TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 8 mars 2021

Composition

Mme Imogen Billotte, présidente; M. Alex Dépraz et M. Stéphane Parrone, juges; M. Daniel Perret, greffier.

 

Recourant

 

A.________, à ********,

  

Autorité intimée

 

Municipalité d'Aubonne, à Aubonne, représentée par Me Alain THÉVENAZ, avocat à Lausanne,   

  

 

Objet

       Loi sur l'information    

 

Recours A.________ c/ décision de la Municipalité d'Aubonne du 29 mai 2020 (refus de transmettre des documents)

 

Vu les faits suivants:

A.                          La Commune d'Aubonne a entrepris, depuis plusieurs années, la révision de son plan général d'affectation (PGA). Le site internet officiel de la Commune d'Aubonne comporte une rubrique "Plan général d'affectation" qui permet de consulter le plan général d'affectation, le rapport justificatif selon l'art. 47 de l'ordonnance fédérale sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT; RS 700.1) et le règlement du PGA, ces trois documents étant datés du 11 novembre 2016. Cette rubrique précise encore les principaux changements prévus par rapport au plan en vigueur de 1982 (www.aubonne.ch/PGA.htm, page consultée au mois de mars 2021):

"Plan général d'affectation

La mise à l'enquête publique du Plan Général d'Affectation est désormais terminée.

Le dossier est maintenant à l'étude auprès du Conseil communal.

Ci-dessous, vous trouverez toutes les informations y relatives:

·        Plan Général d'Affectation

·        PGA - rapport justificatif selon l'article 47 oat - annexes

·        Règlement du Plan Général d'Affectation et de la police des constructions

 

Le PGA en vigeur [sic] date de 1982.

 

Les changements les plus marquants par rapport au PGA actuel datant de 1982:

1.      Densification du bâti: une zone de moyenne densité et une seule zone de faible densité,

2.      Abandon de la zone artisanale au Chaffard (ancienne scierie de Bois Elysée), qui passe en moyenne densité,

3.      Nouvelle zone artisanale Sous le Cimetière (zone industrielle B),

4.      Nouvelles zones de sport Pré Baulan-Est et Clamogne (zone de verdure à faible constructibilité),

… et par rapport à l'enquête de 2013:

5.      Abandon des zones à développer par plan spécial (Pénesson et Sous le Chêne): le PGA laisse en place ces zones intermédiaires qui demeurent inconstructibles,

6.      En zone de moyenne densité, il y a diminution d'un étage (demande de la CCPGA): maximum 3 niveaux (rez plus 2),

7.      Le plan qui concerne la Vieille Ville, de 2006, n'est pas modifié.

 

En complément à cela, il convient de mentionner:

·        Il n'y a pas de nouvelle zone constructible destinée à l'habitation individuelle ou collective,

·        La zone de faible densité autorise un maximum de 3 niveaux (rez + 2),

·        Les zones de moyenne et faible densité permettent des toits plats, végétalisés,

·        Il n'a [sic] plus de zone d'installation (ou utilité) publique en Clamogne,

·        Les hameaux ne sont plus des ensembles à conserver, mais des "zones de bâti protégé",

·        Les zones d'installations publiques (ZIP) sont caractérisées par une affectation particulière (STEP, usine électrique, piscine...)

et d'autre part:

·        Certaines parcelles sont touchées par une règlementation spéciale de prévention de "Dangers Naturels" (contrainte du SDT),

·        La parcelle du Grand Pré devient une zone de verdure,

·        Les plans de quartiers et les plans partiels d'affectation ne sont pas modifiés

·        Le territoire de Pizy, pratiquement en entier dans "Hors zone à bâtir" n'est pas touché.

