TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 16 juin 2021

Composition

Mme Danièle Revey, présidente; MM. François Kart et Guillaume Vianin, juges; Mme Jessica de Quattro Pfeiffer, greffière

Recourante

A.________ à ********

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Autorité intimée

Municipalité d'Yverdon-les-Bains, représentée par Me Alexandre BERNEL, avocat à Lausanne,

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Autorité concernée

Direction générale de la mobilité et des routes, à Lausanne

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Objet	Signalisation routière
	Recours A.________ c/ décision de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains publiée le 17 novembre 2020 relative au marquage de places de parc, rue des Casernes

Vu les faits suivants:

A. A.________ (ci-après: la recourante) est une association, de siège à ********, qui a pour but de promouvoir le vélo dans la région yverdonnoise, ainsi que de défendre et représenter les intérêts de ses membres.

B. Par une première décision publiée dans la Feuille des avis officiels (FAO) du 18 août 2020, la Municipalité d’Yverdon-les-Bains (ci-après: la municipalité) a mis la rue des Casernes à "sens unique avec circulation de cyclistes en sens inverse" et supprimé dix places de parc automobiles le long de cette route. Non contestée, cette décision est entrée en force et les mesures ont été exécutées.

Par une deuxième décision du 17 novembre 2020, également parue dans la FAO, la municipalité a rétabli le marquage de quatre places de parc automobiles là où elles avaient été supprimées, soit deux à la hauteur de la rue des Casernes 3 à 5 et deux au niveau de la rue des Casernes 2 à 6.

C. Le 3 décembre 2020, la recourante a saisi le Tribunal de céans d'un recours contre cette seconde décision, en concluant à son annulation. Elle allègue que l'instauration d'un sens unique – hormis pour les cyclistes – et la suppression des places de parc le long de la rue des Casernes ont été conçues dans le cadre des "mesures Covid" pour encourager la mobilité douce et spécialement les déplacements à vélo. Elle estime que le rétablissement de quatre places de stationnement à cet endroit déjà étroit péjorerait la sécurité des cyclistes qui arriveraient à contresens, puisque les voitures devraient franchir la piste cyclable pour se parquer, manœuvres qui risqueraient de surcroît de bloquer la circulation. Elle ajoute que deux parkings publics se trouvent à faible distance et que la construction d'un nouveau parking souterrain de mille places est prévue dans un délai de deux à trois ans. Elle en infère que la décision attaquée n'est pas justifiée et qu'elle va même à l'encontre de toute réflexion sur la mobilité, plus particulièrement du contre-projet à "l'initiative vélo" plébiscité le 23 septembre 2018 et des plans directeurs communaux de la mobilité douce et du stationnement, dont elle produit quelques extraits.

En sa qualité d'autorité concernée, la Direction générale de la mobilité et des routes (ci-après: DGMR) relève, dans ses déterminations du 13 janvier 2021, que la décision attaquée s'inscrit dans le champ d'application d'une délégation de compétence dont bénéficie la municipalité en matière de signalisation routière, si bien qu'elle n'entend pas intervenir dans la présente procédure.

Dans sa réponse du 15 février 2021, la municipalité conclut à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. Elle considère que dans la mesure où la recourante n'établit pas qu'une majorité de ses membres passeraient par la rue des Casernes à une fréquence qui excèderait des passages occasionnels, sa qualité pour recourir doit être déniée. Elle requiert dès lors que l'effet suspensif soit immédiatement retiré au recours. Sur le fond, elle s'inscrit en faux contre les critiques émises par la recourante, qu'elle estime infondées. Elle précise que la suppression de l'intégralité des dix places de parc qui longeaient la rue des Casernes a rapidement révélé que les besoins en stationnement des usagers du quartier n'avaient pas été suffisamment pris en considération et que la décision attaquée, qui restaure en définitive quatre places, procède d'une meilleure pesée des intérêts en présence.

