TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 8 janvier 2021

Composition

Mme Danièle Revey, présidente; M. Pascal Langone et Mme Marie-Pierre Bernel, juges; Mme Jessica de Quattro Pfeiffer, greffière.

 

Recourant

 

A.________, à ********, représenté par Me Camille FENTER, avocate à Lausanne,  

  

Autorité intimée

 

POLICE CANTONALE DU COMMERCE, à Lausanne

  

 

Objet

      Taxis    

 

Recours A.________ c/ décision de la Police cantonale du commerce du 17 septembre 2020 (refus d'autorisation de chauffeur pratiquant le transport de personnes à titre professionnel)

 

Vu les faits suivants:

A.                     A.________ (ci-après: le recourant), ressortissant érythréen né le ******** 1980 dans son pays d'origine, est arrivé en Suisse en 2004. Domicilié à ********, il bénéficie à ce jour d'un permis d'établissement.

En 2016, le recourant a obtenu du Service intercommunal des taxis de l'arrondissement de Lausanne (ci-après: SIT), sous l'empire de l'ancien règlement intercommunal, un carnet de conducteur de taxi. Ce carnet a été régulièrement renouvelé par le SIT, y compris le 4 février 2020 pour l'année 2020.

Par jugement du Tribunal correctionnel de Lausanne du 30 avril 2018, le recourant a été condamn.pour blanchiment d'argent, délits et crime contre la loi fédérale du 3 octobre 1951 sur les stupéfiants et les substances psychotropes (LStup; RS 812.121), avec mise en danger de la santé de nombreuses personnes, à une peine privative de liberté de vingt-quatre mois, avec sursis pendant quatre ans, ainsi qu'à une amende de 1'000 francs. Ces infractions avaient été commises à partir de 2013 et jusqu'au 8 octobre 2015, date de l'arrestation de l'intéressé.

Suite à une modification législative effective au 1er janvier 2020 et conférant en première ligne au canton (non plus aux communes) la compétence de délivrer les autorisations de chauffeurs pratiquant le transport de personnes à titre professionnel, le recourant a demandé une telle autorisation à l'autorité cantonale compétente, à savoir la Police cantonale du commerce (ci-après: PCC), le 15 mai 2020.

Les 16 juillet et 4 septembre 2020, le recourant a confirmé sa demande par l'intermédiaire de sa mandataire, en exposant de manière détaillée les motifs pour lesquels sa condamnation du 30 avril 2018 ne pourrait faire obstacle à l'octroi de l'autorisation requise. Il a également déposé une demande d'assistance judiciaire, le 4 août 2020.

Par décision du 17 septembre 2020, la PCC a refusé la demande d'autorisation de chauffeur pratiquant le transport de personnes à titre professionnel du recourant, aussi longtemps que la condamnation du 30 avril 2018 figurerait à son casier judiciaire. Simultanément, elle a rejeté la demande d'assistance judicaire.

B.                     Agissant le 19 octobre 2020 par l'intermédiaire de son avocate, le recourant a déféré la décision du 17 septembre 2020 de la PCC à la Cour de droit administratif et public (CDAP), concluant à la réforme de cette décision, subsidiairement à son annulation et à l'octroi de l'autorisation requise, plus subsidiairement à son annulation et au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Il dénonçait une violation des art. 5, 8, 9, 10 al. 2, 13, 27 al. 1 et 36 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), de même que de l'art. 2 al. 5 de la loi fédérale du 6 octobre 1995 sur le marché intérieur (LMI; RS 943.02) ainsi que des art. 3 et 8 de la Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH; RS 0.101). Il a déposé un bordereau de pièces (nos 1 à 15), en particulier la copie d'un contrat de travail qu'il avait conclu le 1er janvier 2020 avec un employeur titulaire d'une autorisation d'exploiter un service de taxis, pour une activité débutant le jour même.

