TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 14 avril 2021
Composition	M. Stéphane Parrone, président; M. Guillaume Vianin, juge; M. Michel Mercier, assesseur.

 

Recourant

A.________, à ********, représenté par Me Valentin GROSLIMOND, avocat à Vevey,

  

Autorité intimée

POLICE CANTONALE DU COMMERCE, à Lausanne

  

 

Objet	Taxis
	Recours A.________ c/ décision du POLICE CANTONALE DU COMMERCE du 4 novembre 2020 (refus d'autorisation de pratiquer le transport de personnes à titre professionnel)

 

Vu les faits suivants:

A.                     A.________ (ci-après: le recourant), ressortissant portugais né le ******** 1969 et au bénéfice d'un permis C depuis le 7 février 1991, est titulaire du permis de conduire automobile (catégorie B) depuis le 30 août 1988. Il est également titulaire des permis de conduire catégorie C depuis le 7 février 1991, catégories BE, CE et DE depuis le 14 mars 1991, catégorie D depuis le 27 mars 1991 et A1 depuis le 14 août 2009.

Le recourant a notamment œuvré en Suisse, entre 2012 et 2014, en qualité de chauffeur de limousine à temps partiel et de chauffeur poids lourds. Depuis le 1^er octobre 2014, il a régulièrement travaillé en tant que chauffeur de taxi professionnel pour la société B.________ à ********.

B.                     Par ordonnance pénale du Ministère public de l'arrondissement de l'Est vaudois du 9 janvier 2019, le recourant a été condamné pour conduite en ne respectant pas l'interdiction de conduire sous l'influence de l'alcool (véhicule automobile; art. 91 al. 1 b la loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière [LCR ; RS 741.01]) et conduite en se trouvant dans l'incapacité de conduire (véhicule automobile, taux d'alcoolémie qualifiée; art. 91 al. 2 a LCR), à une peine pécuniaire de septante jours-amende, le jour-amende étant fixé à 55 fr., avec sursis pendant trois ans, et à une amende de 1'320 fr. à titre de sanction immédiate et contraventionnelle, peine convertible en vingt-quatre jours de peine privative de liberté de substitution en cas de non-paiement fautif de l'amende. Il ressort de cette décision que le taux d'alcool dans le sang du recourant, le soir de son interpellation le 3 novembre 2018 place de la Gare à Vevey, était de 1,73 g 0/000.

Sur le plan administratif, le recourant a été sanctionné pour ces faits d'un retrait de permis de 5 mois par décision du Service des automobiles et de la navigation (SAN) du 4 juin 2019. Il a dû se soumettre à une expertise auprès de l'Unité de médecine et psychologie du trafic (UMPT) du CHUV et a pu récupérer, le 30 avril 2019, son permis de conduire qui avait fait l'objet d'une saisie immédiate le 3 novembre 2018.

C.                     Le recourant a ensuite repris son activité professionnelle de chauffeur de taxi. Il a obtenu dans ce cadre une autorisation (communale) et un carnet de conducteur de taxi délivrés le 2 décembre 2019 par l'C.________ (C.________).

D.                     Suite à une modification législative effective au 1^er janvier 2020 et conférant en première ligne au canton (non plus aux communes) la compétence de délivrer les autorisations de chauffeurs pratiquant le transport de personnes à titre professionnel, le recourant a demandé une telle autorisation à l'autorité cantonale compétente, à savoir la Police cantonale du commerce (ci-après: PCC), le 17 février 2020.

Par courrier du 10 juin 2020, la PCC a constaté que le casier judiciaire du recourant faisait état d'une infraction pénale et que son extrait du fichier fédéral des mesures administratives en matière de circulation routière faisait état de plusieurs sanctions administratives. La PCC a requis copie des décisions pénales y relatives et imparti un délai au recourant pour faire usage de son droit d'être entendu.

Le recourant a répondu par courrier du 13 juin 2020, en s'excusant pour l'erreur commise, en expliquant qu'il avait déjà été empêché de travailler plusieurs mois et qu'un refus d'autorisation aurait des conséquences financières pour toute sa famille, son activité de chauffeur étant la seule source de revenu du ménage. Il a produit copie de l'ordonnance pénale du 9 janvier 2019.

