TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 19 février 2021  

Composition

M. François Kart, président; M. Stéphane Parrone et M. Serge Segura; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.  

 

Recourante

 

A.________,  à ********, représentée par Me Kim-Lloyd SCIBOZ, avocat, à Assens, 

  

Autorité intimée

 

Municipalité de Montreux, représentée par Me Alain THÉVENAZ, avocat, à Lausanne.   

  

 

Objet

       Loi sur l'information    

 

Recours A.________ c/ décisions de la Municipalité de Montreux du 3 juin 2020 et du 11 juin 2020 (LInfo)

 

Vu les faits suivants:

A.                     A.________ est propriétaire de la parcelle n° ******** de la Commune de Montreux.

Au cours de l'année 2016, la Commune de Montreux a vendu la parcelle n° 2734 de son territoire, voisine de la parcelle n° ********, à B.________.

B.                     Par décision du 9 août 2019, la Municipalité de Montreux (ci-après: la municipalité) a délivré un permis de construire autorisant la construction d'un EMS de 40 lits, d'un centre d'accueil temporaire de six places, d'une crèche pour 22 enfants et de six appartements protégés sur les parcelles nos 2734, 2735 et 2742 de Montreux. Avec d'autres opposants, A.________ a recouru contre la décision municipale du 9 août 2019 auprès du Tribunal cantonal (procédure AC.2019.0267, liée par la suite aux procédures AC.2019.0268 et AC.2019.0269).

C.                     Par courrier du 15 mai 2020, A.________ a sollicité de la municipalité la consultation d'une "expertise immobilière réalisée vraisemblablement en 2015 ou en 2016, contenant notamment une estimation du bien, concernant la parcelle n° 2734".

Le 3 juin 2020, la municipalité, sous la plume de son mandataire, a répondu à A.________ que, dès lors que sa demande intervenait dans le cadre d'une procédure en cours, la loi sur l'information n'était pas applicable en vertu de l'art. 35 al. 2 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) et qu'elle n'entendait dès lors pas transmettre le document demandé.

Le 4 juin 2020, A.________ a écrit à la municipalité qu'elle considérait son refus comme infondé. La demande de production de pièces n'était en effet pas liée à une procédure en cours. Elle mettait dès lors la municipalité en demeure de lui transmettre le document requis dans les 48 heures.

Le 11 juin 2020, la municipalité, sous la plume de son mandataire, a répondu à A.________ que sa participation à la procédure AC.2018.0268 devant le Tribunal cantonal démontrait que sa demande était liée à cette procédure. Avant de rendre une décision formelle, elle lui impartissait un délai pour préciser le cadre dans lequel elle requérait l'expertise sollicitée, ainsi que le but de cette requête. Elle indiquait que cette information lui était nécessaire pour déterminer si l'art. 35 al. 2 LPA-VD était applicable.

D.                     En agissant par l'intermédiaire de son mandataire, A.________ a, par acte du 24 juin 2020, recouru contre les décisions municipales des 3 et 11 juin 2020 auprès de la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal. Elle conclut principalement à l'admission du recours (I.), à la réforme de la décision du 3 juin 2020 en ce sens qu'ordre est donné à la municipalité de lui donner accès à l'expertise immobilière requise dans un délai de cinq jours (II.) et à la réforme de la décision du 11 juin 2020 en ce sens qu'ordre est donné à la municipalité de lui donner accès à l'expertise immobilière requise dans un délai de cinq jours (III.). Subsidiairement, elle conclut à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause à la municipalité pour nouvelle décision dans le sens de considérants (IV.). Plus subsidiairement, elle conclut à ce qu'ordre soit donné à la municipalité de rendre une décision sur sa requête fondée sur la loi sur l'information formée le 15 mai 2020, dans un délai de cinq jours.