Par avis du 19 février 2021, la juge instructrice a refusé provisoirement la levée de l'effet suspensif, en l'état de la procédure.

Par mémoire complémentaire du 1^er mars 2021, la recourante argue que la qualité pour recourir doit lui être reconnue, puisque ses statuts lui assignent la défense des intérêts de ses membres, que ces derniers se déplacent tous essentiellement à vélo dans l'agglomération et qu'un grand nombre d'entre eux résident à proximité de la rue des Casernes ou l'empruntent régulièrement. Elle produit à cet égard un extrait de ses statuts, la liste des noms et adresses de ses membres, ainsi que deux cartes montrant leur localisation. Elle complète son argumentation au fond pour le surplus et conclut subsidiairement à ce que les nouvelles places de parc soient marquées à 1m au moins de la piste cyclable.

Dans une écriture du 15 mars 2021, la municipalité maintient sa position. La DGMR n'a quant à elle pas fait usage de la possibilité qui lui a été offerte de s'exprimer plus avant.

Considérant en droit:

1. La Cour de droit administratif et public examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis.

a) La qualité pour recourir est régie par l'art. 75 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD. Cette disposition a la teneur suivante:

"A qualité pour former recours:

a. toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée;

b. toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir".

Le législateur cantonal a expressément refusé de faire dépendre la qualité pour agir d’une atteinte spéciale ou particulière, telle qu'elle est exigée pour le recours en matière de droit public au sens de l'art. 89 al. 1 let. b de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110). Le Tribunal cantonal a cependant relevé que cela ne signifiait pas que l’action populaire est admise, dès lors que l’art. 75 let. a LPA-VD exige un intérêt digne de protection à l’annulation ou à la modification de la décision attaquée (cf. également art. 89 al. 1 let. c LTF). Selon la jurisprudence cantonale, les principes développés au regard des art. 37 de l'ancienne loi vaudoise du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (aLJPA), 103 let. a de l'ancienne loi fédérale du 16 décembre 1943 d’organisation judiciaire (aOJ) et 89 LTF, s'agissant de la notion d'intérêt digne de protection, s’appliquent donc toujours à l’art. 75 let. a LPA-VD (cf. CDAP AC.2020.0336 du 19 février 2021 consid. 1a et les références; voir également TF 1C_198/2015 du 1^er février 2016 consid. 4.1 et les références).

b) Constitue ainsi un intérêt digne de protection tout intérêt pratique ou juridique à demander la modification ou l'annulation de la décision attaquée. Il consiste dans l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant, en lui évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait. Cet intérêt doit être direct et concret; en particulier, le recourant doit se trouver, avec la décision entreprise, dans un rapport suffisamment étroit, spécial et digne d'être pris en considération. Il doit être touché dans une mesure et avec une intensité plus grande que l'ensemble des administrés (cf. ATF 138 II 162 consid. 2.1.2; 137 II 40 consid. 2.3; 135 II 145 consid. 6.1; TF 2C_913/2017 du 22 mars 2018 consid. 4.1; 2C_793/2016 du 10 février 2017 consid. 4.3; 2C_885/2014 du 28 avril 2015 consid. 5.3 et les références citées). Un intérêt de fait suffit pour que la condition de l'intérêt digne de protection soit remplie. Pour que l'intéressé puisse recourir, il n'est donc pas nécessaire qu'il soit affecté dans des intérêts que la norme prétendument violée a pour but de protéger. Toutefois, le lien avec la norme invoquée ne disparaît pas totalement: le recourant ne peut en effet se prévaloir d'un intérêt digne de protection à invoquer des dispositions édictées dans l'intérêt général ou dans l'intérêt de tiers que si elles peuvent avoir une influence directe sur sa situation de fait ou de droit. Le recours d'un particulier formé dans l'intérêt de la loi ou d'un tiers est en revanche irrecevable. Ces exigences ont été posées de manière à empêcher une "action populaire" (cf. ATF 139 II 499 consid. 2.2; 137 II 30 consid. 2.2.3; 135 II 145 consid. 6.1 et 6.2; TF 2C_869/2012 du 12 février 2013 consid. 5.2; CDAP AC.2020.0336 du 19 février 2021 consid. 1b et les références citées).