 

La suite de la procédure:

·        L'enquête sur le PGA a lieu du 15 novembre au 15 décembre 2016 (30 jours),

·        Les documents (plan, règlement, rapport 47 OAT) sont à consulter dans les locaux du Service des travaux. La Municipalité est à disposition pour des explications sur rendez-vous,

·        Les administrés peuvent faire part [sic] leurs oppositions ou de leurs remarques par courrier recommandé au greffe ou sur la feuille d'enquête,

·        La Municipalité peut rencontrer les oppositions [sic] après l'enquête,

·        La Municipalité établit un préavis pour le Conseil communal traitant du Plan, du règlement et des réponses aux opposants,

·        Le Conseil communal débat du préavis dans son ensemble, l'accepte, l'amende ou le refuse,

·        Si le PGA est amendé de façon importante par le Conseil communal, il peut y avoir nouvelle enquête publique complémentaire.

 

Nous attirons votre attention sur la présente enquête remplace l'enquête publique [sic] qui a eu lieu du 22 janvier 2013 au 21 février 2013. Par conséquent, cette enquête publique de 2013, désormais sans objet est donc caduque."

B.                          Le 23 mai 2017, la Municipalité d'Aubonne (ci-après: la Municipalité) a adressé au Conseil communal d'Aubonne le préavis n° 4/17 relatif à la révision du PGA et de son règlement (RPGA).

Le 3 juillet 2018, le Conseil communal d'Aubonne a adopté le projet de PGA et le RPGA après l'avoir amendé sur douze points et levé les oppositions formulées à son encontre lors de l'enquête publique du 15 novembre au 15 décembre 2016. Il ne ressort pas du dossier produit dans le cadre de la présente procédure que ce projet aurait été approuvé par le département cantonal compétent.

C.                          Par avis publié dans l'édition du 13 mars 2020 de la Feuille des avis officiels du canton de Vaud (FAO), la Municipalité a soumis à l'enquête publique complémentaire, du 13 mars au 14 avril 2020, des modifications apportées au projet de PGA et au RPGA, ainsi que des modifications apportées au plan de constatation de la nature forestière du secteur n° 8 (conformément aux art. 10 et 13 de la loi fédérale sur les forêts du 4 octobre 1991 [LFo; RS 921.0]). Elle a également mis en consultation durant le même délai le rapport d'aménagement selon l'art. 47 OAT.

Au mois de juin 2020, la Municipalité a pris la décision d'annuler l'enquête publique complémentaire précitée, au regard des conditions dans lesquelles celle-ci s'était déroulée du fait de la pandémie de coronavirus (Covid-19). Elle prévoyait de soumettre les mêmes objets à une nouvelle enquête publique complémentaire "après l'été 2020".

D.                          Par courriel du 14 avril 2020, A.________ a requis les services communaux d'Aubonne de lui transmettre par voie numérique une copie du dossier mis à l'enquête publique. Par courriel du 16 avril suivant, la Municipalité a donné suite à sa demande en lui adressant le "préavis de la Municipalité" et le "rapport de la commission ad hoc" sous forme électronique, en précisant que ces documents étaient également à disposition sur le site internet de la commune.

Par courriel du 20 avril 2020, A.________ a requis la Municipalité de lui transmettre une copie de l'examen préliminaire réalisé par le Service du développement territorial du canton de Vaud (SDT, actuellement remplacé par la Direction générale du territoire et du logement: DGTL) sur le projet de PGA d'Aubonne soumis à l'enquête publique en 2016, ainsi qu'une copie de l'examen complémentaire réalisé par le SDT sur les modifications au projet de PGA et au règlement y relatif mis à l'enquête publique complémentaire du 13 mars au 14 avril 2020. Par courriel du 27 avril suivant, le SDT/DGTL a donné suite à cette demande en adressant au prénommé copie de son examen préalable complémentaire du 23 août 2016 relatif au PGA communal d'Aubonne, ainsi que copie de son examen préalable complémentaire du 28 février 2019 relatif aux modifications du projet de PGA soumises à l'enquête publique complémentaire.

