TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 24 novembre 2021
Composition	Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente; MM. Christian Michel et Antoine Rochat, assesseurs; M. Christophe Baeriswyl, greffier.

 

Recourante

A.________, à ********, représentée par Consultation juridique du Valentin, à Lausanne,

  

Autorité intimée

Municipalité de Lausanne, à Lausanne,

  

Autorité concernée

Service de la population, Secteur des naturalisations, à Lausanne.

  

 

Objet	Contrôle des habitants
	Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Lausanne du 13 novembre 2020 refusant sa demande de naturalisation

 

Vu les faits suivants:

A.                     A.________ est née le ******** novembre 1982 à Dakar, au Sénégal, pays dont elle est ressortissante. Elle est arrivée en Suisse en 2005 au bénéfice d'un regroupement familial. Elle est titulaire d'une autorisation d'établissement. Elle est la mère de B.________, née le ******** octobre 2005 en Suisse et titulaire également d'une autorisation d'établissement.

B.                     En janvier 2018, A.________ a déposé pour elle et sa fille une demande de naturalisation ordinaire auprès du Service de la population (SPOP), secteur des naturalisations.

Après avoir vérifié sa compétence et le respect des conditions formelles pour l'octroi de la naturalisation, le SPOP a transmis le 9 octobre 2018 le dossier des intéressées, avec le rapport d'enquête qu'il avait établi (première partie), à la Commune de Lausanne pour qu'elle poursuive l'instruction de la demande, notamment l'examen des conditions matérielles.

Arrivée au terme de son enquête, la Municipalité de Lausanne (la municipalité) a émis un préavis positif. Elle a retourné le 10 octobre 2019 au SPOP le rapport d'enquête complété par ses constats (2^ème partie). Parmi les annexes figurait un extrait des poursuites du 14 mars 2019, qui faisait état d'actes de défaut de biens de moins de cinq ans pour un montant total de 10'678 fr. 30.

Dans ses déterminations du 18 novembre 2019, le SPOP a informé la municipalité qu'il considérait que A.________ ne remplissait en l'état pas toutes les conditions pour l'octroi de la naturalisation, compte tenu des actes de défaut de bien dont elle faisait l'objet, et qu'une décision de refus d'octroi de bourgeoisie devait être rendue.

Prenant acte de l'avis du SPOP, la municipalité a complété l'instruction s'agissant de la situation financière de l'intéressée, en lui demandant des pièces supplémentaires et actualisées. Elle l'a par ailleurs auditionnée le 5 août 2020 par l'intermédiaire de sa commission consultative des naturalisations. A cette occasion, A.________ a expliqué qu'une agence de désendettement l'aidait dans ses démarches administratives à l'égard de ses créanciers et que ses dettes avaient nettement diminué.

A la suite de son audition, A.________ a produit un nouvel extrait des poursuites daté du 1^er septembre 2020, qui fait état d'actes de défaut de biens de moins de cinq ans pour un montant de 6'307 fr. et de saisies de salaire pour un montant de 511 francs.

Par décision du 13 novembre 2020, la municipalité a refusé d'accorder la bourgeoisie communale à A.________, au motif qu'elle ne remplissait pas toutes les conditions légales, tout en précisant que la procédure concernant sa fille se poursuivait; elle a considéré que l'intéressée ne présentait pas une situation financière suffisamment saine en raison des actes de défaut de biens et des saisies de salaire dont elle faisait l'objet. Cette décision a été notifiée à l'intéressée le 18 novembre 2020.

C.                     Par acte du 4 janvier 2021, A.________ a recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), en concluant principalement au constat que les conditions relatives à l'obtention de la nationalité suisse étaient réunies, subsidiairement au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants. La recourante a fait valoir que sa situation financière s'était améliorée, soulignant qu'elle n'avait plus de saisie de salaire et que le montant des actes de défaut de biens avait été réduit à 4'312 fr.; elle a reproché également à l'autorité intimée de n'avoir pas examiné sa situation dans son ensemble et de n'avoir notamment pas tenu compte du fait qu'elle s'employait à rembourser ses dettes de manière efficace et volontaire.

Dans sa réponse du 15 mars 2021, la municipalité a conclu au rejet du recours.

La recourante a confirmé ses conclusions dans son mémoire complémentaire du 30 mars 2021, soulignant qu'elle continuait de rembourser ses actes de défaut de biens.