Il incombe au recourant d'alléguer les faits propres à fonder sa qualité pour recourir lorsqu'ils ne ressortent pas de façon évidente de la décision attaquée ou du dossier (cf. TF 1C_554/2019 du 5 mai 2020 consid. 3.1; 1C_112/2019 du 3 décembre 2019 consid. 3.1.3; CDAP AC.2020.0336 du 19 février 2021 consid. 1b; AC.2019.0047 du 26 mai 2020 consid. 1a et les références citées).

c) Selon la jurisprudence, en matière de signalisation routière, la qualité pour recourir est reconnue aux riverains (qu'ils soient propriétaires ou locataires) ainsi qu'à toute personne qui utilise plus ou moins régulièrement la route concernée (tels que résidents des environs ou encore pendulaires), dans la mesure où ils subissent des inconvénients sensibles en lien avec la restriction contestée; en revanche, l'intérêt n'est pas jugé suffisant lorsque le trajet n'est effectué que de manière occasionnelle (cf. ATF 136 II 539 consid. 1.1; TF 1C_618/2018 du 20 mai 2019 consid. 1; 1C_11/2017 du 2 mars 2018 consid. 1.1; 1A.73/2004 du 6 juillet 2004 consid. 2.2; au niveau cantonal, cf. CDAP GE.2020.0017 du 26 mai 2021 consid. 1b; GE.2019.0067 du 23 juin 2020 consid. 1b; AC.2017.0411 du 20 novembre 2018 consid. 2b et les références citées).

2. En l'espèce, il convient d'examiner si la recourante, association de droit suisse au sens de l'art. 60 du code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS 210), dispose de la qualité pour recourir.

a) A l'instar des particuliers, les personnes morales de droit privé ont la qualité pour recourir lorsqu'elles sont personnellement touchées par la décision attaquée, c'est-à-dire, lorsqu'elles possèdent un intérêt propre et direct à la modification ou à l'annulation de la décision. En revanche, suivant les conditions ordinaires de recevabilité, il ne leur est pas possible de recourir pour des motifs d'intérêt général en leur nom, alors même qu'elles poursuivent un but idéal, sauf lorsque la loi leur accorde ce droit (cf. art. 75 let. b LPA-VD; Laurent Pfeiffer, La qualité pour recourir en droit de l'aménagement du territoire et de l'environnement – Etude de droit fédéral et vaudois, thèse 2013, p. 133). L'existence d'un intérêt idéal ne suffit ainsi pas à lui seul à fonder la qualité pour recourir d'une partie; il est à cet égard insuffisant de s'intéresser spécialement à une question ou à un projet pour des motifs idéaux ou par conviction personnelle; encore faut-il se trouver dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération avec l'objet de la contestation, ce qui sous-entend notamment l'existence d'un intérêt pratique ou juridique à l'annulation de la décision litigieuse (cf. ATF 138 II 162 consid. 2.1.2; 123 II 376 consid. 4a; TF 1C_38/2015 du 13 mai 2015 consid. 3.3; CDAP AC.2020.0336 du 19 février 2021 consid. 2a et les références citées).