E.                          A la suite d'un entretien avec le Municipal en charge de la police des constructions, de l'urbanisme et des bâtiments scolaires, A.________ a encore requis la Municipalité, par courriel du 8 mai 2020, de lui transmettre une copie des "documents envoyés pour examen au SDT en 2015", soit "un cahier comprenant un plan technique du 27 novembre 2015 et un règlement du 27 novembre 2015", "un rapport d'aménagement selon l'article 47 OAT du 27 novembre 2015" et "un dossier des délimitations de l'aire forestière en limite des zones constructibles du 25 novembre 2015". Par courriel du même jour, le Municipal précité a répondu au prénommé qu'il avait besoin de quelques jours pour rechercher les documents demandés; il lui a par ailleurs transmis "les amendements qui étaient le sujet de l'enquête d'avril 2020". Par courriel du 11 mai suivant, A.________ a requis la Municipalité de lui transmettre également copie du "cahier des charges établi par la municipation (sic) pour la réalisation technique du projet de PGA par le cabinet B.________".

F.                           Le 29 mai 2020, la Municipalité a écrit à A.________ ce qui suit:

"Monsieur,

Par la présente nous vous confirmons notre décision de ne pas vous remettre les documents liés à l'établissement du PGA, cette opération étant toujours en cours.

Nous vous demandons par conséquent de renoncer à les solliciter, en particulier auprès de M. C.________, municipal.

[...]"

G.                          Par acte daté du 1er juin 2020 déposé à la poste le lendemain, A.________ a interjeté recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision précitée de la Municipalité. Il conteste le refus de cette autorité de lui transmettre les documents suivants et en sollicite la production: "Dossier complet délivré par le bureau B.________ en 2015 sur demande de la municipalité d'Aubonne en préparation de la mise à l'enquête du Plan Général d'Affectation en 2016 (ci-après le «Dossier»)" et "Le cahier des charges pour le bureau B.________ pour l'établissement du Dossier (ci-après le «Cahier des Charges»)".

Le 23 juin 2020, agissant par l'intermédiaire d'un avocat, l'autorité intimée a produit son dossier et déposé sa réponse au recours, concluant au rejet de celui-ci, sous suite de dépens.

Les parties ont procédé à un second échange d'écritures. Le recourant a déposé des déterminations et produit une pièce le 13 juillet 2020. L'autorité intimée en a fait de même le 31 août suivant. Chaque partie a maintenu ses conclusions.

Par écriture du 13 septembre 2020, dont copie a été transmise à l'autorité intimée, le recourant a déposé des déterminations complémentaires.

Par lettre du 14 septembre 2020, dont copie a été transmise au recourant, l'autorité intimée a indiqué n'avoir pas de réquisition à formuler.

Sur demande de la juge instructrice, la Municipalité a produit, le 2 février 2021, une copie des documents établis par le bureau d'architectes B.________ en 2015, dans le cadre du 3ème examen préalable du PGA, en rappelant leur caractère interne et provisoire. Ces documents sont constitués d'un plan, d'un règlement du PGA comportant des modifications et d'un rapport justificatif selon l'art. 47 OAT, documents datés du 27 novembre 2015. La Municipalité a précisé à cette occasion qu'elle n'avait pas établi de cahier des charges à l'attention du bureau B.________.

Le 23 février 2021, le recourant a présenté une nouvelle requête, en substitution de sa demande initiale, tendant à la production d'une copie des procès-verbaux des séances mentionnées par l'autorité intimée dans sa lettre du 2 février 2021, ainsi que des courriels et/ou communications écrites entre la Municipalité et le bureau B.________. Il précisait que sa demande visait à comprendre l'étendue du mandat donné à ce bureau.