Le recourant a simultanément requis l'assistance judiciaire, tant pour les frais judiciaires que pour sa défense.

L'autorité intimée a déposé le 26 novembre 2020 sa réponse et son dossier.

Le tribunal a statué selon la voie de jugement rapide de l'art. 82 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36).

Considérant en droit:

1.                      Disposant de la qualité pour recourir, le recourant a de surcroît agi dans le délai et la forme utiles (cf. art. 75 let. a, 79, 95 et 99 LPA-VD). Il sied ainsi d'entrer en matière.

2.                      Pour l'essentiel, le recourant tient la décision litigieuse, qui lui refuse une autorisation de chauffeur pratiquant le transport de personnes à titre professionnel, pour une restriction illicite à sa liberté économique.

a) Aux termes de l'art. 27 Cst., la liberté économique est garantie (al. 1). Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (al. 2). Cette liberté protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu, telle que l'activité de chauffeur de taxi (cf. ATF 143 II 598 consid. 5.1; TF  2C_394/2020 du 20 novembre 2020 consid. 7.1 et les références citées). 

C'est ainsi à juste titre que le recourant se prévaut de la liberté économique.

b) Conformément à l'art. 36 Cst., des restrictions cantonales à cette liberté sont admissibles, mais elles doivent reposer sur une base légale (cf. consid. 3 infra), être justifiées par un intérêt public prépondérant et respecter le principe de la proportionnalité (cf. consid. 4 infra).

3.                      Le recourant affirme que le refus litigieux, prononcé en raison de sa condamnation pénale, ne reposerait pas sur une base légale suffisante.

a) Le 1er janvier 2020 est entrée en vigueur une modification du 12 mars 2019 de la loi vaudoise du 31 mai 2005 sur l'exercice des activités économiques (LEAE; BLV 930.01). Cette novelle a introduit les art. 62a à 62h LEAE, selon lesquels le transport de personnes à titre professionnel est désormais régi en première ligne par le canton (plus spécifiquement par la PCC), non plus par les communes. La disposition transitoire de l'art. 101a al. 4 LEAE prévoit que les détenteurs d'une autorisation communale doivent déposer les demandes d'autorisations cantonales requises dans un délai échéant le 30 juin 2020, tout en restant autorisés à poursuivre leur activité jusqu'à l'entrée en force de la décision cantonale.

Plus précisément, l'octroi de l'autorisation en cause est traité à l'art. 62e LEAE intitulé "Autorisations", dont l'al. 1 est ainsi libellé:

"1 Pour obtenir l'autorisation, le requérant doit notamment fournir à l'autorité compétente toute information attestant de son assujettissement à l'assurance vieillesse et survivants (AVS), de son respect aux dispositions du droit du travail, de la conclusion d'une assurance responsabilité civile pour le transport de personnes à titre professionnel ainsi que de l'absence de condamnations à raison d'infractions pénales graves et intentionnelles protégeant l'intégrité physique ou sexuelle, d'infractions à la LFStup, d'infraction à la législation sur la circulation routière. L'autorité compétente vérifie que l'immatriculation du véhicule corresponde à son lieu de stationnement (art. 11 LCR)".

A la lettre de cette disposition, le requérant entendant obtenir une autorisation de transport de personnes à titre professionnel doit ainsi fournir à la PCC, en particulier, "toute information attestant […] de l'absence de condamnations à raison d'infractions pénales graves et intentionnelles protégeant l'intégrité physique ou sexuelle, d'infractions à la LFStup".

Même si une rédaction plus précise aurait été bienvenue, l'art. 62e LEAE exprime avec suffisamment de clarté que les "informations" devant être fournies à l'autorité correspondent aux conditions posées à l'octroi de l'autorisation en cause. Ainsi, la présence de condamnations à raison, en particulier, d'infractions à la LStup constitue un motif de refus de l'autorisation.

