TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 8 juin 2020  

Composition

M. Alex Dépraz, président; Mme Danièle Revey et Mme Marie-Pierre Bernel, juges.

 

Recourants

1.

 A.________ à ********

 

2.

 B.________ à ********

 

 

3.

 C.________ à ********

 

 

4.

 D.________ à ********

 

  

Autorité intimée

 

Président du Conseil communal d'Aigle, à Aigle    

  

 

Autorités concernées

1.

Direction générale des affaires institutionnelles et des communes, Direction des affaires juridiques, à Lausanne,    

 

2.

Conseil d'Etat, à Lausanne,

 

  

 

Objet

      Divers    

 

Recours A.________ et consorts c/ "décision" du Président du Conseil communal d'Aigle du 15 mai 2020

 

Vu les faits suivants:

A.                     Le 1er mai 2020, le Président du Conseil communal d'Aigle, E.________, a adressé un courrier aux membres de cette autorité pour les informer de la reprise des activités suite à la pandémie de coronavirus (COVID-19).

En substance, le Président du Conseil communal a rappelé aux membres le cadre légal résultant des mesures urgentes prises en raison de la lutte contre le coronavirus COVID-19, notamment la possibilité pour les conseils communaux de se réunir à nouveau dans le respect des recommandations de l'Office fédéral de la santé publique (OFSP), et informé ceux-ci de la situation concernant les activités du Conseil communal d'Aigle.

Sous un point intitulé "Décisions", ce courrier expose ce qui suit :

"Le bureau du Conseil communal, à sa majorité, a décidé:

- d'annuler la séance prévue le jeudi 14 mai pour cause de manque de matière à traiter, de laisser l'administration communale et les commissions redémarrer et travailler sereinement afin de se réunir avec un ordre du jour étoffé le vendredi 19 juin pour une séance éventuellement à huis-clos selon l'évolution de la situation;

- de repousser l'adoption des comptes et du rapport de gestion à mi-septembre 2020, à une date à préciser. La Municipalité ayant travaillé fort et sans relâche pendant la pause forcée liée au COVID-19, il y aura certainement d'autres préavis qui nous seront soumis pour traitement.

- de garder la même composition du bureau jusqu'à fin septembre."

B.                     Le 5 mai 2020, 14 membres du Conseil communal, dont A.________, B.________ et D.________, ont adressé au Président du Conseil communal une demande de convocation extraordinaire. Ils demandaient qu'une séance du Conseil communal soit convoquée d'ici au 31 mai 2020 pour y traiter un préavis municipal n°2020-02 relatif au plan de quartier de ******** ainsi que d'autres affaires urgentes. Ils souhaitaient en outre que la séance consacrée à l'adoption des comptes soit "libre de toute délibération sur des préavis municipaux".

Par courriel du 11 mai 2020 adressé aux membres du Conseil communal et signé par la secrétaire de celui-ci, le Bureau du Conseil communal a indiqué, se référant au courrier du 1er mai 2020 du Président, que les dossiers en cours n'impliquaient pas d'urgence pour une séance avant le mois de juin de 2020. Il a en outre rappelé que l'établissement de l'ordre du jour était de la compétence "du Président, d'entente avec la Municipalité". Enfin, la date de la prochaine séance agendée au 19 juin 2020 était confirmée.

Le 13 mai 2020, les signataires du courrier du 5 mai 2020 se sont une nouvelle fois adressé au Président du Conseil communal pour lui demander la convocation d'une séance extraordinaire "d'ici à fin mai 2020".

Le 15 mai 2020, le Président du Conseil communal, tout en reconnaissant que la forme de la réponse du 11 mai 2020 n'était pas adéquate, a confirmé en substance aux signataires des courriers précités le contenu de celle-ci et indiqué que la prochaine séance du Conseil communal aurait lieu le 19 juin 2020.

C.                     Le 16 mai 2020, A.________, B.________, C.________ et D.________ ont adressé une lettre au Conseil d'Etat lui demandant son "arbitrage" dans le différend qui les opposait au Président du Conseil communal.

Le 25 mai 2020, la Direction générale des affaires institutionnelles et communales (DGAIC), agissant en tant qu'autorité d'instruction du recours au Conseil d'Etat, a relevé que la loi ne conférait pas de compétence d'arbitrage au Conseil d'Etat et a interpellé les prénommés pour savoir si leur courrier du 16 mai 2020 devait être considéré comme un recours au sens de l'art. 145 de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC; BLV 175.11).

Le 27 mai 2020, A.________, B.________, C.________ et D.________ (ci-après: les recourants) ont informé la DGAIC que le courrier du 16 mai 2020 devait être traité comme un recours contre la "décision" du 15 mai 2020 du Président du Conseil communal. Ils se sont en outre référés à une demande de convocation d'une séance du Conseil communal d'Aigle à laquelle le Président avait immédiatement donné suite.

D.                     Par courrier du 2 juin 2020, la DGAIC a transmis à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) le recours comme objet de sa compétence. En substance, la DGAIC a considéré que la "décision" du 15 mai 2020 n'était pas susceptible d'un recours au Conseil d'Etat en application de l'art. 145 LC dès lors qu'elle émanait du Président du Conseil communal et non du Conseil communal.