Considérant en droit:

1.                           Selon l'art. 21 al. 1 de la de la loi cantonale du 24 septembre 2002 sur l'information (LInfo; BLV 170.21), le recours contre les décisions rendues en vertu de cette loi peut être formé directement devant le Tribunal cantonal.

a) Constitue une décision au sens de l'art. 3 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (art. 3 al. 1 let. a LPA-VD), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (art. 3 al. 1 let. b LPA-VD), de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (art. 3 al. 1 let. c LPA-VD). L'art. 42 LPA-VD précise le contenu d'une décision qui doit notamment comporter les faits, règles juridiques et motifs sur lesquels elle s'appuie (art. 42 al. 1 let. c LPA-VD), un dispositif (art. 42 al. 1 let. d LPA-VD), ainsi que l'indication des voies de droit ordinaires ouvertes à son encontre, le délai pour les utiliser et de l'autorité compétente pour en connaître (art. 42 al. 1 let. f LPA-VD).

b) En l'occurrence, la lettre de la Municipalité ne respecte pas pleinement ces exigences, en particulier en l'absence de toute indication de la voie de recours. Cela nonobstant, l'autorité intimée a clairement adressé un refus de donner suite à la demande du recourant et a motivé ce refus par l'existence d'une procédure ("opération") en cours. Il convient ainsi d'admettre que l'acte attaqué constitue bien une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD.

c) Le recours déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 27 al. 3 LInfo, a été interjeté en temps utile, de sorte que l'informalité quant à l'absence d'indication de la voie de droit n'a pas porté à conséquence. Le recours satisfait en outre aux conditions formelles énoncées par l'art. 79 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.                           Le litige porte sur le refus de l'autorité intimée de donner accès au recourant à divers documents adressés en 2015 au SDT pour examen, soit "un cahier comprenant un plan technique du 27 novembre 2015 et un règlement du 27 novembre 2015; un rapport d'aménagement selon l'art. 47 OAT du 27 novembre 2015; un dossier des délimitations de l'aire forestière en limite des zones constructibles du 25 novembre 2015", ainsi qu'au "cahier des charges établi par la municipation (sic) pour la réalisation technique du projet de PGA par le cabinet B.________".

a) Selon l'art. 17 al. 2 let. c de la Constitution du canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01), les libertés d'opinion et d'information comprennent notamment le droit de consulter les documents officiels, dans la mesure où aucun intérêt prépondérant, public ou privé, ne s'y oppose. En outre, l'Etat et les communes informent la population de leurs activités selon le principe de la transparence (art. 41 Cst-VD).

La LInfo a pour but de garantir la transparence des activités des autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion publique (art. 1 al. 1 LInfo). Elle fixe les principes, les règles et les procédures liées à l'information du public et des médias sur l'activité des autorités, notamment l'information remise à la demande des particuliers (art. 1 al. 2 let. b LInfo). Elle s'applique aux autorités communales et à leurs administration, à l'exclusion de leurs fonctions juridictionnelles (art. 2 al. 1 let. e LInfo).

b) aa) La LInfo pose à son art. 8 le principe selon lequel les renseignements, informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la présente loi sont accessibles au public (al. 1), sous réserve des cas décrits au chapitre IV (art. 15 à 17 LInfo) (al. 2).

Aux termes de l'art. 9 al. 1 LInfo, on entend par "document officiel" tout document achevé, quel que soit son support, qui est élaboré ou détenu par les autorités, qui concerne l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à un usage personnel. Ces conditions sont cumulatives (CDAP, arrêts GE.2019.0085 du 14 juillet 2020 consid. 2b et la réf. cit.; GE.2017.0086 du 9 janvier 2018 consid. 2a et les réf. cit.; Exposé de motifs et projet de loi [EMPL] sur l'information, Bulletin du Grand Conseil [BGC] septembre-octobre 2002, p. 2647 ad art. 9). Les documents soumis à la LInfo sont ceux qui ont un rapport avec une action administrative des autorités (GE.2013.0019 du 27 mai 2013 consid. 2a; voir également EMPL précité, pp. 2634 ss, pp. 2647-2649). Les documents officiels sont ceux qui ont atteint leur stade définitif d'élaboration. Cette réserve du caractère achevé d'un document doit permettre à l'administration de travailler et de faire évoluer ses projets avec toute la latitude nécessaire à cette fin. Des exemples de documents inachevés sont des textes raturés ou annotés, la version provisoire d'un rapport, l'esquisse d'un projet, les brouillons de séance, les notes de travail informelles, les ébauches de texte, les notes récapitulatives de séance (GE.2019.0019 du 4 octobre 2019 consid. 2).

