TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 8 septembre 2020

Composition

M. André Jomini, président; MM. Alex Dépraz et Stéphane Parrone, juges; Mme Cécile Favre, greffière.

 

Recourant

 

A.________ à ********

  

Autorité intimée

 

Service de la promotion de l'économie et de l'innovation, (SPEI), à Lausanne,

  

Tiers intéressé

 

B.________ à ********

  

 

Objet

Divers    

 

Recours A.________ c/ la décision du Service de la promotion de l'économie et de l'innovation du 13 juillet 2020 refusant l'octroi d'une subvention dans le cadre de l'arrêté du Conseil d'Etat du 17 avril 2020 sur l'aide aux locataires et aux bailleurs dans le cadre de la lutte contre le coronavirus (COVID-19).

 

Vu les faits suivants:

A.                     Le 17 avril 2020, le Conseil d'Etat a adopté un "Arrêté sur l'aide aux locataires et aux bailleurs dans le cadre de la lutte contre le coronavirus (COVID-19)" (ci-après: l'arrêté). Cet arrêté "vise à apporter une aide financière aux locataires et bailleurs commerciaux afin d'atténuer les conséquences des mesures prises pour lutter contre l'épidémie de coronavirus (COVID-19)" (art. 1). Son champ d'application est défini ainsi à l'art. 2:

"1 Le présent arrêté s'applique aux baux commerciaux dont les locataires sont des établissements publics qui ont dû cesser totalement ou partiellement leurs activités avant le 16 avril 2020 en vertu de l'article 6, alinéa 2 de l'ordonnance 2 COVID-19.

2 Il s'applique aux baux dont le loyer fixe mensuel, sans les charges, n'excède pas CHF 3'500.-, respectivement CHF 5'000.- pour les titulaires d'une licence de café-restaurant au sens de la loi du 26 mars 2002 sur les auberges et débits de boissons.

3 Il ne s'applique pas aux baux conclus par les collectivités publiques.

4 Il ne s'applique pas aux baux d'habitation."

Le montant et les conditions de l'aide sont définis aux art. 3 et 4. En substance, l'Etat peut prendre à sa charge une partie du loyer dû au bailleur par le locataire (cf. art. 3 al. 1 de l'arrêté), mais au maximum 2'500 fr. par bail (art. 3 al. 2). Selon l'art. 5 al. 1 de l'arrêté, le département en charge de l'économie est compétent pour octroyer l'aide. L'entrée en vigueur de l'arrêté a été fixée au 24 avril 2020 (art. 8 al. 1) et l'art. 8 al. 2 précise qu'il s'applique aux loyers dus pour les mois de mai et juin 2020.

B.                     A.________ est médecin-dentiste. Son cabinet dentaire se trouve à ********, dans des locaux loués à une société représentée par B.________ (bail commercial).

Le 11 juin 2020, A.________ a déposé une demande de subvention fondée sur l'arrêté du Conseil d'Etat précité.

Par une décision du 13 juillet 2020, le Service de la promotion de l'économie et de l'innovation (SPEI) – unité du Département de l'économie, de l'innovation et du sport (DEIS) – a rendu une décision de refus de la subvention demandée. Selon la motivation de cette décision, le locataire ne satisfait pas aux critères d'éligibilité fixés à l'art. 2 al. 1 de l'arrêté car son cabinet dentaire "n'a pas été soumis à l'article 6 al. 2 de l'Ordonnance 2 COVID-19 dans sa version du 17 mars 2020".

C.                     Par un recours du 14 juillet 2020 adressé à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, A.________ conteste le refus de subvention de son loyer commercial des mois de "mars et avril 2020". Ce recours a été complété ou précisé par une lettre du 17 juillet 2020.

Dans sa réponse du 28 juillet 2020, le SPEI conclut au rejet du recours.

Le recourant a répliqué le 18 août 2020.

 

Considérant en droit:

1.                      L'arrêté du 17 avril 2020 prévoit l'octroi d'une aide aux locataires sous la forme d'une subvention octroyée par une décision de l'administration cantonale (cf. art. 13 al. 1 de la loi du 22 février 2005 sur les subventions [LSubv; BLV 610.15]). Le refus de la subvention est également une décision administrative, qui peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le présent recours, déposé dans le délai légal (art. 95 LPA-VD) et formé par le requérant de la subvention disposant d'un intérêt digne de protection à la réforme de la décision attaquée (cf. art. 75 let. a LPA-VD) est recevable. Il y a donc lieu d'entrer en matière.