Par lettre du 24 juin 2020, la PCC a accusé réception de la demande déposée par le recourant, en lui précisant que son autorisation communale restait valable jusqu'à droit connu sur sa demande.

Par courrier du 21 août 2020, la PCC a informé le recourant qu'elle entendait rendre une décision de refus d'autorisation en lui donnant l'occasion de retirer sa demande.

Par lettre du 29 août 2020, le recourant a maintenu sa requête en exposant notamment sa situation personnelle.

E.                     Par décision du 4 novembre 2020, la PCC a refusé la demande d'autorisation de chauffeur pratiquant le transport de personnes à titre professionnel du recourant, aussi longtemps que la condamnation du 9 janvier 2019 figurerait à son casier judiciaire.

Agissant le 4 décembre 2020 par l'intermédiaire de son avocat, le recourant a déféré la décision du 4 novembre 2020 de la PCC à la Cour de droit administratif et public (CDAP), concluant à son annulation et à l'octroi de l'autorisation requise, subsidiairement à son annulation et au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants. En substance, le recourant invoque une prise de conscience suite au retrait de permis déjà exécuté et dénonce la triple peine que représente le refus d'autorisation compte tenu de la condamnation pénale et de la sanction administrative déjà infligées. Il invoque également une atteinte à sa liberté économique et reproche à l'autorité intimée d'avoir rendu une décision en contradiction avec celle de l'ACR octroyant une concession au recourant en date du 2 décembre 2019 (autorisation communale). Il dénonce encore la sévérité de la PCC.

L'autorité intimée a déposé le 22 janvier 2020 sa réponse et son dossier. Elle conclut au rejet du recours.

Le recourant n'a pas déposé de déterminations complémentaires, mais a requis, par lettre du 16 mars 2021, la production de son dossier personnel sur lequel est fondée l'autorisation de conduire du 2 décembre 2019 délivrée par l'C.________ en mains de cette entité.

Le tribunal a statué par voie de circulation.

 

Considérant en droit:

1.                      Disposant de la qualité pour recourir, le recourant a de surcroît agi dans le délai et la forme utiles (cf. art. 75 let. a, 79, 95 et 99 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). Il sied ainsi d'entrer en matière.

2.                      Le recourant invoque avoir été privé de son permis de conduire pendant près de 6 mois et avoir été déjà durement sanctionné sur le plan économique suite aux événements du 3 novembre 2018. Il considère que le refus d'autorisation litigieux, après la condamnation pénale et la sanction administrative, s'apparente à le sanctionner une troisième fois pour l'erreur commise alors.

a) Le 1^er janvier 2020 est entrée en vigueur une modification du 12 mars 2019 de la loi vaudoise du 31 mai 2005 sur l'exercice des activités économiques (LEAE; BLV 930.01). Cette novelle a introduit les art. 62a à 62h LEAE, selon lesquels le transport de personnes à titre professionnel est désormais régi en première ligne par le canton (plus spécifiquement par la PCC), non plus par les communes. La disposition transitoire de l'art. 101a al. 4 LEAE prévoit que les détenteurs d'une autorisation communale doivent déposer les demandes d'autorisations cantonales requises dans un délai échéant le 30 juin 2020, tout en restant autorisés à poursuivre leur activité jusqu'à l'entrée en force de la décision cantonale.

Plus précisément, l'octroi de l'autorisation en cause est traité à l'art. 62e LEAE intitulé "Autorisations", dont l'al. 1 est ainsi libellé:

"¹ Pour obtenir l'autorisation, le requérant doit notamment fournir à l'autorité compétente toute information attestant de son assujettissement à l'assurance vieillesse et survivants (AVS), de son respect aux dispositions du droit du travail, de la conclusion d'une assurance responsabilité civile pour le transport de personnes à titre professionnel ainsi que de l'absence de condamnations à raison d'infractions pénales graves et intentionnelles protégeant l'intégrité physique ou sexuelle, d'infractions à la LFStup, d'infraction à la législation sur la circulation routière. L'autorité compétente vérifie que l'immatriculation du véhicule corresponde à son lieu de stationnement (art. 11 LCR)".