Dans ses déterminations du 9 juin 2021, le SPOP, appelé en cause comme autorité concernée, a conclu, à l'instar de l'autorité intimée, au rejet du recours.

La recourante s'est déterminée sur cette écriture le 30 juin 2021. Elle a produit de nouvelles pièces, dont un nouvel extrait des poursuites qui ne fait plus état que d'un seul acte de défaut de biens. Délivré le 20 mars 2018, cet acte de défaut de bien porte sur un montant de 2'798 fr. 30.

Dans leurs déterminations des 30 et 31 août 2021, le SPOP et la municipalité ont maintenu leurs conclusions tendant au rejet du recours.

La cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1.                      Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD.

2.                      Le litige porte sur le refus de l'autorité intimée d'octroyer la bourgeoisie communale à la recourante.

3.                      a) La loi fédérale du 20 juin 2014 sur la nationalité suisse (LN; RS 141.0), entrée en vigueur le 1^er janvier 2018, définit les diverses conditions à l'octroi d'une naturalisation ordinaire à ses art. 9 ss. Elle distingue entre les conditions "formelles" (art. 9) et les conditions "matérielles" (art. 11). Parmi les conditions "matérielles" que le requérant doit remplir, son intégration doit être réussie (cf. art. 11 let. a LN). L'art. 12 LN précise les critères à prendre en considération pour apprécier la réalisation de cette condition. Il dispose qu'une intégration réussie se manifeste en particulier par le respect de la sécurité et de l'ordre publics (al.1 let. a).

Le critère du respect de la sécurité et de l'ordre publics est précisé à l'art. 4 de l'ordonnance fédérale du 17 juin 2016 sur la nationalité suisse (OLN; RS 141.01), dont la teneur est la suivante:

"¹ L’intégration du requérant n’est pas considérée comme réussie lorsqu’il ne respecte pas la sécurité et l’ordre publics parce qu’il:

a. viole des prescriptions légales ou des décisions d’autorités de manière grave ou répétée;

b. n’accomplit volontairement pas d’importantes obligations de droit public ou privé, ou

c. fait, de façon avérée, l’apologie publique d’un crime ou d’un délit contre la paix publique, d’un génocide, d’un crime contre l’humanité ou encore d’un crime de guerre ou incite à de tels crimes.

² L’intégration du requérant n’est pas non plus considérée comme réussie lorsqu’il est enregistré dans le casier judiciaire informatisé VOSTRA et que l’inscription qui peut être consultée par le SEM porte sur:

a. une peine ferme ou une peine privative de liberté avec sursis partiel pour un délit ou un crime;

b. une mesure institutionnelle, s’agissant d’un adulte, ou un placement en établissement fermé, s’agissant d’un mineur;

c. une interdiction d’exercer une activité, une interdiction de contact, une interdiction géographique ou une expulsion;

d. une peine pécuniaire avec sursis ou sursis partiel de plus de 90 jours-amende, une peine privative de liberté avec sursis de plus de trois mois, une privation de liberté avec sursis ou sursis partiel de plus de trois mois ou un travail d’intérêt général avec sursis ou sursis partiel de plus de 360 heures prononcé comme sanction principale;

e. une peine pécuniaire avec sursis ou sursis partiel de 90 jours-amende au plus, une peine privative de liberté avec sursis de trois mois au plus, une privation de liberté avec sursis ou sursis partiel de trois mois au plus ou un travail d’intérêt général avec sursis ou sursis partiel de 360 heures au plus prononcé comme sanction principale, pour autant que la personne concernée n’ait pas fait ses preuves durant le délai d’épreuve.

³ Dans tous les autres cas d’inscription dans le casier judiciaire informatisé VOSTRA pouvant être consultée par le SEM, ce dernier décide de la réussite de l’intégration du requérant en tenant compte de la gravité de la sanction. Une intégration réussie ne doit pas être admise tant qu’une sanction ordonnée n’a pas été exécutée ou qu’un délai d’épreuve en cours n’est pas encore arrivé à échéance.

⁴ Les al. 2 et 3 s’appliquent par analogie aux inscriptions dans des casiers judiciaires à l’étranger.

⁵ En cas de procédures pénales en cours à l’encontre d’un requérant, le SEM suspend la procédure de naturalisation jusqu’à la clôture définitive de la procédure par la justice pénale."