Invitée à déposer une réponse, la municipalité (ci-après: l'autorité intimée) a informé le juge instructeur en date du 16 juillet 2020 qu'elle avait transmis le rapport d'expertise requis à la recourante (soit un rapport établi par C.___________ le 29 novembre 2012 [ci-après: le rapport C.________ de 2012]), certaines informations ayant toutefois été caviardées. Elle ajoutait que les conclusions II à IV étaient manifestement irrecevables, les courriers d'un mandataire ne pouvant pas être assimilés à des décisions formelles rendues par une autorité administrative. Quant à la conclusion V, elle serait à présent sans objet. L'autorité intimée a donc requis que la recourante soit interpellée quant au maintien ou au retrait éventuel de son recours.

Interpellée par le juge instructeur, la recourante a conclu au maintien de son recours. Elle relève que l'expertise produite ne correspond pas à l'expertise requise, qui avait été établie en 2015 ou 2016 et qui évaluait le prix au mètre carré de la parcelle n° 2734 en vue de sa vente. Or l'expertise produite date de 2012. De plus, dans l'expertise produite, la parcelle n° 2734 n'avait pas été évaluée en tant que telle et en vue de sa vente, mais bien dans le cadre d'un projet de construction et de "copromotion". La conclusion de l'expertise ne portait pas non plus sur la valeur au mètre carré de la parcelle mais sur une différence de valeur en fonction de la réalisation ou pas d'un complexe d'intérêt public. La recourante ajoute que le préavis n° 30/2016 de la commune de Montreux précisait que l'expertise commandée à l'entreprise C.___________ estimait la parcelle en cause à 1000 fr./m2. Cette expertise ne pouvait être celle de 2012 produite par l'autorité intimée, mais devait être celle qu'elle souhaitait consulter.

La 15 septembre 2020, l'autorité intimée a informé le juge instructeur qu'il n'y avait pas eu d'autre expertise de la parcelle n° 2734 que celle qu'elle lui avait adressée le 16 juillet 2020.

Par courrier du 4 janvier 2020, la recourante a exposé que certains éléments (dates non concordantes, estimation au m2 ne ressortant pas de l'expertise) permettaient de douter que l'expertise produite correspondît à l'expertise requise. Elle a requis au titre de mesure d'instruction que C.___________ produise la ou les expertises effectuées pour le compte de la commune de Montreux, concernant la parcelle n° 2734, ainsi que les différents échanges de courriers ou de courriels ayant pu avoir lieu. Subsidiairement, elle demande que C.___________ confirme qu'elle n'avait effectué qu'une seule expertise immobilière concernant la parcelle n° 2734 et qu'il n'y avait pas eu d'autre(s) expertise(s) effectuée(s) en 2015 ou 2016 concernant cette même parcelle.

L'autorité intimée a répondu le 12 janvier 2020, répétant qu'il n'y avait pas eu d'autre rapport d'expertise tendant à valoriser la parcelle n° 2734 que le rapport établi par C.________ le 29 novembre 2012. Concernant les prétendues incohérences, elle explique que la surface de la parcelle n° 2734 étant de 755 m2, si l'on tient compte, selon l'expertise produite, d'une variante impliquant une partie en construction d'intérêt public, la valeur du terrain au m2 est de 990 fr., qu'elle a arrondis à 1'000 fr. dans le préavis.

 

Considérant en droit:

1.                      L'art. 21 al. 1 de la loi du 24 septembre 2002 sur l'information (LInfo; BLV 170.21) prévoit que le recours contre les décisions rendues en vertu de cette loi peut être formé soit devant le Préposé à la protection des données et à l'information, soit directement devant le Tribunal cantonal. Le Tribunal est ainsi compétent pour traiter du présent recours. L'existence d'une décision susceptible de recours, contestée par la recourante, sera examinée ci-après (consid. 3).

Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 27 al. 3 LInfo, le recours a été interjeté en temps utile. Le recours satisfait en outre aux conditions formelles énoncées par l'art. 79 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).

La LInfo, dont le but est de respecter la libre formation de l'opinion publique, octroie à toute personne le droit d'obtenir de l'autorité compétente l'information qu'elle a demandée (cf. art. 8 LInfo). Ainsi, du moment que la recourante soutient s'être vu refuser les informations auxquelles elle prétend avoir droit, elle justifie d'un intérêt juridiquement protégé par la loi sur l'information à faire contrôler cette décision par la cour de céans. Il convient encore d'examiner si cet intérêt est actuel.

