TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 25 septembre 2020  

Composition

M. Alex Dépraz, président; Mme Mihaela Amoos Piguet et Mme Marie-Pierre Bernel, juges.

 

Recourante

 

A.________, à ********, représentée par Me Olivier RIGHETTI, avocat, à Lausanne,  

  

Autorité intimée

 

Centrale des autorisations en matière de permis de construire (CAMAC), à Lausanne,   

  

Autorité concernée

 

Direction générale du territoire et du logement, à Lausanne,   

  

Tiers intéressé

 

B.________, à ********,

  

 

Objet

      Divers    

 

Recours A.________ c/ "décisions" de la Centrale des autorisations en matière de permis de construire (CAMAC) autorisant le transfert de dossiers CAMAC à B.________ et de la Direction générale du territoire et du logement (DGTL) refusant d'entrer en matière sur son recours "administratif"

 

Vu les faits suivants:

A.                     B.________ exploite un réseau de téléphonie mobile. A.________ est une société dont le siège est à Crissier et qui a pour but la réalisation et la gestion de mandats dans le domaine du bâtiment et de l'industrie, en particulier dans le secteur des télécommunications mobiles et fixes, des installations électriques et de la gestion de biens mobiliers et immobiliers.

A une date indéterminée, B.________ a confié à A.________ la gestion de ses procédures de permis de construire notamment pour installer ou modifier des antennes de téléphonie mobile. Dans le cadre de ce mandat, A.________ a déposé en tant que représentant de B.________ plusieurs demandes pour des permis de construire par l'intermédiaire du site internet de la Centrale des autorisations en matière de construction (CAMAC).

B.                     Le 24 janvier 2020, B.________ a demandé par courrier électronique à la CAMAC le transfert des dossiers ouverts en son nom par A.________ vers son compte. A l'appui de cette demande, B.________ a exposé avoir rompu ses relations contractuelles avec A.________. En réponse à cette demande, une secrétaire de la CAMAC a indiqué que cette modification nécessiterait l'accord d'A.________.

Le 13 mars 2020, A.________ s'est opposée, également par courrier électronique, à cette demande en arguant que ses honoraires n'avaient pas été payés.

Le 23 avril 2020, B.________ a renouvelé formellement sa demande auprès de la CAMAC par courrier recommandé en exposant avoir mis fin aux pouvoirs de représentation d'A.________.

Par courrier recommandé du 29 juin 2020, la Cheffe de la CAMAC a informé A.________ qu'après avoir consulté son service juridique, la CAMAC allait répondre favorablement à la demande de B.________ et transférer les dossiers CAMAC du compte d'A.________ vers celui de B.________. Une liste des dossiers concernés était annexée à ce courrier.

C.                     Le 31 juillet 2020, A.________ a déposé, par l'intermédiaire de son avocat, un recours auprès de la Direction générale du territoire et du logement (DGTL) contre la "décision" du 29 juin 2020 en concluant à sa nullité, subsidiairement à son annulation. Plus subsidiairement, A.________ a conclu à ce que la notification d'une décision concernant le transfert des dossiers de B.________ soit ordonnée. A.________ a saisi le même jour le Département des infrastructures et des ressources humaines et le Département des institutions et du territoire d'un recours contre la même décision avec des conclusions identiques.

Le 18 août 2020, la DGTL a transmis le recours du 31 juillet 2020 à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) comme objet de sa compétence. Interpellée par le président de la première section de la CDAP, A.________ a indiqué le 31 août 2020 que l'acte déposé auprès de la DGTL ne devait pas être considéré comme un recours de droit administratif et qu'elle saisissait directement la CDAP.

D.                     Ce même 31 août 2020, A.________ (ci-après aussi: la recourante) a déposé auprès de la CDAP un recours contre "l'avis du 29 juin 2020 et toute décision tendant au transfert des dossiers CAMAC [numéros de référence] d'A.________ à B.________ ainsi que contre les omissions et/ou refus de donner suite aux requêtes connexes d'A.________, constitutifs d'une violation du droit d'être entendu" (cause GE.2020.0145). Elle a conclu à la nullité, subsidiairement à l'annulation, de l'avis du 29 juin 2020, à ce qu'ordre soit donné à la Cheffe de la CAMAC de permettre la consultation et l'accès complet au dossier relatif à son avis du 29 juin 2020, et, plus subsidiairement, à ce que la notification d'une décision concernant le transfert des dossiers de B.________ soit ordonnée. A.________ a également requis l'octroi de l'effet suspensif "avec pour conséquence d'interdire le transfert des dossiers CAMAC d'A.________ à B.________ et de déclarer provisoirement sans effet tout transfert qui aurait déjà été opéré".

