TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 28 octobre 2020  

Composition

M. Alex Dépraz, président; M. Guillaume Vianin et M. Stéphane Parrone, juges; Mme Magali Fasel, greffière.

 

Recourante

 

A.________ à ********

  

Autorité intimée

 

Service de la promotion de l'économie et de l'innovation, (SPEI), à Lausanne,   

  

Tiers intéressés

1.

B.________ à ********   

 

2.

C.________ à ******** 

 

 

3.

D.________ à ******** 

 

 

4.

E.________ à ********

 

  

 

Objet

Divers    

 

Recours A.________ c/ décisions du Service de la promotion de l'économie et de l'innovation du 9 juillet 2020 refusant l'octroi d'une aide fondée sur l'arrêté du Conseil d'Etat du 17 avril 2020 sur l'aide aux locataires et aux bailleurs dans le cadre de la lutte contre le coronavirus (COVID-19)

 

Vu les faits suivants:

A.                     A.________ (ci-après aussi: l'intéressée), dont le siège est à ******** (NE), exploite un magasin sous l'enseigne "A.________ " à la rue ******** à ********.

Les locaux de ce magasin font l'objet de deux baux à loyer. L'un conclu avec B.________ et C.________ porte sur le lot n°3 de 53 m2 pour un loyer mensuel net de 2'900 fr.; l'autre conclu avec D.________ et E.________ porte sur le lot n°2 de 63 m2 pour un loyer mensuel net de 3'500 fr.

Le magasin de l'intéressée à ******** a dû cesser toute exploitation du 17 mars au 11 mai 2020 suite aux mesures prises pour lutter contre l'épidémie de Covid-19.

B.                     Le 19 mai 2020, A.________ a formé, par voie électronique, sur le site du Service de la promotion de l'économie et de l'innovation (SPEI) une demande d'allègement de loyer pour son commerce en mentionnant un loyer mensuel de 2'900 fr. (réf. ALC-935). Elle a joint une convention conclue avec les bailleurs B.________ et C.________ selon laquelle ceux-ci renoncent à percevoir 50% du loyer pour les mois de mai et juin 2020.

Le 25 mai 2020, elle a déposé toujours par voie électronique une deuxième demande en mentionnant un loyer mensuel de 3'500 fr. et en joignant une convention conclue avec les bailleurs D.________ et E.________ selon laquelle ceux-ci renoncent à percevoir 50% du loyer pour les mois de mai et juin 2020 (réf. ALC-1154).

Par deux décisions du 9 juillet 2020, le SPEI a refusé l'octroi d'une subvention en considérant que le montant cumulé des deux loyers dépassait le seuil de 3'500 fr. donnant droit à l'aide de l'Etat.

C.                     Par acte du 27 juillet 2020, A.________ (ci-après aussi: la recourante) a recouru contre les décisions précitées auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). En substance, la recourante fait valoir que les locaux de son magasin de ******** font l'objet de deux contrats de bail à loyer, lesquels devraient être traités distinctement s'agissant de l'aide cantonale aux locataires et aux bailleurs en lien avec les mesures prises pour lutter contre l'épidémie de Covid-19.

Dans sa réponse du 9 septembre 2020, le SPEI (ci-après: l'autorité intimée) a conclu au rejet du recours et à la confirmation des décisions attaquées.

Le 7 octobre 2020, la recourante a déposé une réplique.

D.                     Le Tribunal a statué sans ordonner d'autre mesure d'instruction.

Considérant en droit:

1.                      Dans la mesure où la recourante entendait contester les deux décisions du SPEI, elle aurait dû déposer deux recours. Cela étant, il résulte de la motivation des décisions attaquées que le refus de cette subvention est justifié par le fait que le montant cumulé des deux loyers dépasse le seuil maximal de 3'500 fr. La recourante conteste ce qui précède si bien que l'on doit considérer que son recours est à tout le moins recevable à cet égard.

Pour le surplus, les décisions attaquées, qui refusent une subvention et qui ne sont pas susceptibles de recours devant une autre autorité, peuvent faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le présent recours, déposé dans le délai légal (art. 95 LPA-VD), a été formé par l'exploitante d'un magasin situé sur le territoire vaudois disposant d'un intérêt digne de protection à la réforme de la décision attaquée (cf. art. 75 let. a LPA-VD).

