TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 9 mars 2021

Composition

Mme Danièle Revey, présidente; M. Henry Lambert et M. Christian Michel, assesseurs.

A.________, c/o B.________, à 1********,

Autorité intimée

Département de la santé et de l'action sociale, Secrétariat général, à Lausanne,

Objet	Santé publique
	Recours A.________ c/ décision du Département de la santé et de l'action sociale du 17 décembre 2020 refusant la demande d'autorisation de pratiquer la profession de médecin à titre indépendant

Vu les faits suivants:

A. Le Dr A.________ (ci-après: Dr A.________), ressortissant roumain né en 1968, est titulaire d'un diplôme de médecin ainsi que d'un titre postgrade de médecin-praticien obtenus en Roumanie en 1999 et 2013 respectivement. L'Office fédéral de la santé publique a reconnu ceux-ci par décisions des 26 mai et 2 juin 2014.

B. Le 8 juillet 2014, le Dr A.________ a obtenu une autorisation de pratiquer la médecine dans le canton de Fribourg. Il y a exercé de juillet à septembre 2014, soit pendant trois mois. Le 14 janvier 2015, les autorités fribourgeoises ont retiré son autorisation, considérant qu'il ne présentait pas les connaissances, les compétences et l'expérience nécessaires à la pratique médicale en Suisse et qu'il n'était dès lors pas digne de confiance. Le préavis sur lequel se fondait la décision mentionnait notamment que l'audition de l'intéressé avait démontré la nette insuffisance de ses connaissances et de ses compétences dans le domaine des produits thérapeutiques.

Une demande d'autorisation de pratiquer a ensuite été refusée au Dr A.________ par les autorités du canton de Berne le 10 avril 2015.

C. Dans le canton de Vaud, par décision datée du 21 août 2015, le Dr A.________ a été autorisé par le Département de la santé et de l’action sociale (DSAS) à pratiquer en qualité de médecin dépendant au sein de la société C.________ Sàrl. L'intéressé y a œuvré du 1^er au 31 octobre 2015, à savoir pendant un mois.

Le Dr A.________ a ensuite exercé sa profession quelques mois en France, à Saint-Cergues (Haute-Savoie), jusqu'à fin mai 2016.

Le 28 juin 2016, la société D.________ AG a requis de la Direction générale de la santé (DGS; alors le Service de la santé publique) une autorisation de pratiquer en faveur du Dr A.________. Le 11 septembre 2016, la société a annoncé à la DGS qu'elle avait renoncé à cette demande, le Dr A.________ ayant omis de l'informer qu'il faisait l'objet en Roumanie d'une suspension de son autorisation de pratiquer.

Le 27 juillet 2016, l'intéressé a été inscrit en France, au tableau des médecins du département des Côtes d'Armor. Cette inscription a été annulée le 19 octobre 2016 (cf. let. F infra).

D. Le 2 décembre 2016, le Dr A.________ a déposé devant la DGS une nouvelle demande d'autorisation de pratiquer, à 2********. Dans le formulaire requis, il a coché la case "non" aux questions portant sur l'existence de demandes d'autorisation de pratiquer dans un autre canton, de refus d'autorisation signifiés par un autre canton ou pays, et de procédures pénale ou administrative à son encontre.

Le 12 décembre 2016, l'intéressé a formé devant le Ministère public de l'arrondissement du Nord Vaudois une plainte pénale pour diffamation, respectivement calomnie. Il suspectait les dirigeants de la société D.________ d'avoir déclaré de manière mensongère à la DGS qu'il faisait l'objet d'une suspension de pratiquer en Roumanie. Cette plainte sera classée par ordonnance du Ministère public du 9 septembre 2020, prononcé confirmé par le Tribunal cantonal le 14 décembre 2020.