E.                     B.________ s'est déterminée le 11 septembre 2020 sur la requête d'effet suspensif et a conclu à son rejet en faisant valoir un intérêt public prépondérant à ce que les dossiers de permis de construire lui soient transférés. Elle allègue que des actes des autorités communales et cantonales dans les dossiers concernés continuent à être notifiés à A.________, ce qui entraîne parfois des difficultés notamment pour le respect des délais.

Dans ses déterminations du 14 septembre 2020, la DGTL a conclu à l'irrecevabilité du recours et au rejet de la requête d'effet suspensif, respectivement de mesures provisionnelles, le transfert d'accès à des dossiers électroniques pouvant se faire sans décision formelle de la part de l'administration.

F.                     Le 15 septembre 2020, le juge instructeur a transmis les déterminations de la DGTL et de B.________ et indiqué que le Tribunal se réservait de rendre une décision sur effet suspensif, respectivement sur mesures provisionnelles, ou de statuer immédiatement sur le fond.

G.                    Le 17 septembre 2020, A.________ a saisi la CDAP d'un nouveau recours dirigé contre la "décision contenue dans le courrier rédigé le 18 août 2020 par la DGTL à la CDAP, équivalant à un refus de traitement du recours administratif déposé le 31 juillet 2020" en concluant à son annulation et au renvoi de la cause à la DGTL pour qu'elle statue sur le fond (cause GE.2020.0161). Elle a en outre requis l'effet suspensif.

Le 18 septembre 2020, le juge instructeur a joint les causes GE.2020.0145 et GE.2020.0161 au vu de leur connexité et a réservé une décision immédiate du Tribunal.

H.                     Après avoir consulté le dossier produit par la DGTL, A.________ a requis le 23 septembre 2020 la production des pièces "dans leur intégralité et en leur état initial". Elle a également requis d'avoir une copie des pièces produites par B.________.

I.                       Le Tribunal cantonal a statué sans ordonner d'autre échange d'écritures ni mesure d'instruction.

Considérant en droit:

1.                      Il convient d'examiner préalablement la recevabilité des recours.

a) Selon l'art. 92 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) en lien avec l'art. 27 al. 1 du règlement organique du Tribunal cantonal (ROTC; BLV 173.31.1), la CDAP est compétente pour connaître des recours contre les décisions et les décisions sur recours rendues par les autorités administratives lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.

L'art. 3 LPA-VD a la teneur suivante:

"1 Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet:

a. de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations;

b. de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue des droits et obligations;

c. de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations.

2 Sont également des décisions les décisions incidentes, les décisions sur réclamation ou sur recours, les décisions en matière d'interprétation ou de révision.

[…]".

La décision est un acte de souveraineté individuel, qui s'adresse à un particulier, et qui règle de manière obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret relevant du droit administratif (ATF 135 II 38 consid. 4.3 p. 45 et les réf. cit., 121 II 473 consid. 2a p. 372). En d'autres termes, elle constitue un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid. 1.2 p. 24, 121 I 173 consid. 2a p. 174). N'y sont pas assimilables l'expression d'une opinion, la communication, la prise de position, la recommandation, le renseignement, l'information, le projet de décision ou l'annonce de celle-ci, car ils ne modifient pas la situation juridique de l'administré, ne créent pas un rapport de droit entre l'administration et le citoyen, ni ne lui imposent une situation passive ou active (cf. RDAF 1999 p. 400; 1984 p. 497 et réf. citées; ég. GE.2008.0229 du 14 octobre 2009 consid. 2a).

b) Il s'agit d'abord de déterminer si le courrier du 29 juin 2020 de la cheffe de la CAMAC, contre lequel est dirigé le recours du 31 août 2020, revêt le caractère d'une décision, respectivement si l'on peut reprocher à l'autorité intimée un refus de statuer, ce qui suppose qu'elle puisse rendre une décision.

c) De manière générale, les parties peuvent en procédure administrative vaudoise se faire représenter (art. 16 LPA-VD). La loi ne restreint pas la représentation, y compris professionnelle, devant les autorités administratives et de justice administrative (art. 4 et 5 LPA-VD). Le représentant doit justifier de ses pouvoirs par une procuration écrite s'il en est requis (art. 16 al. 3 LPA-VD). Des prescriptions particulières existent en matière de permis de construire. Selon l'art. 73 al. 1 du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (RLATC; BLV 700.11.1) les plans, le questionnaire général et les pièces annexes sont signés par leur auteur, le propriétaire du fonds et, le cas échéant, par le promettant-acquéreur et le maître de l'ouvrage. Si les circonstances le justifient, ces derniers peuvent donner une procuration au mandataire. Celle-ci doit être jointe au dossier (al. 1). Le questionnaire général, les questionnaires particuliers et leurs annexes sont saisis par le requérant ou son mandataire sur le site Internet officiel de la CAMAC (al. 1bis).

