TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 24 novembre 2020

Composition

Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente; Mme Marie-Pierre Bernel et M. Alex Dépraz, juges; M. Christophe Baeriswyl, greffier.

Recourante

A.________, à ********,

Autorité intimée

Service de la promotion de l'économie et de l'innovation, (SPEI), à Lausanne,

Objet	Divers
	Recours A.________ c/ décision du Service de la promotion de l'économie et de l'innovation du 27 août 2020 refusant l'aide fondée sur l'arrêté du Conseil d'Etat du 17 avril 2020 sur l'aide aux locataires et aux bailleurs dans le cadre de la lutte contre le coronavirus (COVID-19)

Vu les faits suivants:

A. A.________ exploite un kiosque à la place ********, à ********, dans des locaux loués 740 fr. par mois au B.________.

Par demande du 17 juin 2020 adressée par voie électronique, A.________ a sollicité du Service de la promotion de l'économie et de l'innovation (SPEI) – unité du Département de l'économie, de l'innovation et du sport (DEIS) – une aide financière fondée sur l'arrêté du Conseil d'Etat du 17 avril 2020 sur l'aide aux locataires et aux bailleurs dans le cadre de la lutte contre le coronavirus (COVID-19).

Par décision du 27 août 2020, le SPEI a refusé cette demande, au motif que l'intéressée ne satisfaisait pas aux critères d'éligibilité fixés à l'art. 2 al. 1 de l'arrêté, car son commerce "n'a[vait] pas été soumis à l'article 6 al. 2 de l'Ordonnance 2 COVID-19 dans sa version du 17 mars 2020".

B. Par acte remis à la poste le 20 octobre 2020, A.________ a contesté cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), en concluant à l'octroi de l'aide sollicitée. Sur le plan de la recevabilité, elle a expliqué qu'elle n'avait reçu la décision attaquée que le 24 septembre 2020, les codes qui lui avaient été envoyés par email pour la télécharger n'étant pas bons. Sur le fond, elle a souligné qu'elle avait été contrainte de fermer partiellement son commerce entre le 15 mars et le 30 mai 2020 en raison d'un risque de contamination et d'un manque flagrant de clients; elle s'est prévalue en outre de sa situation financière difficile.

Interpellée sur la question de la notification de la décision attaquée, l'autorité intimée a fourni le 2 novembre 2020 les explications suivantes:

"Le traitement, puis l'octroi ou le refus de la demande se font entièrement via une plateforme informatique dédiée à cet effet. Une fois la décision rendue, un courriel informant de la décision intervenue et contenant un lien vers la décision est immédiatement adressé au demandeur à l'adresse indiquée par ses soins.

Dans le cas d'espèce, la décision de refus a été rendue et notifiée à la recourante en date du 27 août 2020. A sa demande, nous lui avons adressé une copie de la décision en date du 24 septembre 2020."

Compte tenu de sa situation financière, la recourante a été dispensée d'avance de frais.

L'autorité intimée n'a pas été invitée à déposer de réponse.

Considérant en droit:

1. a) Aux termes de l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD, BLV 173.36), le recours au Tribunal cantonal s'exerce dans les 30 jours dès la notification de la décision ou du jugement attaqué.

La notification d'une décision est réputée effectuée le jour où l'envoi entre dans la sphère d'influence ou de "puissance" de son destinataire (ATF 137 III 208 consid. 3.1.2 et les références citées); il suffit que celui-ci puisse en prendre connaissance (TF 2C_1021/2018 du 26 juillet 2019 consid. 4.1; 2C_855/2018 du 24 octobre 2018 consid. 3.2; 1B_214/2010 du 13 juillet 2010 et les références citées). Le fardeau de la preuve de la notification d'un acte, respectivement de la date à laquelle celle-ci a été effectuée, incombe en principe à l'autorité ou à la personne qui entend en tirer une conséquence juridique (ATF 142 IV 125 consid. 4.3; 136 V 295 consid. 5.9; 129 I 8 consid. 2.2 et les références citées).