2.                a) Aux termes de l’art. 75 LPA-VD, a qualité pour former recours: toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a); toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b). Selon la jurisprudence, l'intérêt digne de protection consiste dans l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant (cf. ATF 138 II 191 consid. 5.2 p. 205), en lui évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait (ATF 138 III 537 consid. 1.2.2 p. 539). L'intérêt digne de protection doit être actuel, c'est-à-dire qu'il doit exister non seulement au moment du dépôt du recours, mais encore au moment où l'arrêt est rendu (ATF 137 I 296 consid. 4.2, 137 II 40 consid. 2.1). Si l’intérêt actuel disparaît en cours de procédure, le recours devient sans objet (ATF 139 I 206 consid. 1.1 p. 208 et la jurisprudence citée; PE.2014.0247 du 15 novembre 2015 consid. 1). Le juge renonce exceptionnellement à l'exigence d'un intérêt actuel au recours, lorsque la contestation à la base de la décision attaquée peut se reproduire en tout temps dans des circonstances identiques ou analogues, que sa nature ne permet pas de la trancher avant qu'elle ne perde son actualité et que, en raison de sa portée de principe, il existe un intérêt public suffisamment important à la solution de la question litigieuse (ATF 142 I 135 consid. 1.3.1 p. 143, 139 I 206 consid. 1.1 p. 208, 137 I 23 consid. 1.3.1 p. 25 et les arrêts cités; cf. aussi arrêt AC.2017.0205 du 18 octobre 2018 consid. 1a).

b) aa) En l'espèce, l'autorité intimée estime avoir répondu à la requête de la recourante en lui transmettant une expertise immobilière, datée de 2012, qui est selon ses affirmations la seule existante.

La recourant estime que sa demande n'a pas été satisfaite vu qu'elle requérait une expertise datant vraisemblablement de 2015 ou 2016.

bb) Selon l'art. 10 al. 1 LInfo, la demande d'information n'est soumise à aucune exigence de forme; elle n'a pas à être motivée, mais elle doit contenir des indications suffisantes pour permettre l'identification du document officiel recherché. L'Exposé de motifs et projet de loi sur l'information précise à cet égard qu'étant donné l'examen parfois approfondi qui doit être mené face à une demande (pesée des intérêts en présence, caractère officiel du document selon les critères établis, caviardage éventuel de données personnelles sensibles), la demande doit être suffisamment précise pour permettre aux autorités de procéder à l'examen en question et de trouver le document officiel demandé (cf. Bulletin du Grand Conseil septembre-octobre 2002 p. 2649 ad art. 10).

En droit fédéral, l'art. 10 al. 3 de la loi du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l'administration (LTrans; RS 152.3) prévoit dans le même sens que "la demande doit être formulée de manière suffisamment précise" (cf. ég. art. 7 al. 2, 1ère phrase, de l'ordonnance fédérale du 24 mai 2006 sur le principe de la transparence dans l'administration [OTrans; RS 152.31], dont il résulte que la demande "doit contenir des indications suffisantes pour permettre à l’autorité d’identifier le document demandé"; voir aussi le Message du Conseil fédéral relatif à la LTrans du 12 février 2003, FF 2003 1807, ch. 2.3.2.1 p. 1861).

L'exigence d"indications suffisantes pour permettre l'identification du document officiel recherché" exclut a priori que la LInfo puisse ouvrir la porte à des recherches indéterminées de documents ou de moyens de preuve (fishing expedition). Dans le domaine proche de la protection des données, le Tribunal fédéral a ainsi relevé qu'une requête qui ne constituerait qu'un prétexte à une recherche indéterminée de moyens de preuve pourrait relever de l'abus de de droit (cf. ATF 141 III 119 consid. 7.1.1 p. 128, concernant une demande fondée sur l'art. 8 LPD; voir aussi arrêt TF 4A_277/2020 du 18 novembre 2020).

cc) Aux vu des exigences précitées, force est de constater préalablement que l'autorité intimée s'est conformée à l'esprit de la loi en transmettant à la recourante une expertise de 2012, alors que celle-ci formellement ne requérait qu'une expertise de "2015 ou 2016".