Tant l'art. 18 LPA-VD que l'art. 73 RLATC ne font qu'autoriser la représentation devant les autorités administratives. Comme le relève à juste titre la DGTL, les rapports entre une partie et son mandataire relèvent pour le surplus du droit privé et non du droit public cantonal. La jurisprudence a d'ailleurs dénié la qualité pour recourir aux architectes qui s'opposent à un projet au motif qu'ils sont les auteurs des plans et qu'ils ont précédemment agi en tant que mandataires du maître de l'ouvrage au sens de l'art. 73 RLATC (arrêt CDAP AC.2011.0161 du 28 novembre 2011, consid. 1 et réf. citées; arrêts TA AC.2000.0163 du 6 novembre 2000; AC.2000.0124 du 9 novembre 2000).

L'autorité administrative doit prendre acte de l'existence d'un rapport de représentation – notamment lorsqu'une procuration est produite, ce qui est toujours le cas s'agissant des procédures de permis de construire (art. 73 al. 1 RLATC) – et notifier ses décisions au représentant; à l'inverse, lorsque le représenté informe l'autorité de la fin des pouvoirs de représentation, celle-là doit en prendre acte (art. 34 CO) et notifier ses décisions au représenté directement (Benoît Bovay, Procédure administrative, 2ème édition, Berne 2015, p. 203 ss; arrêt CDAP PE.2018.0109 du 24 janvier 2018, consid. 3b et réf. citées). Les tiers ne peuvent soumettre la révocation des pouvoirs de représentation à l'accord du représentant. Le droit public ne pose aucune règle complémentaire qui protègerait les droits du représentant. Les prescriptions de l'art. 73 RLATC ont ainsi pour but de permettre à l'autorité compétente de vérifier que celui qui entreprend une construction a obtenu l'accord de celui qui a la maîtrise du bien-fonds et que ce dernier consent aux travaux. Indirectement, cette règle a aussi pour but de prévenir des conflits ultérieurs de droit privé lorsqu'ils interviennent une fois les travaux achevés (arrêt CDAP AC.2016.0154 du 20 avril 2018, consid. 2 et réf. citées).

d) En l'occurrence, en adressant le courrier du 29 juin 2020 à la recourante, l'autorité intimée n'a fait que prendre acte de la volonté de B.________, qui seule est partie aux procédures concernées en tant que maitre de l'ouvrage, de mettre fin aux pouvoirs de représentation de la recourante. Comme le reconnaît la DGTL dans ses déterminations, c'est à tort que, dans un premier temps, la CAMAC a considéré que ce transfert nécessitait l'accord de la recourante. Au contraire, une autorité administrative ne peut dans une telle situation que prendre acte de la volonté de la partie et en tirer les conséquences en notifiant ses décisions à la partie elle-même et plus au représentant et en supprimant à celui-ci les droits d'accès, notamment électroniques, au dossier. Le transfert des dossiers électroniques de la CAMAC du compte de la recourante vers celui de B.________ est une simple modalité d'exécution de la fin des pouvoirs de représentation.

Le courrier litigieux, qui informe la recourante de ce qui précède conformément à la pratique de la CAMAC, ne repose pas sur le droit public cantonal et ne constitue dès lors pas une décision susceptible de recours au sens de l'art. 3 LPA-VD.

A.________ n'étant pas partie aux procédures dans lesquelles elle représentait B.________, il n'y a pas lieu de donner suite à ses requêtes tendant à la production d'autres pièces que celles figurant au dossier de la DGTL, qui apparaît de toute manière complet.

Le recours est donc irrecevable dans la mesure où il est dirigé contre le courrier du 29 juin 2020. Ni l'autorité intimée ni une autre autorité ne sont en outre tenues de rendre une décision si bien que le recours doit être également déclaré irrecevable dans la mesure où il est formé pour déni de justice.

2.                      Pour les mêmes motifs, le recours déposé contre le refus de statuer de la DGTL sur le recours administratif déposé par A.________ doit également être déclaré irrecevable. En effet, le courrier du 29 juin 2020 ne constituant pas une décision, il ne peut faire l'objet d'un recours administratif à la DGTL ni d'ailleurs auprès d'une autre autorité administrative. La voie du recours administratif n'est en outre pas prévue par la LATC (art. 73 al. 1 LPA-VD).

3.                      Les recours doivent donc être déclarés irrecevables, ce qui rend la requête d'effet suspensif, respectivement de mesures provisionnelles, sans objet. Les frais de la cause, réduits pour tenir compte du fait que la procédure d'instruction a été simplifiée dans la mesure où le Tribunal n'est pas entré en matière sur le fond, seront mis à la charge de la recourante (art. 49 LPA-VD; art. 6 du Tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015 [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Les recours sont irrecevables.

II.                      Un émolument de justice de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge d'A.________.

III.                    Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 25 septembre 2020

 

                                                          Le président:



 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.