Il ressort de cette disposition et plus particulièrement de son al. 1 let. b que la conformité à la sécurité et l'ordre publics se mesure également à la lumière d'une réputation financière exemplaire. Elle concrétise sur ce point une jurisprudence constante du Tribunal fédéral rendue sous l'ancien droit (cf. ATF 140 II 65 consid. 3.3.1; ég. TF 1C_299/2018 du 28 mars 2019 consid. 3). Le Manuel sur la nationalité édité par le Secrétariat d'Etat aux migrations (SEM) pour lui servir de guide dans le traitement des dossiers de naturalisation apporte à cet égard les précisions suivantes (cf. 321/111/22, p. 26 s.):

"321/111/22  Poursuite et faillite

Principe

Pour évaluer si une poursuite ou une faillite constitue un obstacle à la naturalisation, il convient d’examiner la situation dans son ensemble et veiller à ce que toutes les autres conditions de la naturalisation ordinaire soient remplies.

Inscription dans l’extrait de l’office des poursuites et faillites

Le SEM fonde son appréciation sur l’extrait de l’office des poursuites et faillites, lequel est déterminant dans l’examen de la réputation financière. Le droit de consultation des tiers s’éteint cinq ans après la clôture de la procédure. Néanmoins, l’autorité administrative compétente peut demander la délivrance d’un tel extrait malgré l’extinction de son droit s’il en va de l’intérêt d’une procédure pendante devant elle. Le SEM ne prend pas en compte les extraits figurant sur le registre des poursuites et faillites qui sont antérieurs aux cinq dernières années précédant le dépôt de la demande de naturalisation. Une poursuite ou plusieurs poursuites représentant un montant de plus de CHF 1500.- et figurant dans l’extrait de l’office des poursuites et faillites, pour lesquelles aucune procédure d’opposition n’est formée et qui n’ont pas été payées, constituent un empêchement pour octroyer la naturalisation ordinaire. Dans les cas où figure, dans l’extrait, une procédure d’opposition en lien avec une poursuite, le SEM n’est pas habilité à juger du bien-fondé de la créance. Le SEM peut demander des informations complémentaires et le requérant est tenu de fournir les documents nécessaires, conformément à son obligation de collaborer (art. 21 OLN). Si le requérant forme une opposition à un commandement de payer, il est tenu d’informer le SEM de la suite de la procédure de poursuite. Le SEM ne peut pas se déterminer sur la demande de naturalisation tant que la procédure de poursuite est en cours. Le requérant peut être mis aux poursuites en cas d’arriérés d’impôts, de loyers, de primes d’assurance-maladie ou d’amendes, mais aussi en cas de non-paiement d’obligations d’entretien ou de dettes alimentaires fondées sur le droit de la famille ou, en général, en cas d’accumulation de dettes.

Saisie sur salaire

Lorsque le requérant fait l’objet d’une saisie sur son salaire, la naturalisation n’est possible qu’en cas d’abrogation de cette saisie. La saisie du salaire ne peut durer que douze mois à partir du jour d’exécution de la saisie, et ce par créancier ou par série de créanciers.

Acte de défaut de biens

Les actes de défaut de biens qui figurent sur l’extrait du registre des poursuites sont, en principe, un obstacle à la naturalisation s’ils ont été délivrés lors des cinq dernières années qui précèdent le dépôt de la demande de naturalisation."

Selon la jurisprudence, la condition de l'intégration réussie, comme les autres conditions matérielles à l'octroi de la naturalisation ordinaire, doivent être remplies tant au moment du dépôt de la demande que lors de la délivrance de la décision de naturalisation (ATF 140 II 65 consid. 2.1).

b) Dans l'examen des questions juridiques entrant dans le champ de l'autonomie communale, l'autorité de recours prend en considération le fait que les communes appliquent de manière indépendante, dans le cadre de leur autonomie, les notions juridiques indéterminées consacrées par la loi. Ainsi, lorsqu'elles sont saisies d'une demande de naturalisation, les autorités communales compétentes jouissent d'un pouvoir d'appréciation étendu pour évaluer si les conditions d'aptitude à la naturalisation sont remplies, pouvoir que les autorités de recours doivent respecter. L'autorité de recours doit néanmoins vérifier que l'application du droit et, en particulier, l'application de notions juridiques indéterminées, soit compatible avec l'ensemble des règles du droit cantonal et fédéral. Les dispositions procédurales pertinentes doivent être respectées et la commune doit s'abstenir de tout arbitraire, discrimination ou inégalité de traitement, et user de son pouvoir d'appréciation de manière conforme à ses devoirs (ATF 140 I 99 consid. 3.1; 138 I 305 consid. 1.4.2; 137 I 235 consid. 2.5.2 et les références). 