Les décisions sont en principe notifiées à leurs destinataires sous pli recommandé ou par acte judiciaire (art. 44 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]). Si les circonstances l'exigent, notamment lors de décisions rendues en grand nombre, l'autorité peut notifier ses décisions sous pli simple ou sous une autre forme; la notification doit dans tous les cas intervenir par écrit (art. 44 al. 2 LPA-VD). Une décision irrégulièrement notifiée n'est pas nulle, mais simplement inopposable à ceux qui auraient dû en être les destinataires, sous réserve des règles sur la bonne foi (TF 1C_174/2016 du 24 août 2016 consid. 2.3; 8C_130/2014 du 22 janvier 2015 consid. 2.3.2 et les références citées; ég. arrêt FI.2018.0281 du 15 mai 2020 consid. 4).

A noter que le 6 novembre 2018, le Grand Conseil a adopté, parallèlement à la loi sur les moyens d'identification électronique et le portail sécurisé des prestations en ligne de l'Etat (LCyber), diverses modifications de la LPA-VD, dont un nouvel article 44a permettant à l'autorité de notifier ses décisions par voie électronique aux parties qui ont donné leur accord explicite à cette communication. Ces modifications légales ne sont toutefois pas encore entrées en vigueur.

b) En l'espèce, selon les explications de l'autorité intimée, les décisions fondées sur l'arrété du Conseil d'Etat du 17 avril 2020 sont notifiées par voie électronique. Leurs destinataires reçoivent par courrier électronique un lien ou un code qui leur permet de télécharger la décision sur une plateforme informatique dédiée à cet effet. Cette manière de faire n'est pas conforme aux prescriptions de l'art. 44 LPA-VD. Même lors de décisions rendues en grand nombre, la notification doit en effet dans tous les cas intervenir par écrit (art. 44 al. 2 LPA-VD), ce qui exclut (à tout le moins en l'état de la législation) les envois par voie électronique (en particulier, arrêts GE.2019.0243 du 10 mai 2020 consid. 2c, GE.2018.0169 du 2 mai 2019 consid. 2c et GE.2016.0129 du 20 avril 2017 consid. 1a; ég. arrêts TF 4A_604/2010 du 11 avril 2011 consid. 1.3 et 4A_582/2009 du 13 avril 2010 consid. 2.1.2, selon lesquels la notification par courriel ou par télécopie ne fait pas courir le délai de recours dès lors que, d'une part, la signature manuscrite ne saurait être remplacée par la signature de l'original de l'acte dont une copie est communiquée par courriel ou télécopie aux destinataires et, d'autre part, le courriel ou la télécopie n'est généralement pas un moyen permettant la preuve de la notification).

Conformément à la jurisprudence rappelée ci-dessus, les décisions irrégulièrement notifiées ne sont pas nulles, mais simplement inopposables à ceux qui auraient dû en être les destinataires, sous réserve des règles sur la bonne foi. Dans le cas particulier, la recourante a exposé que les codes qui lui avaient été transmis pour télécharger la décision attaquée avaient une durée de validité très courte; après plusieurs tentatives infructueuses, elle avait demandé que la décision lui soit transmise directement par courrier électronique, ce que l'autorité intimée a fait le 24 septembre 2020; ce n'était dès lors qu'à cette date qu'elle avait effectivement pu prendre connaissance du refus de sa demande d'aide financière. Interpellée sur cette question, l'autorité intimée a confirmé avoir envoyé le 24 septembre 2020 à la recourante une copie de la décision attaquée, à la demande de l'intéressée; elle ne s'est en revanche pas déterminée sur les problèmes rencontrés par la recourante pour télécharger la décision sur sa plateforme informatique. A défaut d'autres éléments, on ne saurait remettre en cause les explications de la recourante. A tout le moins, on ne peut pas lui reprocher de ne pas avoir adopté un comportement conforme à la bonne foi.