2.                      Le recourant fait en substance valoir que comme médecin-dentiste, il a dû, après l'ordonnance 2 du Conseil fédéral du 13 mars 2020 sur les mesures destinées à lutter contre le coronavirus (COVID-19) [ordonnance 2 COVID-19], renoncer à toute activité médicale courante et traitement non urgent. Pendant 43 jours, il n'a pu prendre en charge que 12 cas en urgence. Il aurait donc subi une "interdiction administrative de travailler", découlant de l'art. 10a de l'ordonnance 2 COVID-19. Selon lui, le droit à une indemnisation doit lui être reconnu au même titre que s'il avait dû subir une "fermeture administrative" en vertu de l'art. 6 de l'ordonnance 2 COVID-19.

a) L'art. 2 al. 1 de l'arrêté du 17 avril 2020 fixe le critère suivant pour définir son champ d'application: il faut que le locataire soit un établissement public ayant dû cesser totalement ou partiellement ses activités avant le 16 avril 2020 en vertu de l'art. 6 al. 2 de l'ordonnance 2 COVID-19.

aa) Cette ordonnance du Conseil fédéral, portant la date du 13 mars 2020 (RO 2020 773), en vigueur du 13 mars au 21 juin 2020 (elle a été abrogée lors de l'entrée en vigueur de l'ordonnance 3 COVID-19 [RS 818.101.24] et elle a été matériellement remplacée par une autre ordonnance, l'ordonnance COVID-19 situation particulière du 19 juin 2020 [RS 818.101.26] qui habilite notamment les cantons à prendre des mesures supplémentaires pour les installations et les établissements accessibles au public [art. 4 ss]), prévoyait dans sa teneur initiale (du 13 mars 2020) une interdiction des manifestations publiques ou privées accueillant simultanément 100 personnes (art. 6 al. 1), la possibilité pour les manifestations de moins de 100 personnes de se dérouler moyennant certaines mesures de prévention (art. 6 al. 2), l'application de ces restrictions "de la même manière aux établissements de divertissement et de loisirs, notamment les musées, les centres sportifs et de fitness, les piscines et les centres de bien-être" (art. 6 al. 3) et l'interdiction "pour les restaurants et les bars ainsi que les discothèques et les boîtes de nuit [d']accueillir simultanément plus de 50 personnes, personnel inclus" (art. 6 al. 4).

bb) L'ordonnance 2 COVID-19 a été plusieurs fois révisée ou adaptée par le Conseil fédéral. Le 16 mars 2020 (RO 2020 783), la teneur de l'art. 6 a été modifiée dans le sens suivant:

Art. 6 Manifestations et établissements

1 Toutes les manifestations publiques ou privées, y compris les manifestations sportives et les activités associatives, sont interdites.

2 Les établissements publics sont fermés, notamment:

a. les magasins et les marchés;

b. les restaurants;

c. les bars, les discothèques, les boîtes de nuit et les salons érotiques;

d. les établissements de divertissement et de loisirs, notamment les musées, les bibliothèques, les cinémas, les salles de concert, les théâtres, les casinos, les centres sportifs et de fitness, les piscines, les centres de bien-être et les domaines skiables, les jardins botaniques et zoologiques et les parcs zoologiques;

e. les prestataires offrant des services impliquant un contact physique tels que salons de coiffure, de massage, de tatouage ou de beauté.

3 L’al. 2 ne s’applique pas aux établissements et manifestations suivants:

a. magasins d’alimentation et autres magasins v (p. ex. kiosques, shops de stations-service) pour autant qu’ils vendent des denrées alimentaires ou des biens de consommation courante;

b. services de petite restauration à l’emporter, cantines d’entreprises, services de livraison de repas et services de restauration pour les clients des hôtels;

c. pharmacies, drogueries et magasins vendant des moyens auxiliaires médicaux (p. ex. lunettes, appareils auditifs);

d. offices et agences de poste;

e. points de vente des opérateurs de télécommunication;

f. banques;

g. stations-service;

h. gares et autres infrastructures de transports publics;

i. ateliers de réparation de moyens de transport;

j. administrations publiques;

k. services du domaine social (p. ex. centres de conseil);

l. inhumations dans le cercle familial restreint;

m. établissements de santé tels qu’hôpitaux, cliniques et cabinets médicaux ainsi que cabinets et établissements gérés par des professionnels de la santé au sens du droit fédéral et cantonal;

n. hôtels.