La recourante soutient toutefois que l'autorité intimée disposerait d'une ou plusieurs autres expertises, plus récentes, qu'elle se refuserait à transmettre. Ces allégations ne sont pas prouvées. Certes, la preuve de l'existence d'un document est difficile à apporter pour la personne qui n'a précisément pas accès aux dossiers de l'administration (cf. François Chaix, Le principe de la transparence de l’administration dans la jurisprudence du Tribunal fédéral, Actes du 4ème colloque scientifique ASDPO, 17 janvier 2020, p. 64). Cela étant, en partant du principe que l'administration est liée par le principe de la bonne foi et compte tenu des affirmations répétées de l'autorité intimée devant l'instance judiciaire de céans, il n'y a pas lieu, en l'absence de tout indice allant dans ce sens, de considérer que, en l'espèce, les affirmations de la municipalité selon lesquelles il n'y a pas eu d'autre rapport d'expertise tendant à valoriser la parcelle n° 2734 que le rapport C.___________ de 2012 sont mensongères. Les prétendues incohérences pointées du doigt par la recourante ont été expliquées par l'autorité intimée. Concernant l'estimation de la valeur du terrain, celle-ci explique que la surface de la parcelle n° 2734 étant de 755 m2, si l'on tient compte, selon le rapport C.___________ de 2012, d'une variante impliquant une partie en construction d'intérêt public, la valeur du terrain au m2 est de 990 fr., qu'elle a arrondis à 1'000 fr. dans le préavis n° 30/2016. Quant à l'argument selon lequel les dates ne correspondraient pas entre les pièces produites à l'appui du recours et la date de l'expertise, le tribunal ne voit pas ce que la recourante veut dire, dès lors qu'aucune date en lien avec une expertise n'est mentionnée dans les pièces produites. Au vu de ce qui précède, le tribunal considère que l'autorité intimée a transmis l'expertise demandée à la recourante et que la requête de celle-ci, fondée sur la LInfo, a été satisfaite. Son intérêt n'est donc plus actuel.

On ne se trouve par ailleurs pas dans une situation dans laquelle le juge devrait renoncer exceptionnellement à l'exigence d'un intérêt actuel au recours, ceci en particulier car la contestation à la base de la décision attaquée n'est pas susceptible de se reproduire en tout temps dans des circonstances identiques ou analogues.

Le recours est par conséquent sans objet à cet égard. Il n'y a ainsi pas lieu de donner suite à la demande d'instruction formulée par la recourante tendant à que C.___________ produise la ou les expertises effectuées pour le compte de la Commune de Montreux, concernant la parcelle n° 2734. De même, Il n'y a pas lieu de donner suite à la requête de la recourante tendant à la production des différents échanges de courriers ou de courriels ayant pu avoir lieu entre l'autorité intimée et l'expert immobilier.

3.                Il ressort de ce qui précède que, dès lors que l'intérêt digne de protection de la recourante a disparu en cours de procédure, le recours est sans objet. Dans ces circonstances, il n'est pas nécessaire d'examiner si les courriers du mandataire de l'autorité intimée peuvent  être considérés comme des décisions susceptibles de recours au sens de l'art. 3 LPA-VD.

Conformément à l'art. 27 LInfo, la procédure est gratuite. Il ne sera pas prélevé de frais de procédure.

Bien que la recourante ait décidé de maintenir son recours et succombe au final, force est néanmoins de constater qu'elle a dû déposer un recours pour obtenir l'expertise requise. Il convient dès lors de compenser les dépens (art. 55, 91 et 99 LPA-VD).


 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est sans objet, dans la mesure de sa recevabilité.

II.                      Il n'est pas perçu de frais de procédure.

III.                    Les dépens sont compensés.

Lausanne, le 19 février 2021

 

Le président:                                                                                             La greffière:


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.