En revanche, les documents internes, notamment les notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité collégiale ou entre ces derniers et leurs collaborateurs, sont exclus du droit à l'information garanti par la LInfo (art. 9 al. 2 LInfo). L'art. 14 du règlement du 25 septembre 2003 d'application de la LInfo (RLInfo; BLV 170.21.1) précise la définition des documents internes: il s'agit des notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité collégiale, entre ces derniers et leurs collaborateurs ou entre leurs collaborateurs personnels, ainsi que des documents devant permettre la formation de l'opinion et de la décision d'une autorité collégiale. Selon la jurisprudence, le caractère de document interne doit être reconnu aux documents dont la communication aurait pour effet de divulguer le processus de formation de la volonté de l'autorité dans un cas d'espèce. Seuls les documents contenant, outre des données techniques ou juridiques, une appréciation politique qui nécessite une prise de décision pourraient, de cas en cas, être soustraits au droit à l'information (GE.2017.0086 du 8 janvier 2018 consid. 2a; GE.2017.0001 du 22 mars 2017 consid. 2c; GE.2011.0176 du 27 avril 2012 consid. 2c).

bb) Le droit d'accès institué à l'art. 8 al. 1 LInfo n'est en principe pas soumis à des conditions particulières, en particulier à l'existence d'un intérêt à la consultation de documents publics. La demande de consultation ne doit d'ailleurs pas être motivée (art. 10 al. 1 LInfo; Tribunal fédéral [TF], arrêt 1C_136/2019 du 4 décembre 2019 consid. 2.4).

Pour autant, le droit à l'information institué par la LInfo n'est pas absolu. Le chapitre IV de cette loi fixe ainsi les limites suivantes à l'accessibilité des renseignements, informations et documents officiels réservées par l'art. 8 al. 2 LInfo:

"Art. 15       Autres lois applicables

1 Les dispositions d'autres lois qui restreignent ou excluent la transmission d'informations ou l'accès à des documents officiels sont réservées, y compris les dispositions protégeant le droit d'auteur."

"Art. 16       Intérêts prépondérants

1 Les autorités peuvent à titre exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre des informations, de le faire partiellement ou différer cette publication ou transmission si des intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent.

2 Des intérêts publics prépondérants sont en cause lorsque :

a.    la diffusion d'informations, de documents, de propositions, d'actes et de projets d'actes est susceptible de perturber sensiblement le processus de décision ou le fonctionnement des autorités;

b.    une information serait susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre publics;

c.    le travail occasionné serait manifestement disproportionné;

d.    les relations avec d'autres entités publiques seraient perturbées dans une mesure sensible.

3 Sont réputés intérêts privés prépondérants :

a.    la protection contre une atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du consentement de la personne concernée;

b.    la protection de la personnalité dans des procédures en cours devant les autorités;

c.    le secret commercial, le secret professionnel ou tout autre secret protégé par la loi.

4 […]

5 […]"

"Art. 17       Refus partiel

1 Le refus de communiquer un renseignement ou un document conformément à l'article 16 ne vaut le cas échéant que pour la partie du renseignement ou du document concerné par cet article et tant que l'intérêt public ou privé prépondérant existe.

2 L'organisme sollicité s'efforce de répondre au moins partiellement à la demande, au besoin en ne communiquant pas ou en masquant les renseignements ou les parties d'un document concernés par l'intérêt public ou privé prépondérant."

Le système de la LInfo met le fardeau de la preuve à la charge de l'autorité, du fait de la présomption en faveur du droit d'accès aux documents officiels (cf. la jurisprudence du Tribunal fédéral en relation avec la loi fédérale sur la transparence, TF 1C_428/2016 du 27 septembre 2017 consid. 2.3).