La qualité pour recourir d'une association peut ainsi être reconnue si celle-ci est personnellement touchée par la décision attaquée à l'instar d'un particulier, par exemple lorsqu’elle est demanderesse d’un permis de construire qui lui est refusé ou qu’elle conteste une injonction qui la vise directement (cf. Laurent Pfeiffer, op. cit., p. 133). En l'occurrence, l'association recourante ne prétend toutefois pas être touchée comme un particulier.

b) La jurisprudence admet aussi qu'une association agisse pour défendre les intérêts de ses membres, alors qu'elle n'est pas touchée elle-même par l'acte entrepris. Ce droit est reconnu à trois conditions cumulatives: (1) il faut que l'association ait pour but statutaire la défense des intérêts digne de protection de ses membres, (2) que ces intérêts soient communs à la majorité ou au moins à un grand nombre d'entre eux et (3) que chacun de ces membres ait qualité pour s'en prévaloir à titre individuel. On parle dans ce cas de recours "corporatif" ou "égoïste" (cf. ATF 142 II 80 consid. 1.4.2; 137 II 40 consid. 2.6.4; TF 2C_642/2018 du 29 mars 2019 consid. 1.2; CDAP AC.2016.0212 du 7 août 2017 consid. 3b; voir également Laurent Pfeiffer, op. cit., p. 134 et les références citées). Comme déjà indiqué ci-dessus, celui qui invoque non pas ses propres intérêts mais des intérêts généraux ou des intérêts publics n'est pas autorisé à recourir. Le droit de recours n'appartient donc pas à toute association qui se voue de manière générale au domaine concerné. Il faut bien plutôt qu'il existe un rapport étroit et immédiat entre le but statutaire de l'association et le domaine dans lequel la décision litigieuse a été rendue (cf. ATF 136 II 539 consid. 1.1). De plus, l'association ne peut prendre fait et cause pour un de ses membres ou pour une minorité d'entre eux (cf. ATF 133 V 239 consid. 6.4; CDAP AC.2020.0336 du 19 février 2021 consid. 2b et les références citées).

S'agissant du nombre de membres dont les intérêts dignes de protection sont touchés au sein de l'association, la jurisprudence a par exemple nié la qualité pour recourir du syndicat des travailleurs du commerce, des transports et de l'alimentation et de la société des employés de commerce contre les heures d'ouvertures des commerces en gare de Zurich, parce que celles-ci ne touchaient directement qu'un petit nombre de leurs membres (183 sur 25'000 respectivement 16'000); un intérêt digne de protection virtuel, qui résulterait de ce que leurs membres pourraient tous être une fois personnel de vente, était au demeurant une construction étrangère aux art. 48 let. a PA et 103 let. a OJ (cf. ATF 119 Ib 374 consid. 2a/cc). De même, le Tribunal fédéral a nié la qualité pour recourir d'une association cantonale ou nationale contre la démolition d'un bâtiment, parce que seul un petit nombre de leurs membres étaient voisins directs du bâtiment en cause (cf. ATF 104 Ib 381 consid. 3b). Il a jugé également qu'une association faîtière de l'industrie laitière qui ne défendait les intérêts que de 34 entreprises sur ses 400 membres affiliés ne défendait les intérêts ni de la majorité ni d'un grand nombre de ses membres (cf. TF 2A.359/2005 du 14 novembre 2005 consid. 3.2). Enfin, dans le cas d'un recours d'une section régionale du TCS contre la mise en place d'horodateurs sur trois parkings communaux, le Tribunal fédéral a considéré qu'il était peu plausible qu'une majorité des 15'000 membres de l'association occuperait régulièrement les 160 places de parc concernées et que même en admettant une forte occupation quotidienne des parkings, seule une petite partie des membres était susceptible d'être atteinte, un jour ou l'autre, par les mesures envisagées, si bien que l'utilisation de ces emplacements par lesdits membres ne pouvait de facto être qu'occasionnelle (cf. TF 1C_170/2015 du 18 août 2015 consid. 3.2). Il en va en revanche différemment d'axes routiers très fréquentés et constituant des points de passage quotidiens obligés pour de nombreux automobilistes (cf. ATF 136 II 539 consid. 1.1) ou cyclistes (cf. TAF A-7025/2017 du 20 juin 2019 consid. 1.2.2).

c) En l'occurrence, dès lors que la recourante a pour but statutaire non seulement de promouvoir le vélo dans la région yverdonnoise, mais aussi de défendre et de représenter les intérêts de ses membres devant les autorités notamment (oppositions, recours,…), conformément à l'art. 3 de ses statuts, la première des trois conditions cumulatives nécessaires à lui reconnaître la qualité pour recourir est réalisée. Cela n'est d'ailleurs pas contesté.