Cette interprétation est du reste confirmée, si besoin était, par un examen des travaux préparatoires. La référence à l'absence d'infractions pénales graves et intentionnelles protégeant l'intégrité physique ou sexuelle ainsi que d'infractions à la LStup a été introduite au cours des débats. Dans son rapport, la majorité de la Commission chargée d'examiner l'exposé des motifs avait en effet relevé qu'elle entendait amender l'alinéa 1 de l'art. 62e LEAE de manière à ce que l’obtention de l’autorisation soit explicitement subordonnée, notamment, à l’absence de certaines condamnations pénales graves. Pendant les débats, des membres de ladite commission ont en outre souligné que les passagers accordaient leur confiance au conducteur professionnel, à qui ils confiaient de plus leur vie (cf. Exposé des motifs et projet de loi modifiant la LEAE et la LVCR, et rapport du Conseil d'Etat au Grand Conseil sur le postulat Mathieu Blanc et consorts [15_POS_131], janvier 2018, ch. 1.3.2.7 p. 14; rapport de majorité de la Commission, novembre 2018, ch. 6.1 ad art. 62e p. 10; Bulletin du Grand Conseil [BGC] n° 64 du 29 janvier 2019, pp. 52 ss, interventions Butera et Christen).

b) La décision de l'autorité intimée refusant d'accorder au recourant une autorisation de transport de personnes à titre professionnel en raison de sa condamnation pour violation de la LStup repose par conséquent sur une base légale formelle.

4.                      Le recourant prétend que le refus litigieux ne répondrait pas aux principes de l'intérêt public et de la proportionnalité.

a) Pour le recourant, l'intérêt public visé par le législateur serait la sécurité des passagers. Par conséquent, une condamnation pour infraction à la LStup ne justifierait un refus de l'autorisation que dans la mesure où elle serait symptomatique d'une incapacité d'assurer la sécurité des passagers, par exemple dans le cas où le requérant risquerait grandement de consommer des stupéfiants. L'art. 62e al. 1 LEAE devrait ainsi être interprété en ce sens que seules des infractions "incompatibles avec l'exercice de la profession" serait susceptibles de justifier le refus de l'autorisation.

A cet égard, le recourant soutient qu'il ne présenterait pas de risque de récidive, au vu de son absence de consommation de stupéfiants – sa condamnation ayant sanctionné un trafic uniquement –, de l'ancienneté des faits, à replacer entre 2013 et 2015, du comportement irréprochable adopté depuis lors, ainsi que du sursis complet accordé. Il affirme que la peine assortie d'un sursis complet aurait été convenue entre son conseil et le Ministère public, compte tenu notamment de sa situation stable et de son besoin à pouvoir continuer à exercer sa profession. Selon lui, ce sursis lui aurait notamment permis de renforcer son intégration dans le système socio-économique suisse, sans plus faillir. Dans ces conditions, le refus incriminé ne répondrait à aucun intérêt public. Au demeurant, toujours selon le recourant, la décision contestée aurait des répercussions importantes et graves sur sa capacité économique. Il ne pourrait en effet plus exercer son métier et serait privé de sa seule source de revenu. Il serait en outre incompréhensible qu'après cinq années d'activité de chauffeur, il se voie soudainement interdire de pratiquer sa profession sur la base d'infractions anciennes et nullement incompatibles avec l'exercice de sa profession. Sur ce point, le recourant déclare encore qu'en lui délivrant au début 2020 un carnet de conducteur de taxi sans l'informer de l'entrée en vigueur des nouvelles dispositions de la LEAE, le SIT aurait émis des assurances, sur la base desquelles il avait cru pouvoir continuer à travailler et avait pris des mesures.