E.                     Le Tribunal a statué sans ordonner d'échange d'écritures ni de mesure d'instruction (art. 82 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]).

Considérant en droit:

1.                      Il convient d'examiner d'office la compétence de la CDAP pour connaître du recours.

a) Selon l'art. 92 al. 1 LPA-VD en lien avec l'art. 27 al. 1 du règlement organique du Tribunal cantonal (ROTC; BLV 173.31.1), la CDAP est compétente pour connaître des recours contre les décisions et les décisions sur recours rendues par les autorités administratives lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.

L'art. 3 LPA-VD a la teneur suivante:

"1 Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet:

a. de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations;

b. de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue des droits et obligations;

c. de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations.

2 Sont également des décisions les décisions incidentes, les décisions sur réclamation ou sur recours, les décisions en matière d'interprétation ou de révision.

[…]".

La décision est un acte de souveraineté individuel, qui s'adresse à un particulier, et qui règle de manière obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret relevant du droit administratif (ATF 135 II 38 consid. 4.3 p. 45 et les réf. cit., 121 II 473 consid. 2a p. 372). En d'autres termes, elle constitue un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid. 1.2 p. 24, 121 I 173 consid. 2a p. 174). N'y sont pas assimilables l'expression d'une opinion, la communication, la prise de position, la recommandation, le renseignement, l'information, le projet de décision ou l'annonce de celle-ci, car ils ne modifient pas la situation juridique de l'administré, ne créent pas un rapport de droit entre l'administration et le citoyen, ni ne lui imposent une situation passive ou active (cf. RDAF 1999 p. 400; 1984 p. 497 et réf. citées; ég. GE.2008.0229 du 14 octobre 2009 consid. 2a).

L'on oppose en particulier dans ce contexte la décision à l'acte interne ou d'organisation, qui vise des situations à l'intérieur de l'administration. Deux critères permettent généralement de déterminer si l'on est en présence d'une décision ou d'un acte interne. D'une part, l'acte interne n'a pas pour objet de régler la situation juridique d'un sujet de droit en tant que tel. D'autre part, le destinataire en est l'administration elle-même, dans l'exercice de ses tâches (ATF 136 I 323 consid. 4.4 p. 329 et les réf. cit., 131 IV 32 consid. 3 p. 34). L'art. 29a Cst. exige toutefois que la protection juridique soit garantie à tout le moins lorsqu'un acte matériel ou une mesure d'organisation (interne à l'administration) porte atteinte à des intérêts juridiques individuels dignes de protection (ATF 143 I 336 consid. 4.2 p. 340 s.). On est en présence d'intérêts juridiques dignes de protection (ou d'une position juridique digne de protection [schützenswerte Rechtsposition]) en tout cas lorsqu'est allégué de manière soutenable un droit à ce que l'Etat se comporte de telle manière ou s'abstienne de tel comportement, droit qui serait violé par l'acte attaqué (ATF 143 I 336 consid. 4.3.1 p. 341; cf. aussi ATF 143 I 344 consid. 8.2 p. 351).

La distinction entre décisions et actes internes s'applique non seulement au fonctionnement de l'administration étatique entendue au sens étroit mais aussi à celui des autorités politiques. Ainsi, le Tribunal fédéral a déclaré irrecevable le recours dirigé contre le refus du Bureau du Grand Conseil du Canton du Valais d'admettre le caractère urgent d'un postulat au motif que cet acte constituait un acte interne ou d'organisation du parlement cantonal (arrêt 2C_1061/2017 du 2 août 2018). Il a également, sous l'angle de l'art. 6 CEDH, qualifié de pur acte d'organisation interne du Parlement fédéral qui ne déploie aucun effet externe et ne porte pas atteinte à des droits de caractère civil, le rejet par le Bureau du Conseil national de désigner un membre au sein d'une commission (arrêt 1C_65/2012 du 14 février 2012, consid. 2.2.). Dans une affaire vaudoise, le Tribunal fédéral a confirmé l'arrêt de la CDAP considérant qu'un préavis de la municipalité a l'intention du conseil communal ne constituait pas une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD mais un acte interne (arrêt 1C_251/2011 du 21 juillet 2011 confirmant l'arrêt CDAP GE.2011.0052 du 14 avril 2011). La CDAP a également qualifié d'acte interne et non de décision le refus du Conseil d'Etat de dessaisir un de ses membres de certains dossiers (arrêt GE.2018.0050 du 4 avril 2018, consid. 1). Elle a en revanche qualifié de décision, en  l'assimilant à une mesure disciplinaire de suspension de la compétence de l'autorité de surveillance, le fait pour une municipalité d'écarter l'un de ses membres de toute responsabilité au sein du collège, de le priver des informations données aux autres membres et de le retirer de toutes les fonctions de représentation ou commissions communales (arrêt GE.2010.0019 du 30 juillet 2010, consid. 2).

b) Les communes vaudoises de plus de 1'000 habitants sont dotées d'un conseil communal qui est l'autorité délibérante (art. 141 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 [CST-VD; BLV 101.01] et art. 17 ss LC).