Le 10 avril 2017, la DGS a transmis au requérant, pour déterminations, un extrait du site public roumain https://termene.ro/parti/A.________/0, qui énumérait les procédures judiciaires ouvertes en Roumanie à son encontre. Sous la plume de son conseil, le Dr A.________ a indiqué le 12 avril 2017 que certaines de ces procédures avaient trait aux pensions alimentaires qu'il n’avait pas versées à son ex-épouse. D'autres procédures relevaient d’une affaire pénale ouverte à la fin 2012, pour faux dans les titres et escroquerie, à l'encontre de plusieurs prévenus, dont lui-même. A ce titre, il avait été mis en détention préventive durant deux mois, puis interdit provisoirement de quitter le territoire roumain et de pratiquer la médecine. Il aurait toutefois obtenu la levée de ces mesures et serait aujourd'hui autorisé à pratiquer sa profession de médecin. Toujours selon ce conseil, une autre procédure encore portait sur la faillite d'une société, aujourd'hui liquidée, dans laquelle il aurait été libéré de toute responsabilité.

Le 22 février 2018, le Dr A.________ a précisé à la DGS qu'au cours de son activité professionnelle en Roumanie, il avait été contraint de rédiger de fausses ordonnances (comme de nombreux médecins roumains) pour la "Maison de santé de Roumanie" (équivalant aux caisses-maladie en Suisse) tenue et gérée par le parti politique. Cela avait donné lieu à des procédures judiciaires à son encontre.

Dans l’intervalle, le Dr A.________ a été autorisé le 3 août 2017 à effectuer un remplacement à 3********, du 7 août 2017 au 30 juin 2018. Ce remplacement a pris fin le 30 novembre 2017 à la suite de divergence avec un confrère, qui s’est plaint d’un "flagrant manque de capacités" chez le Dr A.________.

Par décision du 29 mars 2018, le chef du DSAS a rejeté la demande d'autorisation de pratiquer du Dr A.________, dès lors que celui-ci avait sciemment omis de mentionner des procédures existantes lors du dépôt de sa demande, en particulier celles dont il avait fait l'objet en Roumanie. Il n'était pas décisif à cet égard qu'il ait été libéré de toute charge selon son conseil, ou que l'affaire soit prescrite selon ses dires. L'intéressé s’était montré de ce fait indigne de confiance. Cette décision est entrée en force, le Dr A.________ n'ayant pas formé recours.

E. Le10 octobre 2019, la DGS a écarté une demande du Dr A.________ tendant à l’obtention d’une attestation de bonne conduite. A cet égard, la DGS a souligné qu’il avait effectué des remplacements auprès de C.________ Sàrl en juillet 2019, alors que l'autorisation de pratiquer qui lui avait été délivrée le 21 août 2015 était devenue caduque à la suite de son départ de cette structure.

F. Entre-temps, en France, l'Ordre des médecins du Conseil régional de Bretagne a annulé, le 19 octobre 2016, l'inscription de l'intéressé au tableau des médecins opérée le 27 juillet précédent. Cette autorité lui reprochait d'avoir tu le retrait de l'autorisation de pratiquer dans le canton de Fribourg. Elle constatait en outre que plusieurs patients s'étaient plaints (s'agissant de questions administratives mal gérées telles que non-délivrance de feuille de soins et absence de règlement par l'assurance maladie), que le Dr A.________ ne s'était pas acquitté du loyer de ses locaux professionnels, qu'il avait rédigé des prescriptions erronées laissant apparaître une connaissance insuffisante de la pharmacopée française et que son audition avait démontré sa mauvaise compréhension de la langue française.

De même, par décisions du 4 janvier 2018, la Chambre disciplinaire nationale de l'Ordre des médecins a confirmé deux interdictions temporaires de pratiquer la médecine prononcées par l'autorité compétente de la région Rhône-Alpes. La première, du 27 janvier 2016, lui interdisait d'exercer durant un an, dont six mois avec sursis, pour s'être installé dans des cabinets médicaux en Isère, à trois reprises en 2013 et 2014, soit après avoir repris la patientèle et l'ameublement de ceux-ci, soit en s'associant dans un cabinet de groupe, puis les avoir quittés après quelques mois sans prévenir et sans rembourser les charges dues, les prêts obtenus de ses confrères et le salaire d'une secrétaire. La seconde, du 5 juillet 2016, lui interdisait d'exercer pendant trois mois, pour avoir indiqué dans un questionnaire rempli en vue de son inscription au tableau des médecins de Haute-Savoie qu'aucune procédure judiciaire ou disciplinaire n'était en cours, alors qu'une plainte avait été déposée à son encontre.

