TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 10 janvier 2022
Composition	M. François Kart, président; Mme Silvia Uehlinger, assesseure et M. Roland Rapin, assesseur; Mme Nadia Egloff, greffière.

 

Recourante

Municipalité d'Yverdon-les-Bains, représentée par Me Guillaume LAMMERS, avocat à Lausanne,

  

Autorité intimée

Préfet du district du Jura-Nord vaudois, à Yverdon-les-Bains,

  

Autorité concernée

Direction générale de l'environnement DGE-DIRNA, Unité droit et études d'impact, à Lausanne.

  

 

Objet	Chasse
	Recours Municipalité d'Yverdon-les-Bains c/ décisions du Préfet du district du Jura-Nord vaudois du 20 novembre 2020 autorisant le tir ou la capture en cas de dommages importants aux cultures et aux biens et autorisant des mesures d'effarouchement depuis le sol.

 

Vu les faits suivants:

A.                          Les premiers corbeaux freux se sont installés sur le territoire de la Commune d’Yverdon-les-Bains en 2006 et leur population s’y est depuis développée. La Municipalité d’Yverdon-les-Bains (ci-après: la municipalité) est depuis plusieurs années saisie de plaintes de riverains liées à ces volatiles.

B.                          Le 16 novembre 2018, à la demande de la municipalité, le Préfet du district du Jura-Nord vaudois (ci-après: le Préfet) a rendu deux décisions valables du 1^er décembre 2018 au 30 novembre 2019, la première portant autorisation de tirer ou de capturer des corbeaux freux dans un périmètre précis du territoire communal (Centre-ville, Av. de Grandson, rue des Jordils, Parc des Casernes), la seconde autorisant dans ce même périmètre l'utilisation de rapaces (Autour des palombes borgne) pour des effarouchements depuis le sol et pour empêcher la construction de nids de corbeaux freux.  

C.                          Saisi en 2019 d'une nouvelle demande de la municipalité, le Préfet a autorisé le 13 septembre 2019 le tir et la capture de corbeaux freux du 1^er décembre 2019 au 30 novembre 2020, sur les mêmes secteurs.

Le 2 octobre 2019, l’association BirdLife Suisse a recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) (cause enregistrée sous la référence GE.2019.0210), en faisant valoir que l'autorisation délivrée ne comportait aucune réserve quant à la protection légale, prévue par le droit fédéral, dont bénéficiait le corbeau freux entre le 16 février et le 31 juillet.

Le 21 octobre 2019, après avoir pris connaissance des motifs contenus dans le recours, le Préfet a annulé l'autorisation délivrée le 13 septembre 2019 et rendu une nouvelle décision autorisant le tir ou la capture de corbeaux freux du 1^er décembre 2019 au 15 février 2020 et du 1^er août 2020 au 30 novembre 2020 sur les secteurs concernés.

Par décision du 22 octobre 2019, le juge instructeur de la cause GE.2019.0210 a rayé la cause du rôle, le recours étant devenu sans objet. La municipalité n’a pas recouru contre la nouvelle décision préfectorale du 21 octobre 2019.  

D.                          Le 5 novembre 2020, un municipal et le directeur du service des travaux de la ville d'Yverdon ont conjointement adressé au Préfet une demande d’autorisation de tir et d'effarouchement de corbeaux freux valable une année, pour les secteurs suivants: Centre-ville, Av. de Grandson, Rue des Jordils, Parc des Casernes, Parc du Castrum et Rue Pestalozzi. Ils ont invoqué d’importantes nuisances sonores durant la période de nidification, ainsi que des déprédations liées aux fientes sur le mobilier urbain et privé.

Le préfet a transmis cette demande au surveillant permanent de la faune pour préavis le 11 novembre 2020, en l’informant du fait qu’il entendait délivrer une autorisation respectant la période de protection de l’espèce. Le 12 novembre 2020, le surveillant permanent de la faune a rendu un préavis favorable qui précisait que la période de protection concernant le corbeau freux devait être respectée.

Le 20 novembre 2020, le Préfet a rendu deux décisions intitulées "Autorisation de tir ou de capture en cas de dommages importants aux cultures et aux biens". La première autorisait le tir ou la capture de corbeaux freux sur le périmètre précité du 1^er décembre 2020 au 15 février 2021 et du 1^er août 2021 au 30 novembre 2021. La seconde autorisait sur ce même périmètre des mesures d’effarouchement au moyen de buses de Harris du 1^er décembre 2020 au 15 février 2021 et du 1^er août 2021 au 30 novembre 2021.

E.                          Par acte du 6 janvier 2021, la municipalité (ci-après: la recourante) a recouru contre ces deux décisions en concluant principalement à ce qu’elles soient modifiées en ce sens que le tir, la capture et les mesures d’effarouchement de corbeaux freux étaient également autorisés du 16 février au 31 juillet 2021, subsidiairement à leur annulation et au renvoi de la cause au Préfet pour nouvelles décisions dans le sens des considérants.

Le 7 janvier 2021, le juge instructeur a levé l'effet suspensif au recours.

Le Préfet a déposé sa réponse le 5 février 2021, indiquant qu'il maintenait sa décision.

La Direction générale de l'environnement (DGE) s'est déterminée sur le recours le 18 mars 2021. Elle conclut au rejet du recours.

La recourante et la DGE ont déposé des observations complémentaires. La recourante s'est encore spontanément déterminée le 21 septembre 2021.