Au regard de ces éléments, il faut admettre que le délai de recours a commencé à courir au plus tôt le 24 septembre 2020, de sorte que le recours remis à la poste le 20 octobre 2020 est intervenu en temps utile. Pour le surplus, l'acte déposé respecte les exigences formelles de l'art. 79 LPA-VD. Par ailleurs, en tant que destinataire de la décision attaquée, la recourante a un intérêt digne de protection à la contester (art. 75 let. a LPA-VD). Il convient donc d'entrer en matière sur le fond.

2. a) L'arrêté du Conseil d'Etat du 17 avril 2020 sur l'aide aux locataires et aux bailleurs dans le cadre de la lutte contre le coronavirus (COVID-19) "vise à apporter une aide financière aux locataires et bailleurs commerciaux afin d'atténuer les conséquences des mesures prises pour lutter contre l'épidémie de coronavirus (COVID-19)" (art. 1). Son champ d'application est défini ainsi à l'art. 2:

"¹ Le présent arrêté s'applique aux baux commerciaux dont les locataires sont des établissements publics qui ont dû cesser totalement ou partiellement leurs activités avant le 16 avril 2020 en vertu de l'article 6, alinéa 2 de l'ordonnance 2 COVID-19.

² Il s'applique aux baux dont le loyer fixe mensuel, sans les charges, n'excède pas CHF 3'500.-, respectivement CHF 5'000.- pour les titulaires d'une licence de café-restaurant au sens de la loi du 26 mars 2002 sur les auberges et débits de boissons.

³ Il ne s'applique pas aux baux conclus par les collectivités publiques.

⁴ Il ne s'applique pas aux baux d'habitation."

Le montant et les conditions de l'aide sont définis aux art. 3 et 4. En substance, l'Etat peut prendre à sa charge une partie du loyer dû au bailleur par le locataire (cf. art. 3 al. 1 de l'arrêté), mais au maximum 2'500 fr. par bail (art. 3 al. 2). Selon l'art. 5 al. 1 de l'arrêté, le département en charge de l'économie est compétent pour octroyer l'aide. L'entrée en vigueur de l'arrêté a été fixée au 24 avril 2020 (art. 8 al. 1) et l'art. 8 al. 2 précise qu'il s'applique aux loyers dus pour les mois de mai et juin 2020.

b) L'ordonnance 2 COVID-19, à laquelle l'art. 2 al. 1 de l'arrêté renvoie, prévoyait dans sa teneur initiale du 13 mars 2020 une interdiction des manifestations publiques ou privées accueillant simultanément 100 personnes (art. 6 al. 1), la possibilité pour les manifestations de moins de 100 personnes de se dérouler moyennant certaines mesures de prévention (art. 6 al. 2), l'application de ces restrictions "de la même manière aux établissements de divertissement et de loisirs, notamment les musées, les centres sportifs et de fitness, les piscines et les centres de bien-être" (art. 6 al. 3) et l'interdiction "pour les restaurants et les bars ainsi que les discothèques et les boîtes de nuit [d']accueillir simultanément plus de 50 personnes, personnel inclus" (art. 6 al. 4).

Elle a par la suite été révisée ou adaptée à plusieurs reprises, avant d'être abrogée le 22 juin 2020 et matériellement remplacée par une autre ordonnance, l'ordonnance COVID-19 situation particulière du 19 juin 2020 (RS 818.101.26). Le 16 mars 2020 (RO 2020 783), la teneur de l'art. 6 a été modifiée dans le sens suivant:

"Art. 6 Manifestations et établissements

¹ Toutes les manifestations publiques ou privées, y compris les manifestations sportives et les activités associatives, sont interdites.

² Les établissements publics sont fermés, notamment:

a. les magasins et les marchés;

b. les restaurants;

c. les bars, les discothèques, les boîtes de nuit et les salons érotiques;

d. les établissements de divertissement et de loisirs, notamment les musées, les bibliothèques, les cinémas, les salles de concert, les théâtres, les casinos, les centres sportifs et de fitness, les piscines, les centres de bien-être et les domaines skiables, les jardins botaniques et zoologiques et les parcs zoologiques;

e. les prestataires offrant des services impliquant un contact physique tels que salons de coiffure, de massage, de tatouage ou de beauté.