3.                           Tant dans la décision contestée que dans ses écritures, la Municipalité motive principalement son refus par l'existence d'une procédure en cours qui s'opposerait à l'application de la LInfo, conformément à l'art. 35 al. 2 LPA-VD.

a) A teneur de l'art. 35 LPA-VD, les parties et leur mandataire peuvent en tout temps consulter le dossier de la procédure (al. 1); la LInfo n'est pas applicable à la consultation des dossiers en cours de procédure (al. 2).

En rapport avec cette disposition, l'exposé des motifs et projet de lois (EMPL) sur la procédure administrative précise que la LInfo s'applique à la fourniture de renseignements par l'autorité uniquement hors de toute procédure (cf. EMPL précité, mai 2008, n° 81, p. 27 ad art. 36 du projet de lois).

Selon l'art. 13 al. 1 LPA-VD, ont qualité de parties en procédure administrative les personnes susceptibles d'être atteintes par la décision à rendre et qui participent à la procédure (let. a), les personnes ou autorités auxquelles la loi confère la qualité de partie (let. b), les personnes ou autorités qui disposent d'un moyen de droit à l'encontre de la décision attaquée (let. c) et les personnes intervenant dans une procédure d'enquête publique ou de consultation (let. d).

b) Jusqu'à l'entrée en vigueur le 1er septembre 2018 de la novelle modifiant la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), la procédure d'établissement et d'approbation des plans d'affectation communaux était régie par les art. 56 ss de cette loi dans sa précédente version (aLATC). Elle est désormais réglée par les art. 34 ss LATC et 15 ss du règlement du 22 août 2018 sur l'aménagement du territoire (RLAT; BLV 700.11.2).

Selon l'ancien droit, la procédure d'adoption des plans d'affectation communaux prévoyait notamment que tout projet relatif à un plan général ou partiel d'affectation communal ou intercommunal était soumis au service cantonal en charge de l'aménagement du territoire pour examen préalable par la ou les municipalités intéressées avant l'enquête publique; le service examinait le projet en limitant son pouvoir d'examen à la légalité et il faisait part de ses observations à l'autorité qui l'avait établi (art. 56 al. 1 et 2 aLATC). Le plan était ensuite soumis à l'enquête publique pendant une durée de trente jours; durant l'enquête, le dossier comprenant le projet et ses annexes était déposé au greffe municipal de la commune ou des communes intéressées, où le public pouvait en prendre connaissance (art. 57 al. 1 aLATC). Après la fin de l'enquête publique, les opposants pouvaient être entendus par la municipalité lors d'une séance de conciliation (art. 58 al. 1 aLATC). La municipalité établissait à l'intention du conseil de la commune un préavis contenant un résumé des observations et des oppositions ainsi que des propositions de réponse aux oppositions non retirées; le conseil de la commune statuait sur les réponses motivées aux oppositions non retirées en même temps qu'il se prononçait sur l'adoption du plan et du règlement dans un délai de huit mois dès la clôture de l'enquête publique (art. 58 al. 2 et 3 aLATC). Lorsque le conseil de la commune adoptait le projet sans modification susceptible de porter atteinte à des intérêts dignes de protection, le dossier était adressé sans délai par la municipalité au service cantonal en charge de l'aménagement du territoire en vue de son approbation par le département (art. 58 al. 4 aLATC). Si le conseil apportait des modifications plus importantes, celles-ci étaient soumises à une enquête complémentaire de trente jours, après l'examen préalable du service cantonal; les oppositions n'étaient alors recevables que dans la mesure où elles visaient les modifications mises à l'enquête publique; le conseil de la commune adoptait le projet dans un délai de huit mois dès la clôture de l'enquête publique complémentaire (art. 58 al. 5 aLATC). Le département décidait préalablement s'il pouvait approuver le plan et le règlement, l'approuver partiellement ou l'écarter (art. 61 al. 1 aLATC). Il notifiait simultanément à chaque opposant sa décision d'approbation préalable, ainsi que la décision communale sur les oppositions; ces deux décisions étaient susceptibles d'un recours à la CDAP (art. 60 al. 1 et 61 al. 2 aLATC). Le département se prononçait définitivement sur le plan et le règlement si aucun recours n'avait été déposé, respectivement après avoir pris connaissance des arrêts rendus sur recours par la CDAP (art. 61a aLATC).