4 Les établissements et manifestations visés à l’al. 3 doivent respecter les recommandations de l’Office fédéral de la santé publique en matière d’hygiène et d’éloignement social. Ils doivent limiter en conséquence le nombre de personnes présentes et empêcher les regroupements de personnes.

A l'occasion de cette révision, le Conseil fédéral a introduit dans l'ordonnance l'art. 10a, ainsi libellé:

Art. 10a Obligations des établissements de santé

1 Les cantons peuvent obliger les hôpitaux et cliniques privés à mettre leurs capacités à disposition pour accueillir des patients.

2 Les établissements de santé tels que les hôpitaux, les cliniques et les cabinets médicaux et dentaires doivent renoncer à tous les traitements et interventions médicaux non urgents.

cc) Lorsque le Conseil d'Etat a adopté son arrêté du 17 avril 2020, l'art. 6 de l'ordonnance 2 COVID-19 avait encore été, dans l'intervalle, modifié sur deux points (modifications du 1er avril 2020, en vigueur depuis le 2 avril 2020 - RO 2020 1131):

– à l'alinéa 2, adjonction d'une lettre f, "les campings";

– à l'alinéa 3, modification de la lettre n, complétée ainsi: "hôtels, établissements d’hébergement et places de stationnement pour caravanes et camping-cars, prévues pour une location durable ou pour les gens du voyage".

Quant à l'art. 10a de l'ordonnance 2 COVID-19, sa teneur le 17 avril 2020 était la suivante, après des modifications des 20 et 27 mars 2020 (RO 2020 863, 1101):

Art. 10a Obligations des établissements de santé

1 Les cantons peuvent obliger les hôpitaux et cliniques privés à mettre leurs capacités à disposition pour accueillir des patients.

2 Il est interdit aux établissements de santé au sens de l’art. 6, al. 3, let. m, notamment aux hôpitaux, aux cliniques, aux cabinets médicaux et aux cabinets dentaires, de réaliser des examens, des traitements et des thérapies (interventions) non urgents.

3 Sont notamment considérées comme non urgentes les interventions:

a. qui peuvent être réalisées à une date ultérieure sans que la personne concernée ne risque de subir d’autres inconvénients que des atteintes ou des troubles physiques et psychiques mineurs, ou

b. qui sont réalisées, principalement ou entièrement, à des fins esthétiques ou pour améliorer les performances ou le bien-être.

4 Les établissements de santé peuvent pratiquer les interventions légales, prescrites pour des raisons de sécurité au travail, sur les personnes exerçant ou prévoyant d’exercer une activité notamment dans les soins, dans la protection de la population et la protection civile, au sein d’autorités et d’organisations de sauvetage ainsi que pour un service public de sécurité et d’ordre.

5 Dans les services des hôpitaux confrontés à une augmentation massive du travail en raison du nombre de cas de maladies due au COVID-19, les dispositions de la loi du 13 mars 1964 sur le travail relatives au temps de travail et de repos sont suspendues aussi longtemps que la situation exceptionnelle l’exige. Les compensations en temps ou les compensations financières doivent toutefois continuer à être accordées. Les employeurs demeurent responsables de la protection de la santé de leurs travailleurs et doivent en particulier veiller à ce que ceux-ci bénéficient de suffisamment de temps de repos.

b) Le Conseil d'Etat a donné des explications officielles au sujet de son arrêté dans un communiqué du 17 avril 2020 (publié notamment sur le site officiel de l'Etat de Vaud "vd.ch"), dont le "chapeau" est ainsi rédigé:

"Le Conseil d'Etat publie ce jour un arrêté sur l'aide aux locataires et bailleurs commerciaux afin d'atténuer les conséquences des mesures de lutte contre le COVID-19. Moyennant une convention passée entre les parties signataires d'un bail commercial, l'Etat versera une aide ponctuelle et à fonds perdu représentant un quart du loyer que doivent assumer les petits commerçants et restaurateurs. Le montant total estimé de cette aide se monte à 20 millions. Ce soutien concerne les mois de mai et de juin réunis et est plafonné par bail à 2500 francs. L'Etat de Vaud répond ainsi à une crainte majeure exprimée par les exploitants de petites enseignes depuis la fermeture de leur commerce. Il pallie par ailleurs l'absence d'aide de la Confédération concernant les baux commerciaux."