³ L'al. 2 ne s'applique pas aux établissements et manifestations suivants:

a. magasins d'alimentation et autres magasins v (p. ex. kiosques, shops de stations-service) pour autant qu'ils vendent des denrées alimentaires ou des biens de consommation courante;

b. services de petite restauration à l'emporter, cantines d'entreprises, services de livraison de repas et services de restauration pour les clients des hôtels;

c. pharmacies, drogueries et magasins vendant des moyens auxiliaires médicaux (p. ex. lunettes, appareils auditifs);

d. offices et agences de poste;

e. points de vente des opérateurs de télécommunication;

f. banques;

g. stations-service;

h. gares et autres infrastructures de transports publics;

i. ateliers de réparation de moyens de transport;

j. administrations publiques;

k. services du domaine social (p. ex. centres de conseil);

l. inhumations dans le cercle familial restreint;

m. établissements de santé tels qu'hôpitaux, cliniques et cabinets médicaux ainsi que cabinets et établissements gérés par des professionnels de la santé au sens du droit fédéral et cantonal;

n. hôtels.

⁴ Les établissements et manifestations visés à l'al. 3 doivent respecter les recommandations de l'Office fédéral de la santé publique en matière d'hygiène et d'éloignement social. Ils doivent limiter en conséquence le nombre de personnes présentes et empêcher les regroupements de personnes."

Lorsque le Conseil d'Etat a adopté son arrêté du 17 avril 2020, l'art. 6 de l'ordonnance 2 COVID-19 avait encore été, dans l'intervalle, modifié sur deux points (modifications du 1^er avril 2020, en vigueur depuis le 2 avril 2020 - RO 2020 1131): à l'alinéa 2, adjonction d'une lettre f, "les campings"; à l'alinéa 3, modification de la lettre n, complétée ainsi: "hôtels, établissements d'hébergement et places de stationnement pour caravanes et camping-cars, prévues pour une location durable ou pour les gens du voyage".

c) En l'espèce, la recourante exploite un kiosque. Elle soutient avoir été contrainte de fermer partiellement son commerce entre le 15 mars et le 30 mai 2020 en raison d'un risque de contamination et d'un manque flagrant de clients.

Les kiosques n'entrent pas dans le champ d'application de l'arrêté du 17 avril 2020. Ils font en effet précisément partie de ces établissements énumérés à l'art. 6 al. 3 de l'ordonnance 2 COVID-19, qui ont bénéficié d'un régime d'exception et qui ont pu demeurer ouverts et proposer leurs prestations habituelles. Sans doute, la recourante
a-t-elle malgré tout dû faire face à une nette baisse de la clientèle, ce qui a engendré une perte financière pour elle et l'a conduite à fermer partiellement son commerce pour limiter les charges. Le régime d'aide mis en place par le Conseil d'Etat n'a toutefois pas pour vocation d'indemniser tous les acteurs économiques ayant été impactés par les mesures étatiques prises pour lutter contre le coronavirus; il se limite aux locataires de locaux commerciaux, qui ont été légalement contraints de cesser totalement ou partiellement leurs activités.

C'est dès lors sans violer le droit, ni abuser de son pouvoir d'appréciation, que l'autorité intimée a refusé d'accorder à la recourante la subvention requise.

3. Manifestement mal fondé, le recours doit être rejeté selon la procédure simplifiée de l'art. 82 LPA-VD. La recourante, qui succombe, devrait supporter les frais les frais de justice (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il y est toutefois renoncé vu sa situation financière. Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens (art. 55 al. 1 a contrario LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision du Service de la promotion de l'économie et de l'innovation du 27 août 2020 est confirmée.

III. L'arrêt est rendu sans frais, ni allocation de dépens.

Lausanne, le 24 novembre 2020

La présidente: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.