Considérant en droit:

1.                           a) Dès lors qu'elles ne sont pas susceptibles de recours devant une autre autorité, les décisions litigieuses peuvent faire l’objet d’un recours de droit administratif au Tribunal cantonal au sens des art. 92 ss de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36).

b) aa) Aux termes de l'art. 75 al. 1 let. a LPA-VD (applicable par renvoi de l’art. 99 LPA-VD), a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.

L’intérêt digne de protection consiste dans l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant (cf. ATF 138 II 191 consid. 5.2 p. 205), en lui évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait (ATF 139 III 504 consid. 3.3; 138 III 537 consid. 1.2.2 p. 539). L'intérêt digne de protection doit être actuel, c'est-à-dire qu'il doit exister non seulement au moment du dépôt du recours, mais encore au moment où l'arrêt est rendu (ATF 137 I 296 consid. 4.2; 137 II 40 consid. 2.1). Si l'intérêt actuel disparaît en cours de procédure, le recours devient sans objet, alors qu'il est irrecevable si l'intérêt actuel faisait déjà défaut au moment du dépôt du recours (ATF 142 I 135 consid.1.3.1; 139 I 206 consid. 1.1; 137 I 23 consid. 1.3.1). Ainsi, les tribunaux sont assurés de trancher uniquement des questions concrètes et non de prendre des décisions à caractère théorique, ce qui répond à un souci d'économie de procédure (ATF 140 IV 74 consid. 1.3.1 p. 77; 136 I 274 consid. 1.3).

Selon la jurisprudence, il est exceptionnellement justifié de renoncer à l'exigence d'un intérêt actuel lorsque la contestation à la base de la décision attaquée peut se reproduire en tout temps dans des circonstances identiques ou analogues, que sa nature ne permet pas de la trancher avant qu'elle ne perde son actualité et que, en raison de sa portée de principe, il existe un intérêt public suffisamment important à la solution de la question litigieuse (ATF 142 I 135 consid. 1.3.1 p. 143; 140 IV 74 consid. 1.3.3 p. 78; 139 I 206 consid. 1.1 p. 208; TF 2C_793/2020 du 8 juillet 2021 consid. 1.4). 

bb) En l’espèce, les décisions querellées autorisent le tir, la capture et l’effarouchement de corbeaux freux du 1^er décembre 2020 au 15 février 2021 et du 1^er août 2021 au 30 novembre 2021. La période additionnelle durant laquelle la recourante souhaite pouvoir faire exercer ces mesures, soit du 16 février au 31 juillet 2021, est aujourd’hui écoulée, si bien que l’intéressée ne dispose plus d’un intérêt actuel à recourir sur ce point. Il existe toutefois un intérêt à ce que le tribunal de céans statue sur la question litigieuse. On ne saurait en effet exclure que la recourante dépose dans les mois à venir de nouvelles demandes d’autorisations de tir, de capture ou d’effarouchement de corbeaux freux, la problématique liée à cette espèce en ville d’Yverdon-les-Bains ne paraissant vraisemblablement pas pouvoir être résolue d’ici à la fin de l’année. La recourante le confirme d’ailleurs implicitement lorsqu’elle indique qu’"il est vraisemblable qu'une décision similaire à celle faisant l'objet du recours soit rendue à la fin de l'année 2021, si bien qu'il faut considérer que le recours garde son caractère actuel" (cf. observations complémentaires du 30 juin 2021). Or, eu égard à la période de validité relativement brève des décisions rendues en la matière par le Préfet et compte tenu des délais liés à la procédure de recours (notamment pour préserver le droit d’être entendu des parties), il n’est pas certain que la contestation puisse être tranchée par le tribunal de céans avant qu’elle ne perde son actualité. Dans ces circonstances, la qualité pour recourir doit être reconnue à la recourante.

c) Interjeté en temps utile, le recours satisfait par ailleurs aux autres conditions formelles de recevabilité (art. 79 al. 1, 95, 96 al. 1 let. c et 99 LPA-VD). Il y ainsi lieu d’entrer en matière.

2.                           a) aa) La loi fédérale sur la chasse et la protection des mammifères et oiseaux sauvages du 20 juin 1986 (LChP; RS 922.0) vise notamment à la conservation de la diversité des espèces et celle des biotopes des mammifères et oiseaux indigènes et migrateurs vivant à l'état sauvage (art. 1 al. 1 let. a). Elle concerne les animaux vivant en Suisse à l'état sauvage suivants: les oiseaux, les carnivores, les artiodactyles, les lagomorphes, le castor, la marmotte et l'écureuil (art. 2 let. a à e). L'art. 5 al. 1 LChP énumère les diverses espèces pouvant être chassées – le corbeau freux n’est pas mentionné – sauf pendant certaines périodes de protection qui sont mentionnées. L'art. 5 al. 6 LChP prévoit que le Conseil fédéral peut, après avoir entendu les cantons, réduire la liste des ani­maux dont la chasse est autorisée dans l’ensemble de la Suisse lorsque cela s’im­pose pour protéger des espèces menacées, ou la compléter en indiquant les périodes de protection, dès lors que les populations des espèces protégées permettent qu’on les chasse à nouveau.

L'art. 3^bis de l'ordonnance fédérale sur la chasse et la protection des mammifères et oiseaux sauvages du 29 février 1988 (OChP; RS 922.01) prévoit ceci:

"Art. 3^bis Espèces pouvant être chassées et périodes de protection

1. La liste des espèces pouvant être chassées selon l’art. 5 de la loi sur la chasse est limitée ou étendue comme suit:

a. (...)

b. le corbeau freux peut être chassé.