G. a) Le Dr A.________ a ensuite formulé d'autres demandes d'autorisations de pratiquer notamment dans les cantons du Jura, de Neuchâtel et de Berne, en vain (cf. décisions du canton du Jura du 27 juin 2018, du canton de Neuchâtel du 29 juin 2018 et du canton de Berne du 19 décembre 2019).

Dans leur décision du 29 juin 2018, les autorités neuchâteloises constataient en particulier que le Dr A.________ n'avait toujours pas acquis les connaissances, les compétences et l'expérience nécessaires à la pratique médicale en Suisse qui lui manquaient déjà en 2015. Elles indiquaient avoir entendu oralement l'intéressé le 4 août 2018 et avoir alors constaté, outre son incapacité à répondre aux questions élémentaires du pharmacien cantonal, que sa qualité d'expression en français était relativement faible. En particulier, il n'avait pas été capable d'utiliser le discours narratif. La décision neuchâteloise a été confirmée par le Tribunal cantonal le 30 novembre 2018, puis par le Tribunal fédéral le 16 mai 2019 (2C_49/2019).

Pour leur part, les autorités bernoises ont retenu le 19 décembre 2019 que le formulaire de demande portait des indications contraire à la réalité des faits. Le recourant y avait certes mentionné que trois cantons avaient refusé ses requêtes antérieures, mais il avait indiqué pour seuls motifs "dossier incomplet" et "clause du besoin".

b) En juillet 2020, l'intéressé a formé une nouvelle demande dans le canton de Fribourg, également sans succès. Le préavis du service compétent mentionnait notamment que le formulaire déposé par l'intéressé se limitait à mentionner une "faillite dans le canton NE".

H. Les 2 et 15 septembre 2020, le Dr A.________ a déposé auprès de la DGS une nouvelle demande d'autorisation de pratiquer à titre indépendant et une autorisation de facturer à charge de l'assurance obligatoire des soins, afin de reprendre un cabinet à 4********. Le formulaire annexé précisait, cette fois, qu'il avait fait l'objet de procédures pénale, disciplinaire ou administrative à l'étranger (Roumanie et France), dans le canton de Fribourg en 2015 et d'une faillite dans le canton de Neuchâtel.

Par courriel du 17 octobre 2020, le Dr A.________ a demandé à la DGS d'instruire son dossier dans le plus bref délai, ajoutant que "si nous ne réglons pas à l'amiable, je demande des dommages et intérêts".

Le 20 octobre 2020, l'intéressé a exigé du médecin de 4******** - dont il n'avait pas pu reprendre le cabinet -, qu'il lui verse des dommages-intérêts d'au moins 20'000 fr. en compensation de la perte de deux mois de revenu, sans quoi il s'adresserait au tribunal.

Par décision du 17 décembre 2020, la cheffe du DSAS a refusé la demande d’autorisation de pratiquer, au motif que le Dr A.________ n'était pas digne de confiance.

I. Agissant le 11 janvier 2021, le Dr A.________ a déféré cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), en concluant en bref à ce qu’une autorisation de pratiquer la profession de médecin et une autorisation de facturer à l’assurance obligatoire des soins lui soient délivrées. Il a déposé des pièces, notamment une attestation de la Chambre des médecins d'Autriche (pays où il était désormais domicilié), selon laquelle il n'est pas inscrit sur la liste des médecins autorisés à pratiquer, des attestations de bonne conduite (du 17 juin 2020 des autorités belges, du 14 juillet 2020 de la DGS), des certificats de travail (du 16 janvier 2018 du cabinet de 3********, du 4 octobre 2019 de C.________ Sàrl, du 18 octobre 2016 de l'hôpital de 5******** [département de Haute-Marne], du 24 mars 2017 de la Fondation E.________ à 6******** [département des Côtes d'Armor]), ainsi que le recours qu'il avait formé devant le Tribunal fédéral contre l'arrêt neuchâtelois du 30 novembre 2018.