Le nouveau droit prévoit une procédure sensiblement identique. Au terme de l'enquête publique, les opposants sont invités à une séance de conciliation (art. 40 LATC). La municipalité transmet le dossier au conseil communal pour adoption; il est accompagné d'un préavis avec les propositions de réponses aux oppositions et le ou les avis du service cantonal en charge de l'aménagement du territoire (art. 42 al. 1 LATC). Le conseil statue sur les projets de réponses aux oppositions en même temps qu'il se prononce sur le plan (art. 42 al. 2 LATC). Lorsque le conseil apporte au plan des modifications de nature à porter atteinte à des intérêts dignes de protection, celles-ci sont soumises au service pour examen préalable, puis font l'objet d'une enquête complémentaire ne portant que sur les éléments modifiés (art. 42 al. 3 LATC). Le département approuve le plan adopté par le conseil sous l'angle de la légalité et de sa conformité au plan directeur cantonal; la décision du département et les décisions communales sur les oppositions sont notifiées par écrit à la municipalité et aux opposants; ces décisions sont susceptibles d'un recours à la CDAP; le service cantonal constate l'entrée en vigueur du plan (art. 43 al. 1 à 3 LATC; voir aussi les art. 15 ss RLAT).

c) La "procédure" à laquelle il est fait référence dans le cadre de l'art. 35 LPA-VD correspond à la procédure régie par la LPA-VD (GE.2019.0005 du 24 janvier 2020 consid. 3a; GE.2010.0048 du 7 septembre 2010 consid. 2c); elle ne débute que lorsque les parties peuvent y participer, soit en la matière dès la mise à l'enquête publique de la planification envisagée (cf. art. 13 al. 1 let. d LPA-VD; cf. ég. GE.2019.0005 précité consid. 3a; GE.2013.0217 du 31 décembre 2014 consid. 3b); la ratio legis de l'art. 35 al. 2 LPA-VD est en effet de soumettre la consultation des documents relevant d'un dossier qui fait l'objet d'une procédure administrative en cours aux règles applicables en la matière. Dans un arrêt du 12 janvier 2021 (TF 1C_367/2020 destiné à publication), le Tribunal fédéral a précisé les documents couverts par une procédure judiciaire dont la consultation pouvait être refusée. Il s'agit des documents qui ont un lien intrinsèque avec la procédure en cours et qui sont établis par l'autorité ou sous son égide (TF 1C_367/2020 précité consid. 3.5).

d) En l'occurrence, la mise à l'enquête publique du projet de PGA a eu lieu du 15 novembre au 15 décembre 2016. Il n'est pas contesté que le recourant n'a pas formé d'opposition dans le cadre de cette procédure. La Municipalité a ensuite adressé son préavis au Conseil communal. Le 8 juillet 2018, le Conseil communal a adopté le projet de PGA et le RPGA. Cette décision n'est toutefois pas encore en force et il ne ressort pas du dossier que l'autorité cantonale compétente ait approuvé cette planification. Des modifications apportées au PGA ont par la suite été soumises au SDT (DGTL), qui a rendu son examen préalable complémentaire le 28 février 2019, puis celles-ci ont fait l'objet d'une enquête publique complémentaire du 13 mars au 14 avril 2020. Le recourant est intervenu à cette occasion, le dernier jour de l'enquête complémentaire et a requis la consultation du dossier d'enquête publique. Cette enquête publique complémentaire a certes été annulée par la suite et l'autorité intimée prévoit qu'une nouvelle enquête publique complémentaire portant sur le même objet soit organisée. Force est toutefois de constater non seulement qu'une procédure au sens de la LPA-VD a bien été initiée mais que le recourant y a pris part. En conséquence, la question de l'accès du recourant aux documents litigieux doit être résolue en application de son droit à consulter le dossier fondé sur les art. 35 et 36 LPA-VD ainsi que sur les dispositions spécifiques à la procédure de planification en matière d'aménagement du territoire.