A la lettre de cette disposition, le requérant entendant obtenir une autorisation de transport de personnes à titre professionnel doit ainsi fournir à la PCC, en particulier, "toute information attestant […] de l'absence de condamnations à raison […] d'infraction à la législation sur la circulation routière".

Même si une rédaction plus précise aurait été bienvenue, l'art. 62e LEAE exprime avec suffisamment de clarté que les "informations" devant être fournies à l'autorité correspondent aux conditions posées à l'octroi de l'autorisation en cause. Ainsi, la présence d'une condamnation à raison, en particulier, d'infraction à la législation sur la circulation routière constitue en principe un motif de refus de l'autorisation.

Le régime institué est celui d’une autorisation de police, puisque le conducteur doit pour l’essentiel présenter des garanties morales et de sécurité pour le client suffisantes. La fonction même d'un régime d'autorisation est de mettre en place un contrôle préventif de l'acte ou de l'activité privés envisagés, permettant à l'autorité de vérifier que ceux-ci sont conformes à l'ordre légal. La doctrine insiste, s'agissant de l'autorisation de police, sur le fait que les activités concernées relèvent du secteur privé; mais il apparaît nécessaire que celles-ci fassent l'objet d'un contrôle préalable avant qu'elles ne soient déployées; ce contrôle vise à s'assurer que l'exercice de l'activité en cause pourra préserver les biens de police susceptibles d'être menacés (on pense ici à la santé publique, à la tranquillité et à l'ordre publics, notamment; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4^ème éd. Berne 2014, page 421 s), voire d’autres intérêts publics. Lorsque l'autorisation fait défaut, l'activité en cause est interdite.

b) La présente procédure concerne le refus d'une autorisation de chauffeur pratiquant le transport de personnes à titre professionnel sollicitée par le recourant. La décision querellée se fonde donc sur un nouveau régime d'autorisation cantonale en la matière et l'article 62e LEAE fait explicitement référence à l'absence d'infractions à la législation sur la circulation routière. Cette révision implique que les acteurs qui ne remplissent pas les conditions ne peuvent pas pratiquer l’activité de transport de personnes à titre professionnel. La LEAE tend au respect des exigences de sécurité publique et les restrictions qu’elle apporte répondent à un intérêt public (cf. art. 1 LEAE). Le législateur entendait manifestement protéger en premier lieu les passagers qui accordent leur confiance à un conducteur professionnel.

En l'occurrence, le recourant a été condamné par ordonnance pénale du Ministère public le 9 janvier 2019 pour avoir violé l'interdiction de conduire sous l'influence de l'alcool en présentant un taux d'alcool qualifié de 1,73 g 0/00 dans le sang. En ayant fait l'objet d'une telle condamnation pour une infraction à la LCR, le recourant ne remplit pas les conditions pour l'octroi de l'autorisation. Il s'agit donc d'un refus fondé sur la loi et non, comme le laisse entendre le recourant, d'une nouvelle sanction liée au mépris des dispositions posant l'exigence d'une autorisation préalable.

Pour le surplus, il n'est pas surprenant qu'une sanction administrative ait suivi la condamnation pénale s'agissant d'une violation grave de la LCR. Ainsi, lorsque le législateur a inscrit l'article 62e LEAE dans la législation cantonale, il avait pleinement conscience des conséquences qu'encourrait un demandeur d'autorisation condamné pour infraction à la LCR. A cet égard, on ajoutera accessoirement que le Tribunal fédéral s'est penché sur d'éventuelles violations du principe ne bis in idem notamment en matière de retrait de permis de conduire, en concluant que la double procédure pénale et administrative prévue par la loi sur la circulation routière ne violait pas ce principe (ATF 137 I 363 consid. 2.4 p. 369 s.).