2. Les périodes de protection selon l’art. 5 de la loi sur la chasse sont limitées ou étendues comme suit:

(...)

c. (…) corbeau freux (…): du 16 février au 31 juillet (…)"

 

La mention du corbeau freux à l'art. 3^bis OChP a été introduite par une modification entrée en vigueur le 15 juillet 2012.

A teneur de l'art. 7 al. 1 LChP, tous les animaux visés à l’art. 2 LChP qui n’appartiennent pas à une espèce pouvant être chassée, sont protégés (espèces protégées).

L'art. 12 LChP est ainsi libellé:

"Art. 12 Prévention des dommages causés par la faune sauvage

1 Les cantons prennent des mesures pour prévenir les dommages dus à la faune sauvage.

2 Les cantons peuvent ordonner ou autoriser en tout temps des mesures contre cer­tains animaux protégés ou pouvant être chassés, lorsqu’ils causent des dégâts importants. Seuls des personnes titulaires d’une autorisation de chasser ou des organes de surveillance peuvent être chargés de l’exécution de ces mesures.

2^bis Le Conseil fédéral peut désigner des espèces protégées pour lesquelles la com­pétence d’ordonner les mesures prévues à l’al. 2 appartient à l’Office fédéral.

3 Les cantons déterminent les mesures qui peuvent légalement être prises à titre individuel en vue de protéger du gibier les animaux domestiques, les biens-fonds et les cultures. Le Conseil fédéral désigne les espèces protégées contre lesquelles il est permis de prendre de telles mesures.

4 Lorsque la population d’animaux d’une espèce protégée est trop nombreuse et qu’il en résulte d’importants dommages ou un grave danger, les cantons peuvent prendre des mesures pour la réduire, avec l’assentiment préalable du Département.

(…)"

 

L'art. 12 LChP prévoit ainsi trois types de mesures distinctes, à savoir: les mesures dites exceptionnelles, qui peuvent être prises contre certains animaux protégés ou pouvant être chassés, lorsqu'ils causent des dégâts importants (al. 2); les mesures dites individuelles, qui tendent à protéger les animaux domestiques, les biens-fonds et les cultures du gibier (al. 3); et les mesures de régulation, qui tendent à réduire une population d'animaux d'une espèce protégée, ce qui suppose d'importants dommages ou un grave danger (al. 4) (cf. ATF 136 II 101 consid. 5.1 p. 107).

bb) Dans son message du 27 avril 1983 concernant la LChP (FF 1983 II 1229, 1236), le Conseil fédéral indiquait que le corbeau freux (contrairement au grand corbeau) n'était pas mentionné à l'art. 5 LChP comme espèce pouvant être chassée au motif qu'on ne le rencontrait pas fréquemment chez nous, sauf dans les régions les plus septentrionales de Suisse, limite sud de la distribution de cette espèce. Il ajoutait que lorsqu'il causait des dégâts, il était possible d'en autoriser la chasse en vertu de l'art. 11 du projet (soit l’actuel art. 12 LChP), disposition dont les deux premiers alinéas avaient la teneur suivante: "Les cantons prennent des mesures pour prévenir les dommages dus à la faune sauvage" (al. 1). "Ils peuvent ordonner ou autoriser, même en dehors des périodes de chasse, le tir de certains animaux protégés ou pouvant être chassés, lorsqu’ils causent des dégâts importants. Ils ne peuvent toutefois en charger que des personnes ayant le droit de chasser ou des organes de surveillance" (al. 2).  

cc) Au plan cantonal, la loi vaudoise sur la faune du 28 février 1989 (LFaune; BLV 922.03) dispose à son art. 58 "Protection des cultures et des biens" que le Conseil d'Etat fixe dans quelles conditions des tirs ponctuels peuvent être exécutés à titre individuel contre certaines espèces de gibier ou contre les espèces protégées désignées par le Conseil fédéral qui causent des dégâts dans les cultures, dans les habitations et leurs dépendances directes ou dans certains ouvrages techniques. Il est précisé à l’art. 74 al. 1 LFaune que le canton est subdivisé en circonscriptions à la tête de chacune desquelles est placé un surveillant permanent de la faune.

Le règlement d'exécution de la LFaune du 7 juillet 2004 (RLFaune; BLV 922.03.1) prévoit ce qui suit à son art. 108:

 

"Art. 108 Protection des cultures et des biens (loi, art. 58)

1. Les préfets peuvent donner l'autorisation de capturer ou de tirer dans les habitations, leurs dépendances directes et les cultures les animaux des espèces suivantes :

- (…) corbeau freux (…)

2. Les tirs ne peuvent être exécutés qu'avec une arme admise dans l'exercice de la chasse et la capture qu'au moyen d'une chatière.

3. Les préfets fixent les conditions de tir ou de capture conformément aux directives du département et les mentionnent sur l'autorisation.

4. Avant de délivrer une autorisation, ils consultent le surveillant permanent de la faune. Ils peuvent lui déléguer leurs compétences en la matière."

