TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 19 avril 2021

Composition

Mme Marie-Pierre Bernel, présidente; Mme Danièle Revey, juge; M. Marcel-David Yersin, assesseur.

Recourant

A.________ à ********

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Autorité intimée

Police cantonale du commerce, à Lausanne.

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Objet	Taxis
	Recours A.________ c/ décision de la Police cantonale du commerce du 30 novembre 2020 (refus d'autorisation de chauffeur pratiquant le transport de personnes à titre professionnel)

Vu les faits suivants:

A. A.________, ressortissant serbe né le ******** 1972, est entré en Suisse le 3 septembre 1988; domicilié à ********, il est désormais au bénéfice d'une autorisation d'établissement. Il a obtenu un permis de conduire pour les catégories A1, B, D1, BE et DE1 le 7 mars 1991; en outre, il a été autorisé à conduire les véhicules de la catégorie C depuis le 9 août 2001 et de la catégorie CE depuis le 28 février 2005.

B. Le 25 mars 2020, A.________ a sollicité la délivrance d'une autorisation cantonale de chauffeur pratiquant le transport de personnes à titre professionnel auprès de la Police cantonale du commerce (ci-après: PCC), autorité cantonale compétente. Bien qu'il ait coché la case "je n'ai jamais obtenu d'autorisation communale à ce jour" sur le formulaire idoine, A.________ a produit une copie d'une concession de type B servant au transport de personnes lui ayant été délivrée le 17 octobre 2011 par la Municipalité de Bourg-en-Lavaux, ainsi qu'une réponse de la commune de St-Prex du 8 janvier 2020 à une demande de sa part de renouvellement d'une concession de taxi; en annexe à sa demande adressée à la PCC, A.________ a joint les documents exigés, en particulier un extrait récent de son casier judiciaire et un extrait du fichier fédéral des mesures administratives en matière de circulation routière (SIAC-Mesures).

A son casier judiciaire figurent les inscriptions suivantes:

- 27.05.2015, Ministère public de l'arrondissement de Lausanne, délit contre la loi fédérale sur les armes, 30 jours-amende à 40 fr. le jour avec sursis durant 4 ans, et 300 fr. d'amende (sursis révoqué le 11 novembre 2016 par le Tribunal de police de l'arrondissement de Lausanne);

- 11.12.2018, Ministère public de l'arrondissement de Lausanne, conducteur se trouvant dans l'incapacité de conduire un véhicule automobile (taux d'alcool qualifié dans le sang ou dans l'haleine), 70 jours-amende à 30 fr. le jour.

Quant au registre SIAC (informations des mesures administratives) de l'Office fédéral des routes, il comprend 29 inscriptions concernant A.________, répertoriées entre le 21 avril 1991 et le 18 novembre 2019. De 1991 à 2003, l'intéressé a fait l'objet de 5 décisions de retraits de permis pour une durée totale de 52 mois (6 + 12 + 14 + 20) pour ébriété (cf. aussi arrêt CDAP CR.2002.0065 du 17 avril 2002). En 2007, un retrait pour une durée indéterminée a été prononcé à la suite d'un accident survenu alors que A.________ se trouvait derechef en état d'ébriété au volant. Alors qu'il avait réobtenu son permis de conduire, un nouveau retrait a été prononcé pour un mois en mai 2011 pour vitesse et inattention, puis un retrait de durée indéterminée a sanctionné un état d'alcoolisme dès le 12 janvier 2016. Le permis ayant été récupéré par son titulaire, celui-ci a encore fait l'objet d'une décision de retrait d'un mois pour refus de priorité le 8 août 2018 et enfin d'une décision de retrait pour une durée indéterminée dès le 19 novembre 2018 en raison d'ébriété et d'alcoolisme. Le permis a toutefois été restitué à son titulaire par décision du 19 novembre 2019, le droit de conduire étant subordonné à des conditions spéciales. Ces conditions résultent de la décision du Service des automobiles et de la navigation (ci-après: le SAN) du 20 novembre 2019 soit, pour une durée de 24 mois au minimum: poursuite de l'abstinence stricte de toute consommation d'alcool, contrôlée cliniquement et biologiquement par une prise capillaire de 2-3 centimètres de cheveux tous les trois mois, et poursuite du suivi impératif à l'Unité socio-éducative du Service d'alcoologie du CHUV.