Il n'a pas été requis de réponse. L’autorité intimée a déposé son dossier.

Le recourant a ensuite communiqué spontanément de nombreuses pièces, dont la plupart figuraient déjà au dossier. Il a déposé en particulier une traduction du jugement du Tribunal de Giurgiu (Roumanie), statuant le 25 juin 2013 sur son recours dirigé contre une ordonnance du Ministère public qui prolongeait jusqu'au 24 juillet 2013 une mesure d'interdiction de quitter le pays et d'interdiction d'exercer la profession de médecin; son recours était partiellement admis en ce sens que la mesure d'interdiction d'exercer la profession de médecin était levée. Le recourant communiquait également un jugement roumain du 10 février 2021, non traduit.

Le tribunal a statué selon la procédure de jugement rapide de l’art. 82 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36).

Considérant en droit:

1. L'autorité intimée a refusé d'accorder au recourant une autorisation de pratiquer la profession de médecin sous sa propre responsabilité, faute pour lui d'être digne de confiance.

2. L'autorisation de pratiquer une profession médicale, spécialement la médecine, est régie par la loi fédérale du 23 juin 2006 sur les professions médicales universitaires (LPMéd; RS 811.11) et, dans le canton de Vaud, par la loi du 29 mai 1985 sur la santé publique (LSP; BLV 800.01).

a) Aux termes de son art. 1 al. 3 let. e, la LPMéd établit les règles régissant l’exercice des professions médicales universitaires sous propre responsabilité professionnelle. Selon l'art. 34 LPMéd, l'exercice d'une profession médicale universitaire sous propre responsabilité professionnelle requiert une autorisation du canton sur le territoire duquel la profession médicale est exercée. Les conditions pour obtenir une telle autorisation sont énumérées aux art. 36 ss LPMéd. Elles impliquent notamment que le requérant soit "digne de confiance et présente, tant physiquement que psychiquement, les garanties nécessaires à un exercice irréprochable de la profession" (cf. 36 al. 1 let. b LPMéd). Ces conditions personnelles protègent principalement les patients, mais également le système de santé, dès lors que l'efficacité de celui-ci repose en partie sur la qualité des fournisseurs de soins (cf. TF 2C_1011/2014 du 18 juin 2015 consid. 6; TF 2C_879/2013 du 17 juin 2014 consid. 7.2).

Dans le canton de Vaud, l'exercice d'une profession de la santé à titre dépendant ou indépendant est soumis à autorisation du département (art. 75 al. 1 et 76 al. 1 LSP). L'autorisation est accordée au requérant à condition, notamment, qu'il se trouve dans un état physique et psychique qui lui permet d'exercer sa profession (art. 75 al. 3 let. d LSP). Elle peut être refusée si le requérant a été frappé d'interdiction de pratiquer pour manquement à ses devoirs professionnels (art. 75 al. 5 LSP).

b) L'art. 38 al. 1 LPMéd dispose que l’autorisation est retirée si les conditions de son octroi ne sont plus remplies ou si l’autorité compétente constate, après l’octroi de l’autorisation, des faits sur la base desquels celle-ci n’aurait pas dû être délivrée. Il en va ainsi, notamment, lorsque le praticien n'est plus digne de confiance au sens de l'art. 36 al. 1 let. b LPMéd.