c) En l'espèce, l'autorité intimée considère que la recourante ne remplit pas la condition de l'intégration réussie de l'art. 11 let. a LN, au motif que sa situation financière ne serait pas suffisamment saine. Elle s'est fondée dans sa décision de refus sur les actes de défaut de biens et les saisies de salaire dont l'intéressée faisait l'objet. La recourante ne conteste pas faire l'objet d'actes de défaut de biens; elle soutient toutefois que les chiffres invoqués dans la décision attaquée ne sont plus d'actualité et reproche à l'autorité intimée de n'avoir pas examiné la situation dans son ensemble et de n'avoir notamment pas tenu compte du fait qu'elle s'employait à rembourser ses dettes de manière efficace et volontaire.

Il faut reconnaître avec la recourante que sa situation financière s'est continuellement améliorée depuis le dépôt de sa demande de naturalisation ordinaire. Les actes de défaut de biens de moins de cinq ans dont l'intéressée fait l'objet, qui s'élevaient selon l'extrait des poursuites du 14 mars 2019 à un montant total de 10'678 fr. 30, ont en effet été réduits à un montant de 6'307 fr. lorsque l'autorité intimée a statué. Par ailleurs, cette tendance s'est poursuivie en cours de procédure de recours. L'extrait des poursuites produit à l'appui des déterminations de la recourante du 30 juin 2021 ne fait ainsi plus mention que d’un seul acte de défaut de biens de moins de cinq ans portant sur un montant de 2'798 fr. 30. En outre, les saisies de salaire invoquées dans la décision attaquée ont été annulées. S'il faut saluer les efforts de la recourante, qui s'est adjointe les services d'une agence de désendettement, pour assainir sa situation financière, il n'en demeure pas moins qu'elle fait encore l'objet d'un acte de défaut de biens rendu il y a moins de cinq ans. Pour la municipalité et le SPOP, cet élément est rédhibitoire. La recourante le conteste, soulignant que sa dette était en voie de s'éteindre. Il est vrai que les directives du SEM sont moins catégoriques que les autorités intimée et concernée ne le pensent, puisqu'elles prévoient que les actes de défaut de biens délivrés lors des cinq dernières années qui précèdent le dépôt de la demande de naturalisation sont "en principe" un obstacle à la naturalisation, tout en rappelant que les cantons disposent d'une grande marge de manoeuvre en la matière. Quoi qu'en dise la recourante, les circonstances du cas d'espèce ne permettent toutefois pas de s'écarter du principe posé par ces directives. En effet, si le montant de l'acte de défaut de biens qui figure encore au registre des poursuites reste modeste, il n'est pas pour autant négligeable. A titre de comparaison, le Manuel sur la nationalité considère qu'une ou plusieurs poursuites représentant un montant de plus de 1'500 fr., pour lesquelles aucune procédure d'opposition n'a été formée et qui n'ont pas été payées, sont rédhibitoires pour l'octroi de la nationalité. On rappelle par ailleurs que les conditions matérielles prévues par la législation doivent être remplies non seulement lors de la délivrance de la décision de naturalisation mais également lors du dépôt de la demande (cf. supra consid. 3a in fine).

Au regard de ces éléments, l'autorité intimée n'a pas violé le droit ni abusé de son large pouvoir d'appréciation en retenant que la recourante ne remplissait pas la condition de l'intégration réussie en lien avec le critère du respect de la sécurité et de l'ordre publics et en refusant par conséquent de lui octroyer la bourgeoisie communale. Il sera loisible à l'intéressée de déposer une nouvelle demande de naturalisation ordinaire lorsqu'elle aura assaini totalement sa situation financière.

4.                      Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. La recourante, qui succombe, supportera les frais de justice (cf. art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens (cf. art. 55 al. 1 a contrario LPA-VD).

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision de la Municipalité de Lausanne du 13 novembre 2020 est confirmée.

III.                    Les frais de justice, par 1'000 (mille) francs, sont mis à la charge de la recourante A.________.

IV.                    Il n'est pas alloué de dépens.

 

Lausanne, le 24 novembre 2021

 

La présidente:                                                                                          Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.