Lors de la conférence de presse du Conseil d'Etat du 17 avril 2020, ses représentants ont précisé (d'après le résumé publié sur le site internet de l'Etat https://www.vd.ch/fileadmin/user_upload/accueil/coronavirus/Point_de_presse_COVID-19_du_17_avril_2020_-_Dossier_de_presse.pdf) que l'arrêté s'adressait "aux petits commerçants et restaurateurs qui représentent 55% des micro PME locataires du canton; [...] environ 15'600 micro PME vaudoises sont éligibles à l'aide de l'Etat" (p. 6 et 8 du document).

c) Puisque l'arrêté du 17 avril 2020 régit une subvention, il doit contenir, conformément à l'art. 11 LSubv, des règles relatives à la description des tâches pour lesquelles les subventions peuvent être accordées (let. b) et aux catégories de bénéficiaires (let. c).

En l'occurrence, la subvention est liée à l'existence d'un bail commercial, entraînant le paiement d'un loyer, et les bénéficiaires sont des "établissements publics" locataires, selon l'art. 2 al. 1 de l'arrêté. La notion d'établissement public n'est à l'évidence pas limitée à celle d'établissement au sens de la loi du 26 mars 2002 sur les auberges et les débits de boissons (LADB; BLV 935.31), même s'il est fait référence à ces derniers établissements à l'art. 2 al. 2 de l'arrêté. L'intention du gouvernement cantonal était de soutenir non seulement les restaurateurs mais aussi les petits commerçants. En réalité, pour définir la notion d'établissement, le droit cantonal renvoie au droit fédéral: l'art. 2 al. 1 de l'arrêté précise en effet qu'il s'agit des établissements qui ont dû cesser totalement ou partiellement leurs activités avant le 16 avril 2020 en vertu de l'art 6 al. 2 de l'ordonnance 2 COVID-19.

Il ressort de la réponse de l'autorité intimée que c'est la teneur de l'ordonnance 2 COVID-19 à la date de l'adoption de l'arrêté cantonal qui est déterminante – donc la teneur citée au consid. 2a/bb supra (avec l'adjonction citée au consid. 2a/cc). Cette interprétation n'est à l'évidence pas critiquable. L'ordonnance du Conseil fédéral contient ainsi, à l'art. 6 al. 2 de l'ordonnance 2 COVID-19, une liste, non exhaustive, des "établissements publics" qui doivent être fermés.

d) Dans le texte allemand, la notion d'établissements, dans le titre de l'art. 6 de l'ordonnance 2 COVID-19, est traduite par "Betriebe", et dans le texte italien par "strutture". A l'alinéa 2, la notion d'établissements publics est traduite en allemand par "öffentlich zugängliche Einrichtungen", et en italien par "strutture accessibili al pubblico". Dans les trois langues, il s'agit de notions juridiques indéterminées, à interpréter en fonction de la liste de l'alinéa 2, et aussi en fonction de la liste des exceptions figurant à l'art. 6 al. 3 de l'ordonnance 2 COVID-19. La plupart de ces exceptions concernent des établissements qui pouvaient demeurer ouverts et proposer leurs prestations habituelles. Une réglementation spécifique a toutefois été prévue pour les "établissements de santé tels qu'hôpitaux, cliniques et cabinets médicaux": l'obligation de fermeture de l'art. 6 al. 2 ne s'y applique pas (cf. art. 6 al. 3 let. m) mais l'art. 10a al. 2 de l'ordonnance 2 COVID-19 impose à ceux qui les exploitent, y compris aux dentistes pour leur propre cabinet, de renoncer à tous les traitements et interventions non urgents.

Une interprétation littérale de l'art. 2 al. 1 de l'arrêté du 17 avril 2020 aboutit à la conclusion suivante: un cabinet dentaire n'est pas un établissement ayant dû cesser totalement ou partiellement ses activités en vertu de l'art. 6 al. 2 de l'ordonnance 2 COVID-19, puisque cette dernière disposition ne lui est pas applicable en vertu de la règle expresse de l'art. 6 al. 3 let. m de l'ordonnance 2 COVID-19. Le texte de l'ordonnance du Conseil fédéral, auquel renvoie l'arrêté du Conseil d'Etat, est clair et il n'y a pas lieu d'en rechercher une autre interprétation.