Il y a donc lieu d'entrer en matière.

2.                      Le litige porte en l'espèce sur le montant de l'aide versée par l'Etat aux locataires d'un bail commercial dont le commerce a dû cesser son activité en raison des mesures prises pour lutter contre l'épidémie de Covid-19.

a) Le 17 avril 2020, le Conseil d'Etat a adopté un "Arrêté sur l'aide aux locataires et aux bailleurs dans le cadre de la lutte contre le coronavirus (COVID-19)" (ci-après: l'arrêté; BLV 221.30.170420.1). Cet arrêté "vise à apporter une aide financière aux locataires et bailleurs commerciaux afin d'atténuer les conséquences des mesures prises pour lutter contre l'épidémie de coronavirus (COVID-19)" (art. 1). Son champ d'application est défini ainsi à l'art. 2 al. 1 et 2:

"1 Le présent arrêté s'applique aux baux commerciaux dont les locataires sont des établissements publics qui ont dû cesser totalement ou partiellement leurs activités avant le 16 avril 2020 en vertu de l'article 6, alinéa 2 de l'ordonnance 2 COVID-19.

2 Il s'applique aux baux dont le loyer fixe mensuel, sans les charges, n'excède pas CHF 3'500.-, respectivement CHF 5'000.- pour les titulaires d'une licence de café-restaurant au sens de la loi du 26 mars 2002 sur les auberges et débits de boissons.

[…]."

L'art. 3 de l'arrêté prévoit que lorsque le bailleur renonce à percevoir la moitié du loyer dû par le locataire, ce dernier et l'Etat prennent chacun à leur charge la moitié du montant restant. Aucune aide n'est octroyée si l'effort du bailleur est inférieur ou supérieur à 50% (al .1). L'aide de l'Etat est limitée à 2'500 fr. par bail (al. 2). L'art. 4 de l'arrêté fixe en outre le versement de l'aide à plusieurs conditions dont la conclusion par le bailleur et le locataire d'une convention portant sur les deux mois de loyer visés par l'arrêté.

Selon l'art. 5 al. 1 de l'arrêté, le département en charge de l'économie est compétent pour octroyer l'aide. L'entrée en vigueur de l'arrêté a été fixée au 24 avril 2020 (art. 8 al. 1) et l'art. 8 al. 2 précise qu'il s'applique aux loyers dus pour les mois de mai et juin 2020.

b) La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, le juge doit rechercher la véritable portée de la norme au regard notamment de la volonté du législateur telle qu'elle ressort, entre autres, des travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (interprétation systématique; ATF 141 III 53 consid. 5.4.1). Lorsqu'il est appelé à interpréter une loi, le Tribunal fédéral adopte une position pragmatique en suivant ces différentes interprétations, sans les soumettre à un ordre de priorité (ATF 140 II 202 consid. 5.1; 139 IV 270 consid. 2.2).

c) En l'espèce, il n'est pas contesté que la recourante entre dans le champ d'application défini par l'art. 2 al. 1 de l'arrêté puisqu'elle exploite sur le territoire vaudois un magasin d'articles de maroquinerie qui a dû entièrement cesser son activité entre le 17 mars 2020 et le 11 mai 2020 en application des mesures prises par le Conseil fédéral (art. 6 al. 2 de l'ordonnance 2 du Conseil fédéral du 13 mars 2020 sur les mesures destinées à lutter contre le coronavirus (COVID-19) dans sa teneur en vigueur dès le 16 mars 2020; RO 2020 783).

Est litigieuse en revanche la question de savoir si, dès lors que les locaux du magasin font l'objet de deux baux distincts, l'exploitante peut prétendre à une aide de l'Etat pour chacun de ces deux baux ou si, dès lors que la totalité des loyers versés mensuellement dépasse 3'500 fr., une aide est exclue.

A l'appui de sa thèse, la recourante se fonde sur le texte des art. 2 al. 2 et 3 al. 2 de l'arrêté qui se réfèrent au "loyer", respectivement au "bail", sans exclure qu'un même locataire puisse faire une demande pour plusieurs baux.