Par courrier du 25 juin 2020, la PCC a constaté que le casier judiciaire de A.________ faisait état de deux condamnations prononcées en 2015 et 2018 et que l'extrait du registre SIAC mentionnait plusieurs mesures administratives prononcées pour des infractions à la législation sur la circulation routière. La PCC a requis production des décisions pénales complètes et a imparti à l'intéressé un délai pour faire usage de son droit d'être entendu.

A.________ a répondu par courrier du 6 juillet 2020 que les infractions pénales qui lui étaient reprochées découlaient d'un malentendu dans une station-service où il était client, ses propos ayant été mal interprétés par son interlocuteur. S'agissant des questions d'alcool au volant, il a produit des attestations de l'Unité socio-éducative du Service de médecine d'addictions du CHUV pour la période du 26 juillet 2019 au 27 avril 2020 dont il ressort que les résultats des tests effectués ne contredisent pas une abstinence de consommation d'éthanol sur la période concernée.

Par courrier du 21 août 2020, la PCC a informé A.________ qu'elle entendait rendre une décision de refus d'autorisation en lui donnant l'occasion de retirer sa demande sans frais ni émolument.

Dans sa lettre du 5 septembre 2020 adressée à la PCC, A.________ a maintenu sa demande en délivrance d'une autorisation pour chauffeur de taxi professionnel en indiquant être prêt à se soumettre à toutes conditions de suivi qui pourraient lui être imposées. Il a regretté ses erreurs passées et déclaré avoir besoin de ce travail pour faire vivre sa famille.

Par décision du 30 novembre 2020, la PCC a refusé la demande d'autorisation de chauffeur pratiquant le transport de personnes à titre professionnel déposée par A.________, aussi longtemps que la condamnation du 11 décembre 2018 figurerait à son casier judiciaire.

C. Le 28 décembre 2020, A.________ a adressé une "lettre d'opposition de la décision de refus d'autorisation" à la PCC en demandant que sa requête soit reconsidérée.

Par courrier du 21 janvier 2021, A.________ (ci-après: le recourant) s'est adressé à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP) en indiquant avoir constaté qu'il avait envoyé sa "lettre d'opposition à la mauvaise adresse" et en demandant au tribunal de bien vouloir revoir la décision de la PCC.

Par ordonnance du 25 janvier 2021, la juge instructrice a imparti au recourant des délais, d'une part, pour produire la décision attaquée et, d'autre part, pour effectuer une avance de frais. Le recourant a respecté les deux délais.

Par avis du 4 février 2021, la juge instructrice a invité l'autorité intimée à indiquer au tribunal si elle avait effectivement reçu un courrier du recourant daté du 28 décembre 2021 et, cas échéant, à quelle date. L'avis précisait que la CDAP se réservait de statuer en application de l'art. 82 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36).

Le 3 mars 2021, la PCC a confirmé à la CDAP avoir reçu en date du 30 décembre 2020 le courrier du recourant daté du 28 décembre 2020. En réponse à la réquisition du tribunal, la PCC a produit son dossier original et complet le 16 mars 2021.

D. Conformément à l'art. 82 LPA-VD, le tribunal a renoncé à l'échange d'écritures et statué à bref délai par voie de circulation.

Considérant en droit:

1. Disposant de la qualité pour recourir, le recourant a agi dans le respect du délai légal, quand bien même il avait adressé son recours à la mauvaise autorité (art. 20 al. 2, 75, 95 et 99 LPA-VD). Son recours respecte pour le surplus les autres conditions formelles (art. 79 LPA-VD) de sorte qu'il convient d'entrer en matière sur le fond.

2. Le recourant développe peu son argumentation, mais se plaint en substance d'être privé du droit d'exercer une activité professionnelle lui permettant de subvenir aux besoins de sa famille; implicitement, le recourant conteste une restriction à sa liberté économique.

a) Aux termes de l'art. 27 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), la liberté économique est garantie (al. 1). Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (al. 2). Cette liberté protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu, telle que l'activité de chauffeur de taxi (cf. ATF 143 II 598 consid. 5.1; TF 2C_394/2020 du 20 novembre 2020 consid. 7.1 et les références citées).

b) Conformément à l'art. 36 Cst., des restrictions cantonales à cette liberté sont admissibles, mais elles doivent reposer sur une base légale (cf. consid. 3 infra), être justifiées par un intérêt public prépondérant et respecter le principe de la proportionnalité (cf. consid. 4 infra).