La mention du corbeau freux à l'art. 108 al. 1, 1^er tiret RLFaune a été introduite par une modification entrée en vigueur le 1^er juillet 2019.

dd) La DGE a édicté une "Directive d'application de l'art. 108 RLFAUNE", qui est entrée en vigueur le 24 juin 2016 après son approbation par la Cheffe du Département du territoire et de l'environnement. Dans sa version au 17 juin 2019, celle-ci énumère (cf. ch. 3) les diverses espèces – dont le corbeau freux – qui, en vertu des art. 5 LChP et 3^bis OChP et hors période de protection, peuvent faire l'objet de mesures individuelles. Il y est indiqué que des demandes pendant les périodes de protection peuvent également être faites. La directive prévoit que le requérant doit notamment prouver que des dégâts avérés ont été commis dans un passé récent ou démontrer que des tirs sont nécessaires pour prévenir des dommages. Avant de délivrer une autorisation, le préfet consulte le surveillant permanent de la faune, qui contrôle si la mesure est justifiée (dégâts avérés ou prévisibles). L'autorisation est délivrée pour une période d'un an, renouvelable à échéance; elle peut être de durée plus longue, par exemple pour les problèmes récurrents dans les vignes. L'autorisation est transmise notamment à la DGE pour la tenue d'un fichier cantonal des autorisations. L'autorisation n'ouvre pas de voie de recours sauf si, notamment, elle porte sur une mesure prévue durant une période de protection; dans ce cas, elle est notifiée par courrier électronique, avec mention des voies de droit, aux communes et organisations habilitées à recourir au sens de l'art. 12 al. 1 de la loi fédérale du 1^er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451) (cf. ch. 7.1 et 7.2).

3.                           Le litige porte en l'espèce sur le refus du Préfet d'autoriser des mesures de tir, de capture et d'effarouchement de corbeaux freux également durant la période de protection dont bénéficie cette espèce, soit du 16 février au 31 juillet. Les questions à résoudre sont ainsi celles de savoir si les nuisances invoquées par la recourante constituent effectivement des dégâts au sens de la réglementation applicable et, dans l'affirmative, si ces dégâts revêtent le degré d'importance requis à l'art. 12 al. 2 LChP pour que les mesures susmentionnées puissent également être autorisées durant la période de protection prévue pour le corbeau freux.

A cet égard, il convient d'emblée de clarifier le statut de protection conféré au corbeau freux par la législation fédérale. Contrairement à ce qu'allègue la DGE, il ne s'agit pas d'une espèce protégée. Les "espèces protégées" sont en effet celles qui jouissent d’une protection absolue et qu’il n’est pas permis de chasser. Les "espèces pouvant être chassées" sont celles qui, bien que protégées pendant la période où la chasse est prohibée, peuvent être chassées pendant les périodes d’ouverture de la chasse (cf. Message du Conseil fédéral du 27 avril 1983 concernant la LChP; FF 1229, 1235). Tel est le cas du corbeau freux, qui peut être chassé mais qui bénéficie néanmoins d’une période de protection du 16 février au 31 juillet (cf. art. 3bis al. 1 let. b et al. 2 let. c OChP).

4.                           a) On a vu que l'art. 12 al. 2 LChP permet aux cantons (soit dans le canton de Vaud aux Préfets) d'autoriser "en tout temps" des mesures contre certains animaux pouvant être chassés "lorsqu'ils causent des dégâts importants". Ni la réglementation applicable (LChP, OChP, LFaune, RLFaune) ni les directives d'application de la DGE ne déterminent ce qu'il faut entendre par "dégâts", respectivement par "dégâts importants" au sens de l'art. 12 al. 2 LChP. Cette disposition n'évoque des dégâts que de manière générale, sans les délimiter d'un point de vue qualitatif. La notion de dégâts/dommages laisse ainsi supposer une interprétation relativement large (Michael Bütler in Peter M. Keller/Jean-Baptiste Zufferey/Karl-Ludwig Fahrländer, Commentaire LPN, 2^ème éd., Zurich 2019, Partie spéciale LChP, n° 47 p. 952). Tout au plus peut-on relever que l'art. 4 al. 1 let. a à e OChP énumère plus précisément les "dommages" susceptibles d'être à l'origine de mesures de régulation au sens de l'art. 12 al. 4 LChP, soit les atteintes à l'habitat, la mise en péril de la diversité des espèces, les dommages importants aux forêts, aux cultures ou aux animaux de rente, un grave danger pour l'homme, la propagation d'épizooties, une grave menace pour les zones habitées ou les bâtiments et installations d'intérêt public, ainsi que des pertes sévères dans l'utilisation des régales cantonales de la chasse.

Le critère que pose l'art. 12 al. 2 LChP pour admettre des mesures contre des animaux pouvant être chassés également durant la période de protection de l'espèce, à savoir la commission de "dégâts importants", constitue ainsi une notion juridique indéterminée. Si l'autorité qui interprète et applique une notion indéterminée jouit d'une relative liberté, elle ne se livre pas moins à une opération juridique, que le contrôle de la légalité auquel le juge est amené à procéder sur recours va vérifier (Pierre Moor, Droit administratif, vol. I, 3^ème éd., 2012, p. 749; TF 1P.71/2005 du 25 avril 2005 consid. 2.3; CDAP GE.2005.0225 du 7 décembre 2006 consid. 4c).

b) aa) Dans son message de 1983 concernant la LChP, le Conseil fédéral a expressément souligné à propos de l'art. 11 al. 2 du projet (soit l'actuel art. 12 al. 2 LChP) que cette disposition devrait être appliquée dans les cantons à titre exceptionnel seulement et qu'il faudrait faire preuve de la plus grande retenue si l'espèce était protégée (FF 1983 II 1229, 1244).