L'autorité intimée soutient pour sa part qu'une indemnisation pour chaque contrat de bail permettrait de contourner la limite maximale de 3'500 fr. figurant à l'art. 2 al. 2 de l'arrêté qui avait pour objectif de limiter le champ d'application de l'aide aux petits commerçants et restaurateurs du canton. Cette interprétation conduirait en effet à soutenir des commerces dont la charge de loyer globale est supérieure à 3'500 fr. Elle traiterait en outre de manière plus favorable, pour une même charge locative, le locataire dont les locaux font l'objet de deux baux par rapport à celui qui n'est au bénéfice que d'un seul contrat de bail. Elle a en outre exposé que des baux pour des locaux distincts, par exemple ceux d'une succursale, pouvaient justifier une aide.

Dans sa réplique, la recourante estime que le texte de l'arrêté est clair et ne donne pas lieu à interprétation. Elle fait en outre valoir une inégalité de traitement avec les locataires de plusieurs surfaces commerciales distinctes.

d) On ne saurait considérer que le texte de l'arrêté est absolument clair quant au montant maximal des loyers donnant droit à une subvention lorsque, comme en l'espèce, les locaux d'un même "établissement public" font l'objet de plusieurs baux à loyer distincts. La situation de la recourante, qui a conclu deux baux pour les locaux d'une seule enseigne commerciale, soit une seule surface de vente, n'est en effet pas la règle mais l'exception: elle n'a de toute évidence pas été expressément envisagée par le Conseil d'Etat.

Le texte de l'art. 2 al. 2 de l'arrêté doit être lu en relation avec celui de l'art. 2 al. 1, lequel se réfère à la notion d'"établissement public". Dans son arrêt GE.2020.0105 du 8 septembre 2020, le premier rendu sur un cas d'application de l'arrêté, la CDAP a considéré, en se fondant notamment sur le but de la mesure adoptée par le Conseil d'Etat, soit d'aider les restaurateurs et petits commerçants, que les "établissements publics" visés étaient ceux qui ont dû cesser totalement ou partiellement leurs activités avant le 16 avril 2020 en vertu de l'art. 6 al. 2 de l'ordonnance 2 COVID-19. Il est dès lors soutenable d'interpréter le texte de l'art. 2 al. 2 de l'arrêté en ce sens que le montant total du ou des loyers versés par un même "établissement public" ne doit pas dépasser 3'500 fr. Le texte de l'art. 3 al. 2 de l'arrêté, qui plafonne le montant de l'aide à 2'500 fr. "par bail", et celui de l'art. 5 al. 3 qui prévoit que "pour chaque bail, une seule demande peut être déposée" ne font pas obstacle à cette interprétation: elles sont également compatibles avec un plafonnement de l'aide à 2'500 fr. au total par établissement, y compris lorsque les locaux font l'objet de plusieurs baux.

Cette interprétation permet en outre de garantir une égalité de traitement entre les établissements ou commerces indépendamment de leur structure juridique en ce sens que chaque établissement peut bénéficier d'une aide pour autant que le montant du ou des loyers s'élève à moins de 3'500 fr. Certes, une société qui exploite plusieurs commerces pourra bénéficier de plusieurs aides: il n'y a toutefois pas d'inégalité de traitement avec la situation de la recourante, dans la mesure où l'aide de l'Etat vise notamment à éviter la fermeture d'une enseigne en raison du non-paiement du loyer. Comme le relève l'autorité intimée, il y aurait en revanche inégalité de traitement à accorder une aide à la recourante pour le paiement de ses loyers du seul fait que ses locaux constituant une seule surface de vente font l'objet de deux baux alors qu'un commerçant avec un montant de loyer équivalent (soit 5'400 fr. mensuels) n'en bénéficierait pas.

3.                      Mal fondé, le recours doit être rejeté. Les frais de la cause seront mis à la charge de la recourante, qui succombe (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu de percevoir un émolument (art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.

II.                      Les décisions du Service de la promotion de l'économie et de l'innovation du 9 juillet 2020 sont confirmées.

III.               Un émolument de justice de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge de A.________.

IV.               Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 28 octobre 2020

 

Le président:                                                                                             La greffière:       


Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.