Lorsqu'un canton prononce le retrait d'une autorisation de pratiquer pour des motifs de sécurité au sens de l'art. 38 al. 1 LPMéd, cette mesure ne s'étend pas au reste de la Suisse, le canton devant se limiter à en informer les autres cantons ayant délivré au médecin une autorisation de pratiquer. Il en découle que la décision de retrait prononcée par un canton ne lie pas les autres cantons. Cela ne signifie toutefois pas que l'information reçue puisse rester sans portée. Tous les cantons devant assurer, en application de la LPMéd, un exercice de la médecine propre à garantir la protection générale de la santé publique et plus particulièrement celle des patients, les cantons dans lesquels l'intéressé bénéficie d'une autorisation de pratiquer doivent ainsi déterminer s'ils doivent à leur tour retirer cette autorisation au vu de la décision déjà rendue, ou s'il existe de sérieux éléments les conduisant à s'en écarter et à maintenir, sur leur territoire, l'autorisation accordée (CDAP GE.2020.0003 du 4 mai 2020 consid. 3a/bb et 5a et les références).

c) Les cantons doivent poser à l'application de l'art. 36 al. 1 let. b LPMéd des exigences élevées (TF 2C_504/2014 du 13 janvier 2015 consid. 3.5 et les références citées). Le comportement qui peut être pris en considération à cet égard n'est pas limité à celui que l'intéressé adopte dans l'exercice concret de son activité au quotidien (par exemple, les soins médicaux en tant que tels). Le comportement de l'intéressé en dehors des activités professionnelles peut ainsi être déterminant s'il a des effets sur l'aptitude à exercer la médecine et les compétences de la personne sont à examiner sous les aspects de santé publique et sur le plan entrepreneurial (cf. FF 2005 157, spéc. ch. 2.6 ad art. 36 LPMéd p. 209; TF 2C_49/2019 du 16 mai 2019 consid. 5.1; TF 2C_879/2013 du 17 juin 2014 consid. 4.4 et 4.5). Un médecin peut être jugé indigne de la confiance que l'on doit pouvoir placer en lui au regard de son comportement tant envers ses patients, que ses collègues ou les autorités sanitaires (TF 2C_460/2020 du 29 septembre 2020 consid. 6.1 et la casuistique citée).

En particulier, les autorités doivent avoir la certitude que le médecin respectera la législation relative à la santé et leurs propres décisions. Tel n'est pas le cas lorsqu'un requérant viole de manière répétée les indications de l'autorité de surveillance, qu'il refuse obstinément de collaborer ou qu'il dissimule à l'autorité les procédures pénales ou administratives dont il a fait l'objet pour des faits liés à l'exercice de sa profession (pour une casuistique: TF 2C_49/2019 du 16 mai 2019 consid. 5.1, concernant précisément le présent recourant; Yves Donzallaz, Traité de droit médical, vol. II, 2021, n. 2826 ss p. 1444 s.).

3. a) En l'occurrence, l'autorité intimée considère que le recourant a finalement, annoncé les procédures subies en Roumanie, en France, ainsi qu'à Fribourg et à Neuchâtel, mais lui reproche de ne pas avoir documenté ces indications, en violation de son devoir de collaboration. Le département fait également grief au recourant d'avoir tenté de minimiser les sanctions reçues ou d'occulter d'autres procédures pouvant lui être défavorables. Il souligne encore que les comportements reprochés à l'intéressé par la Chambre nationale disciplinaire française sont susceptibles de se répéter. Il expose que le Dr A.________ ne dispose toujours pas d'une large connaissance du système de santé vaudois, ni d'expérience de l'art médical, en milieu rural en particulier. Enfin, il relève que le recourant n'a pas fourni d'attestation démontrant une connaissance suffisante de la langue française.

b) Le recourant conteste l'appréciation de l'autorité intimée. Il soutient qu'à son départ de Roumanie, il avait le droit d'exercer la médecine à l'étranger. Il déplore que la totalité des cantons qu'il a sollicités ont refusé de lui accorder une autorisation, notamment en raison de "la décision injuste de Fribourg, sans aucune plainte d'aucun patient". Enfin, il demande des "dommages et intérêts pour la période pendant laquelle il n'a pas été autorisé à exercer sa profession, ainsi que des dommages intérêts pour tort moral d'un montant de 1 million d'euros".

c) Par décision du 29 mars 2018 entrée en force, le chef du DSAS avait déjà rejeté la demande d'autorisation de pratiquer déposée par le recourant le 2 décembre 2016, au motif que le recourant s’était montré indigne de confiance. Les nouveaux éléments intervenus depuis ne permettent pas de revenir sur cette conclusion, bien au contraire.