Dans un arrêt portant sur une demande de tir de hérons cendrés (espèce protégée) causant des dommages dans des piscicultures, le Tribunal fédéral a précisé que pour savoir si l'on était en présence d'une mesure exceptionnelle au sens de l'art. 12 al. 2 LChP, ce n'était pas tant l'intention poursuivie par les autorités ordonnant la mesure que l'ampleur de cette mesure qui était déterminante. Une mesure ne pouvait être qualifiée d'exceptionnelle au sens de l'art. 12 al. 2 LChP que si elle visait uniquement des individus isolés et individualisés. Il y avait lieu de rappeler que, conformément à l'intention du législateur, il convenait de se montrer d'autant plus strict que l'animal visé était une espèce protégée, et non une espèce pouvant être chassée. Selon l'Office fédéral de l'environnement (OFEV), une mesure exceptionnelle ne devait pas viser plus de 10% environ de la population reproductrice d'une espèce déterminée. Le Tribunal fédéral a souligné que cette limite, qui ne faisait d'ailleurs pas l'objet d'une directive du Département fédéral, n'avait pas un caractère absolu et qu'il s'agissait d'un simple ordre de grandeur qui pouvait cependant servir de valeur indicative, en tous les cas s'agissant d'une espèce protégée (ATF 136 II 101 consid. 5.5). 

bb) Le 23 août 2017, le Conseil fédéral a soumis au Parlement un projet de modification de la LChP. Celui-ci prévoyait notamment de reprendre dans la LChP les adaptations apportées à l'OChP en 2012 et d'ajouter la mention du corbeau freux à l'art. 5 al. 1 let. m LChP comme espèce pouvant être chassée. Il était par ailleurs envisagé de compléter l'art. 12 al. 2 LChP en ce sens que des mesures pouvaient .re ordonnées à tout moment contre certains animaux protégés ou pouvant être chassés également lorsqu'ils constituaient "un danger concret pour l'homme" (cf. FF 2017 5745, spéc. p. 5752 et 5768).

Le 27 septembre 2020, la population suisse a rejeté la révision de la LChP, de sorte que les règles en vigueur continuent à s’appliquer. Il est néanmoins intéressant de reproduire ici un extrait du message du Conseil fédéral du 23 août 2017 concernant la modification envisagée de la LChP (FF 2017 5745 ss, p. 5769 s.):

"Le corbeau freux est nettement plus rare en Suisse que la corneille noire ou la corneille mantelée, notre pays se trouvant en effet à la limite de l’aire de répartition géographique de l’espèce. Vu sa rareté en Suisse, le corbeau freux avait déjà été protégé dans la première loi fédérale sur la chasse et la protection des oiseaux, entrée en vigueur en 1876. Il a été attesté comme oiseau nicheur en Suisse pour la première fois en 1963. Depuis 1990, les couples nicheurs se sont multipliés, dépassant le nombre de 4000 actuellement. L’espèce s’est propagée du nord-ouest de la Suisse jusque sur le Plateau, avec pour conséquence qu’en 2010, pour la première fois, le corbeau freux ne figurait plus sur la «liste rouge des oiseaux nicheurs de Suisse». Nichant en colonie, cette espèce est régulièrement à l’origine de conflits avec la population, surtout à l’intérieur des localités ou aux abords. Le bruit et les souillures dues aux fientes sont les principales causes de désagréments. Le bruit ne constituant toutefois pas un dégât dû à la faune au sens du droit fédéral et les souillures étant limitées à l’espace occupé par les colonies nicheuses, les cantons et la Confédération n’avaient pas la possibilité jusqu’ici d’autoriser des mesures cynégétiques pour résoudre les conflits. En classant le corbeau freux dans les espèces pouvant être chassées, les cantons disposent d’une plus grande marge de manœuvre. Cette espèce est toutefois très sensible à la pression de la chasse; les interventions doivent par conséquent être planifiées avec le doigté nécessaire."

Le Conseil fédéral a par ailleurs relevé ce qui suit à propos de l'art. 12 al. 2 LChP (p. 5778):