3.                      Le recourant tient la décision litigieuse pour une atteinte "terrible" à sa liberté économique.

a) Aux termes de l'art. 27 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), la liberté économique est garantie (al. 1). Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (al. 2). Cette liberté protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu, telle que l'activité de chauffeur de taxi (cf. ATF 143 II 598 consid. 5.1; TF  2C_394/2020 du 20 novembre 2020 consid. 7.1 et les références citées). 

b) Conformément à l'art. 36 Cst., des restrictions cantonales à cette liberté sont admissibles, mais elles doivent reposer sur une base légale, être justifiées par un intérêt public prépondérant et respecter le principe de la proportionnalité.

Comme évoqué la décision de l'autorité intimée refusant d'accorder au recourant une autorisation de transport de personnes à titre professionnel en raison de sa condamnation pour infraction à la LCR repose sur une base légale formelle. Il s'agit dès lors d'examiner si le refus répond également aux principes de l'intérêt public et de la proportionnalité.

Sous l'angle de l'intérêt public aux restrictions à la liberté économique, sont autorisées les mesures d'ordre public, de politique sociale ainsi que les mesures dictées par la réalisation d'autres intérêts publics (cf. ATF 143 I 388 consid. 2.1; 143 I 403 consid. 5.2 et les références citées). Selon la jurisprudence, l'activité de chauffeur de taxi s'exerce dans des conditions particulières qui nécessitent que les chauffeurs offrent des garanties suffisantes de moralité et de sécurité vis-à-vis de leurs clients. Par sa fonction et par son importance, le service de taxis se rapproche d'un service public. Le client, notamment en cas d'urgence pour se rendre à l'hôpital ou chez un médecin, doit pouvoir compter sur un chauffeur de confiance, rapide et calculant correctement le prix de la course, car il n'a très souvent pas la possibilité de choisir (cf. ATF 79 I 334 consid. 4b; TF 2C_1149/2018 du 10 mars 2020 consid. 5.8; 2C_940/2010 du 17 mai 2011 consid. 4.5; 2P.167/1999 du 25 mai 2000 consid. 2a et 6c). Dans ces circonstances, une réglementation de cette activité doit tenir compte des exigences se rapportant notamment à l'ordre public, à la sécurité, à la morale et à l'hygiène publiques (cf. ATF 79 I 334 précité). Il existe un intérêt public particulièrement prononcé à ce que les passagers d'un taxi bénéficiant d'une concession accordée par l'autorité puissent compter sur une intégrité et un comportement irréprochables (cf. TF 2C_551/2011 du 12 août 2011).

En l'espèce, le recourant a été condamné pour ne pas avoir respecté l'interdiction de conduire sous l'influence de l'alcool et avoir circulé au volant d'un véhicule automobile en état d'ébriété, soit avec un taux qualifié de 1,73 g 0/00. On ne peut qu'en conclure que le recourant avait consommé de l'alcool en quantité importante les heures précédentes. ll s'agit d'un manquement particulièrement grave puisque, ce faisant, le recourant a mis en danger les autres usagers de la route. Cet acte a du reste conduit les autorités à lui infliger, le 9 janvier 2019, une peine substantielle de septante jours-amende, avec sursis pendant trois ans pour infraction à la loi sur la circulation routière, ainsi qu'à lui retirer son permis de conduire pour cinq mois. Il ressort également du dossier que cette infraction a été commise dans le cadre de son activité professionnelle. Le recourant précise d'ailleurs avoir été contrôlé par la police alors qu'il attendait des clients. Il est par ailleurs rappelé que les conducteurs dans le transport de personnes à titre professionnel sont astreints au principe de l'abstinence totale (art. 2a al. 1 de l'ordonnance fédérale du 13 novembre 1962 sur les règles de la circulation routière (OCR; RS 741.11).

Compte tenu de la gravité et de la nature de l'infraction perpétrée, le recourant n'est à l'évidence plus digne de confiance en l’état. Il ne présente plus les garanties suffisantes de sécurité permettant à l'autorité de lui confier des passagers et les garanties voulues inhérentes à l'exercice de la profession en cause, qui fait l'objet désormais d'une surveillance de la PCC. Quand bien même le sursis complet accordé démontre qu'un pronostic favorable a été posé à son égard, un tel élément demeure insuffisant, du moins tant que la durée de l'épreuve ne sera pas écoulée.