3. Le 1^er janvier 2020 est entrée en vigueur une modification du 12 mars 2019 de la loi vaudoise du 31 mai 2005 sur l'exercice des activités économiques (LEAE; BLV 930.01). Cette novelle a introduit les art. 62a à 62h LEAE, selon lesquels le transport de personnes à titre professionnel est désormais régi en première ligne par l'autorité cantonale (à savoir la PCC) et non plus par les communes. La disposition transitoire de l'art. 101a al. 4 LEAE prévoit que les détenteurs d'une autorisation communale doivent déposer les demandes d'autorisations cantonales requises dans un délai échéant le 30 juin 2020, tout en restant autorisés à poursuivre leur activité jusqu'à l'entrée en force de la décision cantonale.

L'octroi de l'autorisation en cause est traité à l'art. 62e LEAE intitulé "Autorisations", dont l'al. 1 est libellé comme suit:

"¹ Pour obtenir l'autorisation, le requérant doit notamment fournir à l'autorité compétente toute information attestant de son assujettissement à l'assurance vieillesse et survivants (AVS), de son respect aux dispositions du droit du travail, de la conclusion d'une assurance responsabilité civile pour le transport de personnes à titre professionnel ainsi que de l'absence de condamnations à raison d'infractions pénales graves et intentionnelles protégeant l'intégrité physique ou sexuelle, d'infractions à la LFStup, d'infraction à la législation sur la circulation routière. L'autorité compétente vérifie que l'immatriculation du véhicule corresponde à son lieu de stationnement (art. 11 LCR)".

Ainsi, selon cette disposition, le requérant qui entend obtenir une autorisation de transport de personnes à titre professionnel doit notamment fournir à la PCC une attestation "de l'absence de condamnations à raison d'infraction à la législation sur la circulation routière".

Même si une rédaction plus précise aurait été bienvenue, l'art. 62e LEAE exprime avec suffisamment de clarté que les "informations" devant être fournies à l'autorité correspondent aux conditions posées à l'octroi de l'autorisation en cause. Dès lors, l'inscription au casier judiciaire d'une condamnation relative à une infraction à la législation sur la circulation routière constitue un motif de refus de l'autorisation (cf. arrêt CDAP GE.2020.0185 du 8 janvier 2021 consid. 3a qui fait actuellement l'objet d'un recours au Tribunal fédéral; GE.2020.0225 du 14 avril 2021 consid. 2a).

Cette interprétation est du reste confirmée par un examen des travaux préparatoires. Dans son rapport, la majorité de la Commission chargée d'examiner l'exposé des motifs avait en effet relevé qu'elle entendait amender l'al. 1 de l'art. 62e LEAE de manière à ce que l’obtention de l’autorisation soit explicitement subordonnée, notamment, à l’absence de certaines condamnations pénales graves. Pendant les débats, des membres de ladite commission ont en outre souligné que les passagers accordaient leur confiance au conducteur professionnel, à qui ils confiaient leur vie (cf. Exposé des motifs et projet de loi modifiant la LEAE et la LVCR, et rapport du Conseil d'Etat au Grand Conseil sur le postulat Mathieu Blanc et consorts [15_POS_131], janvier 2018, ch. 1.3.2.7 p. 14; rapport de majorité de la Commission, novembre 2018, ch. 6.1 ad art. 62e p. 10; Bulletin du Grand Conseil [BGC] n° 64 du 29 janvier 2019, pp. 52 ss, interventions Butera et Christen; arrêts CDAP GE.2020.0185 et GE.2020.0225 précités).

La décision de l'autorité intimée refusant d'accorder au recourant une autorisation de transport de personnes à titre professionnel en raison de sa condamnation pour infraction à la loi sur la circulation routière repose par conséquent sur une base légale formelle.