"Pour ce qui est des tirs selon l’art. 12, al. 2, les cantons doivent faire preuve de retenue, spécialement lorsqu’il s’agit d’animaux protégés. Dans le cas des espèces pouvant être chassées, les tirs ne doivent en aucun cas remplacer à grande échelle la régulation des populations. Il n’en reste pas moins que, en vertu de l’art. 12, al. 2, les cantons peuvent autoriser ou ordonner, durant la période de protection, le tir d’animaux pouvant être chassés afin de réduire leur nombre localement en raison de circonstances particulières, par exemple pour éviter d’importants dégâts dans les quartiers d’hiver (cf. p. 30 pour les explications relatives à la notion de «dégâts importants»). Le Tribunal fédéral (TF) s’est penché à plusieurs reprises ces dernières années sur le champ de validité de l’art. 12, al. 2. Il a retenu que le tir doit viser les animaux isolés qui peuvent être mis en lien causal avec les dégâts documentés ou – lorsque, pour des raisons pratiques, cela n’est pas possible ou uniquement à grands frais – il faut que ce lien soit fortement plausible. En outre, le TF a confirmé la pratique établie selon laquelle les tirs effectués en vertu de l’art. 12, al. 2, ne doivent pas, au total, viser plus de 10 % environ d’une population dans une région. Si un nombre de tirs supérieur est nécessaire pour prévenir les dommages, il faut, dans le cas des espèces pouvant être chassées, augmenter la régulation de base par la chasse ordinaire; pour les espèces protégées, il faut prévoir une régulation des populations selon l’art. 12, al. 4, ou le nouvel art. 7a. Certaines espèces, telles que l’ours ou le loup, ont de grandes capacités d’apprentissage, si bien que certains individus peuvent développer un comportement les rendant clairement problématiques, contre lequel il est possible d’agir en vertu de l’art. 12, al. 2. Ainsi, certains individus réussissent à attaquer des animaux de rente malgré des mesures de protection des troupeaux réputées efficaces; dans de tels cas, les cantons n’ont pas d’autre choix que de réagir rapidement en autorisant des tirs pour éviter tout dommage supplémentaire. Certains individus peuvent également parfois perdre leur crainte naturelle et apparaître de plus en plus souvent dans les zones habitées, en particulier lorsqu’ils sont nourris ou lorsqu’ils trouvent de la nourriture à proximité des habitations. Ces animaux pouvant ensuite constituer un danger pour l’homme dans des zones habitées, il s’agit de reconnaître très tôt ces changements de comportement. Il appartient alors aux cantons et aux communes d’empêcher autant que possible que l’ours ou le loup aient accès à de la nourriture. Si nécessaire, il doit cependant aussi être possible de tirer des animaux isolés. C’est pourquoi l’art. 12, al. 2, est complété du fait constitutif qu’est le «danger concret pour l’homme». Le risque de collision entre des oiseaux et des avions au décollage ou à l’atterrissage sur les aérodromes et aux abords de ceux-ci (risque d’impact avec des oiseaux) représente un autre cas de «danger concret pour l’homme» au sens de l’art. 12, al. 2. En plus d’une gestion adaptée des terrains et de méthodes d’effarouchement non létales (p. ex. rapaces spécialement dressés, bruit), le tir d’oiseaux isolés peut aider à tenir les nuées d’oiseaux éloignées de l’aérodrome. Étant donné qu’il n’est pas possible de désigner un animal spécifiquement responsable du danger, il est particulièrement important de limiter les tirs à l’aire de l’aérodrome (...)"

On reproduit ci-dessous le passage du message auquel se réfère le Conseil fédéral s'agissant de la notion de "dégâts importants" (cf. art. 7a du projet de loi, Régulation des espèces protégées; p. 5774):

"(...) La loi se fonde souvent sur des aspects quantitatifs de la notion de dommages causés par la faune sauvage. Selon l’avis de droit de 2008, cette notion couvre une large palette: des dommages insignifiants aux dommages excessifs, en passant par les dégâts importants et les dégâts considérables. L’avis de droit précise que les mesures prises contre certains individus d’espèces protégées ou pouvant être chassées sont admissibles si les dégâts causés sont «importants», alors que la régulation de populations d’espèces protégées est soumise à des conditions plus strictes et doit être liée à des dégâts considérables. Un dommage important cause donc moins d’atteintes qu’un dommage «considérable. La notion quantitative de dégâts considérables a été reprise des dispositions de régulation visées à l’art. 12, al. 4, et a été introduite à l’art. 7a de manière délibérée, sur la base des conclusions de l’avis de droit. La notion quantitative de dégâts importants a quant à elle été maintenue à l’art. 12, al. 2. Les versions allemande et italienne font la même distinction («grosse» et «ingenti» pour «considérables» et «erhebliche» et «rilevanti» pour «importants»). L’utilisation de notions juridiques indéterminées telles que «concret» ou «considérable» laisse à la Confédération et aux cantons une marge de manœuvre pour le droit d’exécution et pour les décisions dans les cas particuliers. Les dégâts dus à la faune sauvage ou le danger pour l’homme ne doivent cependant pas seulement être évoqués comme un risque potentiel abstrait, mais aussi montrer une évolution inéluctable à partir d’événements récents documentés dont on sait par expérience qu’ils finiront par créer des «dégâts considérables» ou un «danger concret pour l’homme». Il faut donc une certaine immédiateté ou plus précisément une proximité dans le temps entre l’intervention de régulation et le dommage ou le danger concret qui menace (...)"

cc) Dans le cadre du projet de révision de la LChP, il était également prévu de réviser l'OChP. L'Office fédéral de l'environnement (OFEV) a à cet égard élaboré le 8 mai 2020 un rapport explicatif relatif au projet d'ordonnance soumis à consultation. Bien que les modifications de l'OChP soient également devenues caduques à la suite du refus par le peuple en septembre 2020 de la révision de la LChP, il s'avère néanmoins intéressant de reproduire ici certains extraits de ce rapport explicatif.  

L'OFEV indiquait ainsi ce qui suit à propos du nouvel art. 14a OChP intitulé "Couvaison", dont l'al. 2 prévoyait que l'interdiction d'endommager et de détruire des nids au sens de l'art. 20 al. 2 let. a de l'ordonnance du 16 janvier 1991 sur la protection de la nature et du paysage (OPN; RS 451.1) ne s'appliquait aux nids et aux lieux d'incubation d'oiseaux dans ou sur des bâtiments ainsi qu'aux nids en colonie sur le territoire urbanisé que pendant la période de couvaison visée à l'al. 1 (c'est-à-dire du début de la construction du nid jusqu’à ce que tous les jeunes oiseaux soient capables de voler):