Il convient en conséquence d'annuler la décision contestée et de renvoyer le dossier à la Municipalité afin qu'elle donne accès au recourant au dossier d'enquête, comprenant le dossier de l'enquête principale de 2016. Cette solution apparaît au demeurant conforme à l'art. 4 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) qui prévoit une information et une participation de la population à l'établissement des plans d'affectation (voir à ce sujet en particulier Thierry Largey/Sébastien Fanti, L'obligation de transparence en matière d'aménagement du territoire, le cas des zones réservées, AJP/PJA 2/2021, p. 94 ss).

4.                           Dans un second moyen, l'autorité intimée fait valoir que les documents en cause ne seraient pas des documents achevés au sens de l'art. 9 LInfo, de sorte qu'ils seraient exclus du droit à l'information garanti par cette loi. Dès lors que le recourant peut se prévaloir de sa qualité de partie à la procédure de planification en cours, il n'y a pas lieu d'examiner plus avant un éventuel droit à la consultation fondé sur la LInfo.

5.                           a) Le recourant a aussi requis l'accès à un dernier document, à savoir le cahier des charges établi par la Municipalité pour la réalisation technique du projet de PGA par le bureau B.________. A cet égard, la Municipalité a indiqué, le 2 février 2021, qu'elle n'avait pas établi un tel document à l'attention du bureau précité. Le recours est dès lors sans objet sur ce point.

b) Le recourant a toutefois modifié ses conclusions à ce sujet, en sollicitant d'autres documents.

En procédure juridictionnelle administrative, ne peuvent être examinés et jugés, en principe, que les rapports juridiques à propos desquels l'autorité administrative compétente s'est prononcée préalablement, d'une manière qui la lie sous la forme d'une décision. Dans cette mesure, la décision détermine l'objet de la contestation qui peut être déférée en justice par la voie d'un recours (cf. ATF 144 II 359 consid. 4.3; 134 V 418 consid. 5.2.1; 131 V 164 consid. 2.1). Le juge n'entre donc pas en matière, sauf exception, sur des conclusions qui vont au-delà de l'objet de la contestation (cf. ATF 144 II 359 consid. 4.3; 134 V 418 consid. 5.2.1; arrêt TF 2C_53/2017 du 21 juillet 2017 consid. 5.1). L'objet du litige peut être réduit par rapport à l'objet de la contestation. Il ne peut en revanche en principe s'étendre au-delà de celui-ci (cf. ATF 144 II 359 consid. 4.3; 136 II 457 consid. 4.2; 136 II 165 consid. 5). Le Tribunal cantonal ne peut donc pas se prononcer en dehors de l'objet de la contestation et il n'a pas à traiter les conclusions qui sortent du cadre fixé par la décision attaquée (cf. art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD: PS.2020.0067 du 15 janvier 2021 et les références citées).

La décision attaquée ne se prononce pas sur les documents nouvellement sollicités par le recourant. Les conclusions prises par le recourant à cet égard excèdent ainsi l'objet du litige et sont irrecevables.

6.                           Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis dans la mesure où il conserve un objet et le dossier renvoyé à l'autorité intimée pour nouvelle décision au sens des considérants.

Le présent arrêt est rendu sans frais (art. 49 LPA-VD et art. 27 al. 1 LInfo).

Le recourant ayant procédé sans le concours d'un mandataire professionnel, il n'y a pas lieu de lui octroyer de dépens (art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                             Le recours est admis dans la mesure où il conserve un objet.

II.                           La décision rendue le 29 mai 2020 par la Municipalité d'Aubonne est annulée, le dossier étant renvoyé à cette autorité pour nouvelle décision au sens des considérants.

III.                         Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.

Lausanne, le 8 mars 2021

 

La présidente:                                                                                           Le greffier:

                                                                                                                

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.