Certes, l'intérêt privé du recourant à conserver son métier et son gagne-pain est très important. Au vu de la quotité de la sanction infligée et des faits en question, cet intérêt privé ne suffit toutefois manifestement pas à renverser la balance des intérêts. Il y a également lieu de souligner que, conformément à la décision attaquée, le recourant pourra déposer une nouvelle demande une fois le jugement radié du casier judiciaire, à savoir lorsqu'il aura subi la mise à l'épreuve avec succès, étant rappelé que l'échéance est fixée au 8 janvier 2022 (cf. art. 371 al. 3^bis CP, relatif à l'extrait du casier judiciaire destiné à des particuliers). Ainsi celui-ci n'est pas privé définitivement de toute possibilité d'obtenir une autorisation et la mesure apparaît dès lors comme proportionnée.

C'est donc à juste titre et sans violer le principe de la proportionnalité que l'autorité intimée a refusé de mettre l'intéressé au bénéfice d'une autorisation faute pour lui, manifestement, de remplir une des conditions requises par l'art. 62e LEAE.

4.                      Le recourant reproche encore à l'autorité intimée d'avoir rendu une décision en contradiction avec celle de l'C.________ du 2 décembre 2019 (autorisation communale et délivrance d'un carnet de conducteur de taxi).

Or, la PCC n'est en charge de l'octroi des autorisations cantonales de transport de personnes que depuis le 1^er janvier 2020, date d'entrée en vigueur des nouvelles dispositions de la LEAE (cf. consid. 2b ).

A partir de cette date, l'C.________ a perdu sa compétence. Le recourant n'ignorait pas l'entrée en vigueur de la nouvelle loi, dès lors qu'il a lui-même requis une autorisation cantonale fondée sur celle-ci. Des dispositions transitoires ainsi qu'un régime transitoire ont été introduits en vue de l'entrée en vigueur du nouveau régime cantonal en matière de transports de personnes à titre professionnel afin de préserver les droits acquis le temps qu'un requérant puisse se mettre en conformité (cf. art. 101a LEAE). Passé l'échéance du délai transitoire, une nouvelle décision a ainsi été rendue sur la base des nouvelles dispositions en vigueur. L'on ne saurait tirer du fait que l'C.________ ait octroyé son autorisation le 2 décembre 2019 une quelconque assurance sur les futures demandes, les droits acquis sous l'ancienne législation n'étant pas protégés. Il ne saurait non plus être reproché à l'autorité intimée de ne pas avoir respecté la décision rendue par l'C.________ et qui est fondée sur une règlementation communale caduque.

Comme l'a déjà jugé le Tribunal fédéral, une autorisation de police telle que celle dont il est question en l'espèce, ne bénéficie pas d'une protection de la situation acquise (arrêt 2C_881/2013 du 18 février 2014 consid. 5.3). Il en va a fortiori de même lorsqu'il s'agit non pas de la modification d'une autorisation existante, mais d'une nouvelle autorisation requise, pour laquelle l'autorité doit examiner ou réexaminer toutes les conditions fixée par la loi en vigueur.

A cet égard la requête du recourant tendant à la production de son dossier personnel sur lequel est fondée l'autorisation de conduire du 2 décembre 2019 auprès de l'C.________ n'apparaît ni nécessaire ni utile à l'établissement des faits pertinents pour l'issue du litige; elle ne pourrait amener la Cour de céans à modifier son opinion et doit dès lors être refusée.

5.                      Vu ce qui précède, le recours, mal fondé, doit être rejeté. Succombant, le recourant n'a pas droit à des dépens (cf. art. 55 al. 1 a contrario LPA-VD). Au vu des circonstances, il sera renoncé à prélever un émolument judiciaire (cf. art. 50 LPA-VD).

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision de la Police cantonale du commerce du 4 novembre 2020 est confirmée.

III.                    Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire ni alloué de dépens.

 

Lausanne, le 14 avril 2021

                                                          Le président:                                  


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.