S'agissant des deux autres conditions cumulatives, la recourante indique que l'association compte quelque 360 membres (recte: 460 selon la liste des membres produite) domiciliés dans le nord vaudois et essentiellement à Yverdon-les-Bains. Elle fait valoir que l'intérêt de pouvoir se déplacer à vélo de la manière la plus sécurisée qui soit est commun à la totalité de ses membres et qu'un grand nombre d'entre eux, sinon la majorité, voient leurs intérêts mis en péril par la décision attaquée prévoyant la réintroduction de quatre places de parc le long de la rue des Casernes. Elle affirme encore qu'une grande partie de ses membres auraient la qualité pour agir à titre individuel, puisqu'ils se déplacent surtout à vélo dans l'agglomération, et qu'un nombre élevé d'entre eux résident à proximité directe de la rue des Casernes, qui permet notamment d'accéder à la rue commerçante du Milieu ou encore au tribunal d'arrondissement, à la justice de paix et à l'office d'impôt, si bien qu’ils seraient nombreux à l'emprunter régulièrement.

Il appert cependant que la rue des Casernes n'est qu'une voie cyclable parmi d'autres et non pas un axe de circulation central pour le trafic cycliste à grande échelle. Ainsi qu'il résulte du plan directeur de la mobilité douce du 18 décembre 2018 (spéc. p. 24), il s'agit en effet d'un des tronçons les plus courts de l'ensemble du réseau cyclable communal, ceint de maintes autres voies cyclables qui rayonnent dans toutes les directions. Cette rue conduit d'ailleurs surtout, comme le souligne la recourante, au tribunal d'arrondissement, à la justice de paix et à l'office d'impôt, soit des lieux somme toute peu fréquentés par les habitants de la région, y compris par les cyclistes. Certes, elle permet également d'accéder à la rue commerçante du Milieu. Cette dernière reste toutefois accessible à bicyclette de part en part à d'autres endroits de la vieille ville. Au demeurant, les cartes produites à l'appui du recours montrent que seule une quarantaine de membres de l’association recourante, sur quelque 460 membres au total, habite dans un rayon d'environ 400m depuis les places de parc litigieuses prévues à la rue des Casernes, dont aucun riverain.

Dans ces circonstances, il n'est pas rendu plausible que la majorité des membres de la recourante ou qu'un grand nombre d'entre eux fréquenteraient plus ou moins régulièrement la rue des Casernes; leur passage serait tout au plus occasionnel, ce qui n’est pas suffisant. Il n’est pas démontré non plus qu’ils subiraient des inconvénients sensibles en lien avec le rétablissement de quatre places de stationnement à cet endroit. Enfin, il appert que la plupart d’entre eux (si ce n’est la totalité) n’aurait pas la qualité pour recourir à titre individuel.

Il s'ensuit que les deux dernières conditions cumulatives permettant d'ouvrir la voie au recours corporatif ne sont pas réunies, de sorte que la qualité pour recourir de l'association recourante doit être niée.

3. En définitive, le recours doit être déclaré irrecevable, sans qu'il soit nécessaire d'entrer en matière sur le fond du litige.

La recourante, qui succombe, supportera les frais de justice ainsi que des dépens en faveur de l'autorité intimée, qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un avocat (cf. art. 49, 55, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est irrecevable.

II. Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de la recourante.

III. La recourante est débitrice de la Commune d'Yverdon-les-Bains d'une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 16 juin 2021

La présidente: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.