e) Le recourant fait valoir en substance que la restriction de l'art. 10a al. 2 de l'ordonnance 2 COVID-19 a eu en pratique pour lui des effets comparables à un ordre de fermeture, puisque ses patients n'ont quasiment pas eu besoin de traitements urgents. Cette appréciation économique de la situation n'a pas à être mise en doute. La mesure prise par le Conseil fédéral ne constitue toutefois pas, contrairement à ce que prétend le recourant, une interdiction d’exercer sa profession (cf. art. 38 de la loi fédérale du 28 septembre 2012 sur la lutte contre les maladies transmissibles de l’homme [loi sur les épidémies, LEp; RS 818.101]) mais fait partie des mesures destinées à limiter les activités dans le domaine de la santé pour lutter contre l’épidémie. Cela étant, il apparaît que le Conseil fédéral a choisi de traiter différemment, en ce qui concerne les mesures contraignantes de fermeture au public, les établissements énumérés à l'art. 6 al. 2 de l'ordonnance 2 COVID-19 et les établissements de santé. Le rapport explicatif de l'Office fédéral de la santé publique (OFSP) concernant l'ordonnance 2 COVID-19, version du 16 avril 2020, indique que dans le premier cas, "il s'agit d'établissements qui ne sont pas impérativement nécessaires pour répondre aux besoins de la vie quotidienne, eu égard à la réglementation d'exception figurant à l'al. 3. Tous ces établissements présentent le risque que les recommandations de l'OFSP en matière d'hygiène et d'éloignement social ne soient pas respectées. En outre, ces établissements entraînent une mobilité accrue, qu'il faut réduire dans toute la mesure du possible" (p. 17). S'agissant des "établissements de santé tels qu'hôpitaux, cliniques, cabinets médicaux, dentaires et vétérinaires", le rapport explicatif retient qu'ils "doivent poursuivre leur activité. [...] Toutefois, afin d'éviter les contacts inutiles, ces professionnels peuvent uniquement procéder aux thérapies et aux traitements urgents d'un point de vue médical" (p. 21-22).

Avec son arrêté du 17 avril 2020, le Conseil d'Etat a repris ces distinctions. Il a voulu apporter une aide aux "petits commerçants" visés par l'art. 6 al. 2 de l'ordonnance 2 COVID-19 et même si cette catégorie peut être définie assez largement, il n'est pas contestable que les médecins-dentistes, de même que d'autres spécialistes de professions libérales, n'en font pas partie. En d'autres termes, les médecins ne se trouvent pas dans un rapport de concurrence avec les exploitants d'établissements visés par l'art. 6 al. 2 de l'ordonnance 2 COVID-19 et il ne saurait être question, pour cette prestation de l'Etat, d'égalité de traitement entre concurrents. En définitive, dans une situation sanitaire très particulière, le Conseil d'Etat a voulu accorder une aide financière limitée (dans le temps et quant au montant) à certains locataires de locaux commerciaux et il a fixé des critères défendables, fondés sur une ordonnance du Conseil fédéral, pour délimiter le champ d'application de ce régime d'aide, qui a une portée restreinte et qui ne vise pas à indemniser tous les acteurs économiques ayant subi des pertes en raison des mesures étatiques prises pour lutter contre le nouveau coronavirus.

Il s'ensuit que le refus de la subvention est conforme au texte de l'arrêté du 17 avril 2020, un cabinet de médecin-dentiste n'entrant pas dans son champ d'application, et que sur la base du recours, il n'y a aucun motif de mettre en cause ou d'examiner plus avant, à titre préjudiciel, la légalité ou la constitutionnalité de cet arrêté.

On relèvera encore que le recourant, à juste titre, ne prétend pas avoir droit à la subvention au motif qu’il a signé une convention avec son bailleur prévoyant que celui-ci renonce à percevoir 50% du montant total du loyer net dû pour les mois de mai et de juin 2020. La renonciation du bailleur à percevoir l’entier du loyer est en effet une condition nécessaire mais pas suffisante pour obtenir l’aide de l’Etat prévue par l’arrêté, seuls les locataires entrant dans le champ d’application prévu par l’art. 2 de l’arrêté pouvant en bénéficier.

3.                      Le recours, mal fondé, doit par conséquent être rejeté, ce qui entraîne la confirmation de la décision attaquée. Vu l'issue de la cause, le recourant doit payer un émolument judiciaire (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (cf. art. 55 LPA-VD).


 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision rendue le 13 juillet 2020 par le Service de la promotion de l'économie et de l'innovation est confirmée.

III.                    Un émolument judiciaire de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge du recourant.

IV.                    Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 8 septembre 2020

 

Le président:                                                                                             La greffière:



 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.