Selon l'art. 10 LC, applicable par renvoi de l'art. 23 LC, le conseil communal nomme chaque année en son sein un président, un ou deux vice-présidents, deux scrutateurs et deux suppléants (al. 1). Il définit chaque année la composition du bureau dont font partie au minimum le président et les deux scrutateurs (al. 3). Selon l'art. 25 LC, le conseil communal est convoqué par écrit par son président, à défaut par son vice-président, ou, en cas d'empêchement de ceux-ci, par un des membres du bureau. Cette convocation a lieu à la demande de la municipalité ou du cinquième des membres du conseil (art. 25 al. 1 LC).

L'art. 25 al. 1 du règlement du Conseil communal d'Aigle (RCC), adopté par cette autorité le 27 mars 2014 et approuvé par la Cheffe du département compétent le 3 juin 2014, dispose que le président convoque le conseil par écrit, que la convocation doit mentionner l'ordre du jour établi d'entente entre le bureau et la municipalité (président et syndic). Quant à l'art. 49 RCC, il prévoit que le conseil s'assemble en général dans une salle communale. Il est convoqué par écrit, par son président, à défaut par son vice-président ou, en cas d'empêchement de ceux-ci par un membre du bureau. Cette convocation a lieu à la demande de la municipalité ou du cinquième des membres du conseil. La convocation doit être expédiée dans le plus bref délai, mais au moins dix jours à l'avance, cas d'urgence réservés. La convocation doit contenir l'ordre du jour. Aucun vote sur le fond ne peut avoir lieu sur un objet non porté à l'ordre du jour.

c) Dans le cadre des mesures destinées à lutter contre le coronavirus (COVID-19), le Conseil d'Etat a adopté le 18 mars 2020 un arrêté d'application de l'ordonnance fédérale 2 sur les mesures destinées à lutter contre le coronavirus (COVID-19) et sur les mesures de protection de la population et de soutien aux entreprises face à la propagation du coronavirus (COVID-19; BLV 818.00.180320.1) dont l'art. 8 al. 3 prévoyait que le Conseil d'Etat pouvait, en cas d'urgence, autoriser un conseil communal ou général à prendre des décisions sans se réunir.

Le 23 avril 2020, le Conseil d'Etat a adopté un nouvel arrêté relatif à l'adaptation de certaines règles en matière communale et de droits politiques dans le cadre de la lutte contre le coronavirus COVID-19 (BLV 175.11.230420.1) autorisant notamment à nouveau les conseils généraux et communaux à se réunir pour autant que les recommandations de l'Office fédéral de la santé publique (OFSP) en matière de distance sociale et d'hygiène soient respectées (art. 9).

d) En l'espèce, les recourants font grief au président du Conseil communal de ne pas avoir donné suite à la demande du 5 mai 2020, réitérée le 13 mai 2020, émanant d'un cinquième des membres du conseil, de convoquer une séance extraordinaire avant la fin du mois de mai 2020.

Certes, tant l'art. 25 al. 1 LC que l'art. 49 RCC prévoient qu'un cinquième des membres du conseil communal peuvent demander la convocation d'une séance, demande à laquelle rien n'indique que le président pourrait s'opposer. Le refus de convoquer une séance du Conseil communal pour traiter d'un objet – en l'espèce un préavis municipal relatif à l'adoption d'un plan de quartier – ne lèse toutefois pas directement les recourants. Ceux-ci n'exposent d'ailleurs pas en quoi le débat sur le plan de quartier précité revêtirait un caractère urgent. Il en va de même de la nécessité de consacrer une séance du Conseil communal uniquement à l'adoption des comptes également invoquée par les signataires du courrier du 5 mai 2020. En outre, ce point relevant de l'établissement de l'ordre du jour, il ne revenait pas aux membres du conseil mais au bureau du conseil, d'entente avec la municipalité, d'en décider (art. 24 al. 2 LC). Il est d'ailleurs douteux que les recourants conservent un intérêt actuel au litige (art. 75 al. 1 let. a LPA-VD; ATF 137 I 296 consid. 4.2; 137 II 40 consid. 2.1) puisque, quoiqu'il en soit, une séance du Conseil communal a été convoquée pour le 19 juin 2020 et que, compte tenu du délai de convocation de dix jours (art. 45 RCC), il n'est désormais plus possible de fixer une séance à une date utile antérieure.

Il y a dès lors lieu de considérer que le courrier du 15 mai 2020 du Président du Conseil communal constitue un acte d'organisation interne au Conseil communal et non une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD, ce qui exclut de toute manière qu'il puisse faire l'objet d'un recours à la CDAP sans qu'il soit nécessaire d'examiner l'éventuelle compétence du Conseil d'Etat fondée sur l'art. 145 LC.

2.                      Le recours doit donc être déclaré irrecevable. Compte tenu des circonstances, on renoncera à percevoir un émolument (art. 50 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 55 LPA-VD).

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est irrecevable.

II.                      Il n'est pas perçu d'émolument ni alloué de dépens.

Lausanne, le 8 juin 2020

 

                                                          Le président:                                  

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.