"Al. 2 : cet alinéa précise que l’interdiction de détruire ou d’enlever les nids utilisés pendant plusieurs années dans ou sur les bâtiments au sens de l’art. 20, al. 2, let. a, OPN s’applique uniquement pendant la période de couvaison au sens de l’al. 1 (...) Cet alinéa mentionne aussi les nids en colonie sur le territoire urbanisé. Cette disposition se réfère en particulier aux corbeaux freux qui nichent en colonies souvent dans les vieux arbres de jardins ou de parcs à proximité directe de bâtiments et qui peuvent constituer une nuisance importante de par le bruit et leurs déjections. Cependant, comme ni le bruit, ni les déjections ne sont assimilés à des dommages causés par la faune sauvage, les mesures visées à l’art. 12, al. 2, LChP ne peuvent en principe pas être autorisées pendant la période de protection prévue par le droit fédéral. Comme cette espèce aviaire peut être chassée, les exploitants de biens immobiliers pourraient être autorisés à prendre de telles mesures contre les nids dans le cadre des mesures individuelles de protection pendant la période de chasse de ces oiseaux fixée au niveau fédéral (art. 12, al. 3, LChP). Il en va de même pour les villes ou les communes concernant la gestion des colonies de corbeaux freux qui causent des problèmes dans leurs parcs et espaces verts (cimetières ou hôpitaux p. ex.). La protection des mères devant subvenir aux besoins de leur progéniture doit être garantie dans tous les cas (art. 9, al. 2, OChP)."

 

d) aa) En l'espèce, à l'appui de sa requête, la recourante invoque d'importantes nuisances sonores diurnes et nocturnes pour les riverains de colonies de corbeaux freux, des dégradations affectant le patrimoine arboricole et végétal, ainsi qu'une problématique liée aux fientes, dont elle indique qu'elles dégradent le mobilier urbain et privé et représentent de surcroît un danger au plan sanitaire. Elle relève que ces excréments posent particulièrement problème lorsque les colonies sont installées au-dessus de chemins fréquentés, de parkings, de cours d'école, de places de jeux ou de jardins d'enfants. Elle expose à ce dernier égard que le jardin d'une garderie d'Yverdon-les-Bains, envahi de fientes et de branches (dont la chute pouvait blesser un enfant), a dû être fermé en mars 2021 après que des corbeaux freux ont installé leurs nids dans l'arbre surplombant cette aire de sortie, soit une situation s'inscrivant également dans la notion de dégâts selon la recourante. Elle précise que la solution provisoire ayant permis à la garderie d'utiliser son jardin pour la suite de l'année, à savoir des mesures de nettoyage, ne pourra vraisemblablement pas être reconduite à l'avenir, vu son coût notamment. La recourante explique qu’en dépit des mesures prises dès 2009 pour limiter le problème (tirs hors période de protection, élagage d'arbres, mesures d'effarouchement sonores, par laser, à l'aide de rapaces prédateurs ou de drones), les effectifs de corbeaux freux augmentent depuis plusieurs années, si bien que ces mesures ont été renforcées dès 2019 par des effarouchements à l'aide de buses de Harris qui chassent en groupe et s'attaquent aux nids avant l'éclosion des œufs. Elle relève qu'au vu de l'expérience des années précédentes, il n'est plus possible de régler efficacement la problématique sans agir sur les nids et les œufs, ce qui implique de pouvoir procéder aux tirs et aux effarouchements en particulier de mi-janvier à début mars, période de construction des nids et de ponte des œufs, ce qui demeurerait proportionné par rapport au but de protection poursuivi par la LChP. Elle considère que les divers buts d'intérêt public que poursuit la lutte contre les corbeaux freux (protection du mobilier urbain et des biens privés, préservation du bien-être psychologique des riverains et de la santé des habitants, lutte contre de possibles contaminations) doivent l’emporter dans l’appréciation globale de la situation et conduire à autoriser le tir et l’effarouchement des volatiles y compris durant la période de protection.

La DGE estime qu'il n’apparaît pas que la situation de la ville d'Yverdon-les-Bains serait si exceptionnelle qu'elle justifierait d'aller dans le sens de la recourante, qui requiert des mesures jugées disproportionnées par rapport à la plus grande retenue commandée par le droit fédéral. Elle souligne que les secteurs d'intervention définis concernent au moins 165 nids, soit plus de 38% du montant total des nids recensés en avril 2021 sur le territoire communal, alors que selon la jurisprudence fédérale une mesure exceptionnelle ne devrait pas viser plus de 10% de la population reproductrice d'une espèce déterminée (cf. ATF 136 II 101). Elle soutient que l'ampleur des mesures requises par la recourante est ainsi trop importante pour autoriser une exception au sens de l'art. 12 al. 2 LChP. Se disant consciente de l'impact du corbeau freux, notamment sonore, elle indique qu’il convient cependant d’apprécier la notion de "dégâts". Or, tel que le droit cantonal le prévoit, il s'agit de dégâts matériels, auxquels ne sont pas assimilables les nuisances sonores qui doivent être considérées comme des "atteintes" au sens de l'art. 7 al. 1 de la loi du 7 octobre 1983 sur la protection de l’environnement (LPE; RS 814.01).

bb) Dans sa réponse au recours, le Préfet explique avoir pris les décisions querellées conformément à l'art. 3^bis al. 2 let. c OchP et "sur la base" de la décision rendue par la CDAP le 22 octobre 2019 dans l'affaire GE.2019.0210. Dans cette précédente cause, le Tribunal cantonal n'a cependant pas eu à trancher la question ici litigieuse de savoir si des mesures de tir, de capture et d'effarouchement de corbeaux freux peuvent également être autorisées durant la période de protection, l'affaire ayant en effet été rayée du rôle par le juge instructeur au motif que le recours était devenu sans objet, suite à la nouvelle décision préfectorale – spontanément – rendue le 21 octobre 2019. En d'autres termes, la décision du 22 octobre 2019 ne revêt pas la valeur de précédent que semble lui accorder le Préfet.