b) Sous l'angle de l'intérêt public aux restrictions à la liberté économique, sont autorisées les mesures d'ordre public, de politique sociale ainsi que les mesures dictées par la réalisation d'autres intérêts publics (cf. ATF 143 I 388 consid. 2.1; 143 I 403 consid. 5.2 et les références citées). Selon la jurisprudence, l'activité de chauffeur de taxi s'exerce dans des conditions particulières qui nécessitent que les chauffeurs offrent des garanties suffisantes de moralité et de sécurité vis-à-vis de leurs clients. Par sa fonction et par son importance, le service de taxis se rapproche d'un service public. Le client, notamment en cas d'urgence pour se rendre à l'hôpital ou chez un médecin, doit pouvoir compter sur un chauffeur de confiance, rapide et calculant correctement le prix de la course, car il n'a très souvent pas la possibilité de choisir (cf. ATF 79 I 334 consid. 4b; TF 2C_1149/2018 du 10 mars 2020 consid. 5.8; 2C_940/2010 du 17 mai 2011 consid. 4.5; 2P.167/1999 du 25 mai 2000 consid. 2a et 6c). Dans ces circonstances, une réglementation de cette activité doit tenir compte des exigences se rapportant notamment à l'ordre public, à la sécurité, à la morale et à l'hygiène publiques (cf. ATF 79 I 334 précité). Il existe un intérêt public particulièrement prononcé à ce que les passagers d'un taxi bénéficiant d'une concession accordée par l'autorité puissent compter sur une intégrité et un comportement irréprochables (cf. TF 2C_551/2011 du 12 août 2011).

A toutes fins utiles, on soulignera également que selon le règlement intercommunal sur le service des taxis du 28 avril 1964, sous l'empire duquel le recourant avait obtenu ses autorisations précédentes, le conducteur devait déjà avoir "une bonne réputation" (art. 12). En général, on entend par ce terme l'absence de condamnation pénale non radiée, mais il n'est pas à exclure que la réputation d'une personne soit entachée sans qu'il y ait de telles inscriptions au casier judiciaire (cf. CDAP GE.2007.0075 du 14 décembre 2007 consid. 4a).

c) Le 30 avril 2018, le recourant a non seulement été condamné pour délits à la LStup, mais encore pour crime à cette loi. Selon le jugement, l'intéressé avait été interpellé le 8 octobre 2015. De la cocaïne, destinée à la vente, avait été découverte dans son véhicule et son appartement. Il avait vendu et/ou cédé de la drogue entre fin août 2013 et le 8 octobre 2015. Au total, c'était 77,89 g de cocaïne pure destinée à la vente qui étaient passés entre ses mains. L'art. 19 al. 2 let. a LStup, punissant celui qui sait ou ne peut ignorer que l'infraction peut directement ou indirectement mettre en danger la santé de nombreuses personnes, était ainsi applicable. Le recourant a dès lors été sanctionné par une peine de vingt-quatre mois de privation de liberté, avec sursis pendant quatre ans.

Cette peine est très lourde et illustre la gravité des fautes commises par le recourant, d'autant plus qu'elle sanctionne pour l'essentiel des violations de la législation fédérale sur les stupéfiants, domaine dans lequel le Tribunal fédéral se montre particulièrement rigoureux (cf. dans le domaine de la police des étrangers, ATF 139 II 121 consid. 5.3). Compte tenu de la gravité et de la nature des infractions perpétrées, le recourant n'est à l'évidence plus digne de confiance. Il ne présente plus les garanties suffisantes de moralité et de sécurité permettant à l'autorité de lui confier des passagers. Quand bien même le sursis complet accordé démontre qu'un pronostic favorable a été posé à son égard, un tel élément demeure insuffisant, du moins tant que la durée de l'épreuve ne sera pas écoulée.

Certes, l'intérêt privé du recourant à conserver son métier et son gagne-pain est très important. Au vu de la quotité de la sanction infligée, cet intérêt privé ne suffit toutefois manifestement pas à renverser la balance des intérêts. Il y a également lieu de souligner que, conformément à la décision attaquée, le recourant pourra déposer une nouvelle demande une fois le jugement radié du casier judiciaire, à savoir lorsqu'il aura subi la mise à l'épreuve avec succès, étant rappelé que l'échéance est fixée au 29 avril 2022 (cf. art. 371 al. 3bis CP, relatif à l'extrait du casier judiciaire destiné à des particuliers).