4. Sous l'angle de l'intérêt public aux restrictions à la liberté économique, sont autorisées les mesures d'ordre public, de politique sociale ainsi que les mesures dictées par la réalisation d'autres intérêts publics (cf. ATF 143 I 388 consid. 2.1; 143 I 403 consid. 5.2 et les références citées). Selon la jurisprudence, l'activité de chauffeur de taxi s'exerce dans des conditions particulières qui nécessitent que les chauffeurs offrent des garanties suffisantes de moralité et de sécurité vis-à-vis de leurs clients. Par sa fonction et par son importance, le service de taxis se rapproche d'un service public. Le client, notamment en cas d'urgence pour se rendre à l'hôpital ou chez un médecin, doit pouvoir compter sur un chauffeur de confiance, rapide et calculant correctement le prix de la course, car il n'a très souvent pas la possibilité de choisir (cf. ATF 79 I 334 consid. 4b; TF 2C_1149/2018 du 10 mars 2020 consid. 5.8; 2C_940/2010 du 17 mai 2011 consid. 4.5; 2P.167/1999 du 25 mai 2000 consid. 2a et 6c). Dans ces circonstances, une réglementation de cette activité doit tenir compte des exigences se rapportant notamment à l'ordre public, à la sécurité, à la morale et à l'hygiène publiques (cf. ATF 79 I 334 précité). Il existe un intérêt public particulièrement prononcé à ce que les passagers d'un taxi bénéficiant d'une concession accordée par l'autorité puissent compter sur une intégrité et un comportement irréprochables (cf. TF 2C_551/2011 du 12 août 2011).

En l'espèce, le recourant a été condamné en décembre 2018 pour avoir circulé au volant d'un véhicule automobile en état d'ébriété, avec une alcoolémie qualifiée de 0,69 mg/l; une peine ferme de 70 jours-amende lui a été infligée par l'autorité pénale, le ministère public soulignant qu'au vu des antécédents du condamné en matière d'infractions à la législation routière et de conduite sous l'emprise de l'alcool, les conditions pour l'octroi du sursis n'étaient pas réunies. En outre, cette infraction a donné lieu à un retrait de permis (le dixième), prononcé par le SAN pour une durée indéterminée compte tenu des nombreux antécédents du recourant. Celui-ci, malgré deux précédents retraits de durée indéterminée, a récupéré son permis en novembre 2019, des conditions spéciales assortissant la restitution dudit permis: le recourant doit désormais se soumettre à des contrôles de son abstinence durant au minimum 24 mois, soit à tout le moins jusqu'au mois de novembre 2021.

Ainsi, le recourant a été sanctionné, tant sur le plan pénal que sous l'angle administratif, pour un comportement objectivement grave; il ne présente manifestement plus les garanties suffisantes de moralité et de sécurité permettant à l'autorité de lui confier des passagers. Au demeurant, la répétition des infractions liées à la circulation routière par le recourant pris de boisson démontre que l'intéressé n'est plus digne de confiance.

Certes, l'intérêt privé du recourant à conserver son métier et son gagne-pain est très important. Toutefois, au vu de la sanction infligée et des innombrables antécédents du recourant, cet intérêt privé ne suffit manifestement pas à renverser la balance des intérêts.

Il convient de relever que, selon la décision attaquée, le recourant pourra déposer une nouvelle demande d'octroi d'une autorisation cantonale de chauffeur pratiquant le transport de personnes à titre professionnel une fois le jugement radié du casier judiciaire, à savoir dès le 11 août 2025, pour autant qu'aucun fait nouveau ne survienne d'ici là (cf. art. 371 al. 3 du Code pénal suisse du 21 décembre 1937 [RS 311.0], relatif à l'extrait du casier judiciaire destiné à des particuliers). Il importera toutefois, en cas de nouvelle demande de l'intéressé, que la PCC examine attentivement la situation au vu des multiples rechutes dans la consommation abusive d'alcool présentées par le recourant au fil du temps.

En l'état, c'est à juste titre, en raison d'un intérêt public prépondérant et sans violer le principe de la proportionnalité, que l'autorité intimée a refusé de mettre l'intéressé au bénéfice d'une autorisation faute pour lui, indiscutablement, de remplir une des conditions requises par l'art. 62e LEAE.

5. Vu ce qui précède, le recours, manifestement mal fondé, doit être rejeté. Succombant, le recourant devra supporter l'émolument judiciaire (art. 49 al. 1 LPA-VD) et n'a pas droit à des dépens (art. 55 al. 1 a contrario LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision de la Police cantonale du commerce du 20 novembre 2020 est confirmée.

III. Les frais judiciaires, par 500 (cinq cents) francs sont mis à la charge de A.________.

IV. Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens.

Lausanne, le 19 avril 2021

La présidente:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.