Ainsi, sous l'angle du comportement, le recourant persiste à dissimuler les nombreuses procédures passées, ou à les mentionner mais en imputant les décisions rendues à des injustices, à des erreurs ou à des fautes de tiers. Dans son recours, l'intéressé remet du reste en cause la décision - en force - des autorités fribourgeoises, tout en passant sous silence les décisions des autorités françaises qui lui ont infligé des sanctions disciplinaires significatives, de même que l'arrêt du Tribunal fédéral confirmant le retrait de son autorisation par le canton de Neuchâtel. Par ailleurs, le parcours du recourant est marqué d'une multiplicité de mandats de brève durée, souvent encore écourtés ou achevés dans un contexte conflictuel. En témoignent en particulier le retrait prononcé par les autorités fribourgeoises le 14 février 2015, les prononcés français relatifs à ses activités dans les Côtes d'Armor, en Isère et en Haute-Savoie, le court remplacement effectué à 3********, la plainte pénale classée déposée contre les dirigeants de D.________, la réclamation d'un montant de 20'000 fr. au confrère de 4******** et les nombreuses procédures ouvertes en Roumanie (cf. le site https://termene.ro/parti/A.________/0). Sur ce dernier point, à supposer même que le jugement roumain non traduit du 10 février 2021 classe la procédure pénale en raison de la prescription, cet élément ne serait pas décisif. Ces trop nombreux incidents et le refus du recourant à les reconnaître tendent à démontrer chez lui de graves manquements en termes de capacité de gestion, de fiabilité, d'intégrité et d'auto-évaluation, toutes qualités indispensables au fonctionnement correct d'un cabinet de médecin, à la bonne marche du système de soins et à la garantie de la sécurité des patients.

En outre, le recourant n'a pour le moins pas établi qu'il disposait des aptitudes médicales requises. On rappelle à cet égard la décision des autorités fribourgeoises du 14 janvier 2015 retenant qu'il ne présente pas les connaissances, les compétences et l'expérience nécessaires à la pratique médicale en Suisse. Les autorités neuchâteloises ont également constaté dans leur décision du 29 juin 2018 que le recourant n'avait pas été capable de répondre aux questions élémentaires du pharmacien cantonal.

Enfin, s'agissant de sa maîtrise de la langue française, le recourant a certes produit un diplôme roumain, mais en pratique, les autorités françaises comme les autorités neuchâteloises ont constaté ses insuffisances à la suite de son audition.

d) En conclusion, le recourant souffre de sévères lacunes, notamment en termes de comportement et de connaissances médicales. Il a de plus démontré qu'il n'a pas la capacité ou la volonté de comprendre l'ensemble des motifs ayant conduit de nombreux cantons à lui retirer, respectivement à lui refuser une autorisation de pratiquer, si bien qu'aucune amélioration ne peut être constatée ni espérée. En aucun cas, le recourant ne présente les garanties suffisantes à l'exercice irréprochable de la profession de médecin, de sorte que sa demande d'autorisation de pratiquer doit être refusée.

4. Vu ce qui précède, le recours, manifestement mal fondé, doit être rejeté et la décision attaquée doit être confirmée. Compte tenu des circonstances, notamment de la situation financière du recourant, il est statué sans frais. Succombant et au demeurant non assisté, le recourant n’a pas droit à des dépens.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision de la cheffe du Département de la santé et de l’action sociale du 17 décembre 2020 est confirmée.

III. Il n’est pas perçu de frais judiciaires ni alloué de dépens.

Lausanne, le 9 mars 2021

La présidente:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral de la santé publique.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.