Par ailleurs, l'on peine à saisir le grief du recourant relatif à la protection de sa bonne foi (art. 5 et 9 Cst.). Le recourant affirme certes qu'en lui accordant le 4 février 2020 un carnet de conducteur de taxi pour l'année 2020, sans l'informer de l'entrée en vigueur des nouvelles dispositions de la LEAE, le SIT lui aurait donné une assurance, dans laquelle il devrait être protégé. Toutefois, le SIT avait perdu sa compétence dès le 1er janvier 2020 (cf. consid. 3a supra). De surcroît, le recourant n'ignorait pas l'entrée en vigueur de la nouvelle loi, dès lors qu'il a lui-même requis une autorisation cantonale fondée sur celle-ci.

d) Pour les mêmes motifs, l'argumentation du recourant relative à une violation des art. 5 (légalité, proportionnalité), 8 (égalité), 9 (protection contre l'arbitraire), 10 al. 2 (liberté personnelle), 13 (protection de la sphère privée) Cst., ainsi que des art. 3 (interdiction de la torture) et 8 CEDH (protection de la vie privée), est vaine.

5.                     Enfin, le recourant fait valoir que la décision attaquée violerait la LMI.

a) L'art. 1 al. 1 LMI garantit à toute personne ayant son siège ou son établissement en Suisse l'accès libre et non discriminatoire au marché afin qu'elle puisse exercer une activité lucrative sur tout le territoire suisse. Par activité lucrative au sens de cette loi, on entend toute activité non régalienne ayant pour but un gain (art. 1 al. 3 LMI).

Selon l'art. 2 LMI, toute personne a le droit d'offrir des marchandises, des services et des prestations de travail sur tout le territoire suisse pour autant que l'exercice de l'activité lucrative en question soit licite dans le canton ou la commune où elle a son siège ou son établissement (al. 1). La Confédération, les cantons, les communes et les autres organes assumant des tâches publiques veillent à ce que leurs prescriptions et décisions concernant l’exercice d’activités lucratives garantissent les droits conférés par l’al. 1 (al. 2). L'offre de marchandises, de services et de prestations de travail est régie par les prescriptions du canton ou de la commune où l'offreur a son siège ou son établissement. Toute marchandise dont la mise en circulation et l'utilisation sont autorisées dans le canton de l'offreur peut être mise en circulation et utilisée sur tout le territoire suisse (al. 3). Toute personne exerçant une activité lucrative légale est autorisée à s'établir sur tout le territoire suisse afin d'exercer cette activité conformément aux dispositions en vigueur au lieu du premier établissement et sous réserve de l'art. 3 (al. 4, 1ère phrase). L'application des principes indiqués ci-dessus se fonde sur l'équivalence des réglementations cantonales ou communales sur l'accès au marché (al. 5).

D'après l'art. 3 al. 1 LMI, la liberté d’accès au marché ne peut être refusée à des offreurs externes. Les restrictions doivent prendre la forme de charges ou de conditions et ne sont autorisées que si elles: s’appliquent de la même façon aux offreurs locaux (let. a); sont indispensables à la préservation d’intérêts publics prépondérants (let. b); répondent au principe de la proportionnalité (let. c).