cc) Il n'est pas contesté que les corbeaux freux sont à l'heure actuelle répartis sur le territoire communal dans de très nombreuses colonies et que la recourante a entrepris dès 2009 diverses mesures pour tenter de résoudre le nombre croissant de conflits avec la population qui se sent importunée par ces oiseaux à divers égards. Il a ainsi été procédé à des effarouchements sonores, par laser, ainsi qu'à l'aide de rapaces et des tirs ont également été effectués. Des nids ont été survolés avec des drones et certains ont été détruits par les pompiers. Des arbres sur le domaine public ont par ailleurs été élagués et des propriétaires ont été invités à tailler les arbres sensibles situés sur le domaine privé, à leurs frais, ce qu'une majorité d'entre eux a accepté de faire (cf. rapport 30/20 du Service communal des travaux et de l'environnement à l'attention de la Municipalité). La croissante augmentation du nombre de nids occupés dans les zones d'habitation de la Commune d'Yverdon-les-Bains (cf. rapports de suivi pour 2020 et 2021) témoigne cependant de l'efficacité relative de ces actions. Plus de dix ans plus tard, on constate en effet que la population de corbeaux freux ne s'est pas stabilisée et que les effectifs augmentent même d'année en année, avec un accroissement très important en 2021 (+ 40% de nids occupés par rapport à 2020).

Cela étant, il convient de garder à l'esprit qu'une intervention durant la période de protection d'une espèce, comme le requiert la recourante, doit demeurer exceptionnelle et nécessite la commission de "dégâts importants" selon l'art. 12 al. 2 LChP. Or, on a vu ci-dessus que le Conseil fédéral et l'OFEV ont eu l'occasion de préciser les contours qu'il convenait de donner à cette notion juridique indéterminée à laquelle fait appel cette disposition. Tous deux ont à cet égard explicitement indiqué que les nuisances sonores engendrées par les corbeaux freux ne peuvent pas être reconnues comme des dégâts (cf. FF 2017 5745, p. 5769 et Rapport explicatif du 8 mai 2020 concernant la révision de l'OChP, commentaire de l'art. 14a), opinion que partage de surcroît la DGE, qui indique qu'il s'agit là d'atteintes au sens de la LPE, non de dégâts ainsi que l'entend la réglementation applicable. Le tribunal de céans ne voit pas de motif de remettre en question l'appréciation de l'OFEV et de la DGE, autorités spécialisées qui disposent de connaissances spécifiques en la matière. Il s'ensuit que le premier argument invoqué par la recourante pour pouvoir faire procéder à des tirs, des captures et des effarouchements durant la période de protection de l'espèce, soit des nuisances sonores diurnes et nocturnes, ne saurait être retenu.

L'existence de dégâts importants au sens de l'art. 12 al. 2 LChP ne peut davantage être admise en lien avec les déjections des corbeaux freux. Cette problématique n'a certes pas à être sous-estimée. La collectivité publique ainsi que les propriétaires privés peuvent en effet être amenés à devoir multiplier les nettoyages dans les environs immédiats des colonies – en particulier lorsque ces dernières surplombent des endroits sensibles tels que bancs publics, arrêts de transports publics, parcs, places de jeux ou chemins très fréquentés –, ce qui peut engendrer, outre un surcroît de travail, des coûts non négligeables. Bien que conscient de toutes ces difficultés et complications, qui sont également le lot d'autres communes depuis plusieurs années, l'OFEV a toutefois récemment relevé, sans ambiguïté, que les déjections des corbeaux freux ne sont pas non plus assimilables à des dommages causés par la faune sauvage, de sorte que les mesures visées à l’art. 12 al. 2 LChP ne peuvent en principe pas être autorisées pendant la période de protection prévue par le droit fédéral (cf. Rapport explicatif du 8 mai 2020 concernant la révision de l'OChP, commentaire de l'art. 14a). Là encore, le tribunal de céans ne voit pas de raison de se départir de l'appréciation de cette autorité spécialisée.

On ne saurait enfin reconnaître l'existence de dégâts importants affectant le patrimoine arboricole et végétal, la recourante se limitant à évoquer des "dégradations" sans chiffrer plus précisément le montant des pertes potentiellement encourues.

dd) Il y a ainsi lieu de constater que, certes incommodants et problématiques à divers égards, les nuisances et les désagréments invoqués par la recourante en lien avec la présence de corbeaux freux en ville d'Yverdon-les-Bains ne constituent pas des dégâts atteignant le seuil d'importance que le législateur avait à l'esprit en édictant l'art. 12 al. 2 LChP à partir duquel des mesures pourraient être entreprises durant la période de protection de l'espèce. Partant, c'est à juste titre que le Préfet a refusé d'autoriser des tirs, des captures et des effarouchements de corbeaux freux du 16 février au 31 juillet.

5.                           Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation des décisions attaquées. Succombant, la recourante supportera les frais de la cause et n'a pas droit à des dépens (art. 49, 55, 91 et 99 LPA-VD).

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                             Le recours est rejeté.

II.                           Les décisions du Préfet du district du Jura-Nord vaudois du 20 novembre 2020 sont confirmées.

III.                         Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de la Commune d'Yverdon-les-Bains.

IV.                         Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 10 janvier 2022

 

Le président:                                                                                            La greffière:
                                                                    

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral de l'environnement.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.