b) Aux yeux du recourant, dès lors que les cantons sont en principe tenus de reconnaître les autorisations rendues par les autres cantons en application de la LMI, les nouvelles conditions introduites par l'art. 62e al. 1 LEAE violeraient l'égalité de traitement mise en œuvre par la LMI. En effet, les chauffeurs pratiquant le transport de personnes à titre professionnel ayant leur siège ou domicile dans un autre canton auraient l'occasion de travailler dans le canton de Vaud en application de la LMI, même s'ils ne respectent pas les conditions énumérées à l'art. 62e al. 1 LEAE, alors qu'un résident du canton de Vaud serait, lui, interdit de pratiquer faute de satisfaire aux exigences de cette disposition. Le recourant déclare encore que l'absence de condamnations à la LStup ne serait pas une condition d'octroi de l'autorisation de transport de personnes à titre professionnel dans le canton de Genève.

c) aa) Le recourant est domicilié dans le canton de Vaud, où il pratique sa profession de chauffeur de taxi. Il ne prétend pas exercer l'essentiel de son activité dans un autre canton. Dans ces conditions, la LMI ne trouve pas application (cf. TF 2C_84/2019 du 20 septembre 2019 consid. 5).

bb) A supposer même que le recourant soit habilité à invoquer la LMI en affirmant que les offreurs locaux seraient victimes d'une inégalité de traitement vis-à-vis des offreurs externes, ce grief serait de toute façon rejeté, pour les motifs qui suivent:  

On rappelle que selon l'art. 3 al. 1 LMI, les cantons peuvent imposer aux offreurs externes des restrictions d'accès au marché, à certaines conditions, notamment que ces restrictions s'appliquent de la même façon aux offreurs locaux.

Le législateur vaudois a prévu en application de la LMI un al. 6 à l'art. 62e LEAE, selon lequel "le département reconnaît les autorisations délivrées par un autre canton aux conditions du droit fédéral. Si les exigences fixées par le canton d'origine pour l'octroi de l'autorisation sont inférieures à celles du droit vaudois, le département veille à ce que les conditions manquantes soient remplies avant de délivrer ou renouveler les autorisations." Ainsi, l'art. 62e LEAE n'induit pas d'inégalité de traitement et s'avère conforme sur ce point à l'art. 3 al. 1 LMI.

Pour le surplus, l'on relèvera que selon l'art. 5 al. 2 let. e de la loi genevoise du 13 octobre 2016 sur les taxis et les voitures de transport avec chauffeur (LTVTC; RS/GE H 1 31), la carte professionnelle de chauffeur n'est accordée qu'aux candidats qui n'ont pas fait l'objet, dans les cinq ans précédant la requête, de décisions administratives ou de condamnations incompatibles avec l'exercice de la profession, telles que définies par le Conseil d'Etat. Selon l'art. 6 du règlement genevois du 21 juin 2017 d'exécution de la LTVTC (RTVTC; RS/GE H 1 31.01), il s'agit notamment d'infractions au droit pénal commun, en particulier celles contre la vie, l'intégrité corporelle, l'intégrité sexuelle ou le patrimoine. Il n'apparaît ainsi pas manifeste, contrairement à ce qu'il laisse entendre, que le recourant aurait obtenu l'autorisation litigieuse dans le canton de Genève.

6.                      Vu ce qui précède, le recours, manifestement mal fondé, doit être rejeté. Succombant, le recourant n'a pas droit à des dépens (cf. art. 55 al. 1 a contrario LPA-VD). Au vu des circonstances, il sera renoncé à prélever un émolument judiciaire (cf. art. 50 LPA-VD), de sorte que la demande d'assistance judiciaire devient sans objet sur ce point. Le recours étant d'emblée dénué de chance de succès, la requête d'assistance judicaire doit être rejetée (cf. art. 18 al. 1 a contrario LPA-VD), en tant qu'elle concerne la désignation d'un conseil d'office.


 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision de la Police cantonale du commerce du 17 septembre 2020 est confirmée.

III.                    Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire ni alloué de dépens.

IV.                    La demande d'assistance judiciaire est rejetée en tant qu'elle conserve un objet.

 

Lausanne, le 8 janvier 2021

 

La présidente:                                                                                           La greffière

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.