TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 1^er décembre 2021

Composition

Mme Marie-Pierre Bernel, présidente; Mme Annick Borda, juge; M. Etienne Poltier, juge suppléant.

Recourant

A.________ à ******** représenté par Me Raphaël TATTI, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Municipalité d'Orbe, représentée par Me Jean-Daniel THERAULAZ, avocat à Lausanne,

Tiers intéressé

Caisse cantonale de chômage, à Lausanne.

Objet	Fonctionnaires communaux
	Recours A.________ c/ "décision" de la Municipalité d'Orbe du 18 décembre 2020 résiliant avec effet immédiat le contrat de travail d'A.________

Vu les faits suivants:

A. A.________, né en 1963, a été engagé par la Commune d’Orbe pour un emploi à plein temps, en qualité de ********, par contrat du 6 novembre 2000. Il était colloqué en classe 12-14 de l’échelle des traitements; il en découlait un salaire annuel (le contrat indique mensuel, mais à tort) brut de 61'800 fr., auquel devrait s’ajouter un treizième salaire.

B. a) Durant l’été 2020, la commune a mis sur pied un programme d’auxiliaires. Dans ce cadre, des jeunes ont été engagés afin d’assurer des travaux de nettoyage des bâtiments communaux, notamment des bâtiments scolaires. B.________ a bénéficié d’un tel poste; elle a notamment été affectée, durant une partie de cet engagement, sur le site de ******** sous la direction d’A.________. A la suite de divers comportements de ce dernier à l’égard de B.________, jugés gravement inadéquats par la commune, la municipalité a ouvert, le 24 juillet 2020, à l’encontre de l’intéressé une enquête disciplinaire (fondée sur les art. 41 ss du règlement de la commune d’Orbe du 31 octobre 2013, portant statut du personnel communal); elle l’a simultanément suspendu, de sorte qu’il était invité à cesser toute activité pour la commune dès cette date. A.________ n’a ainsi plus travaillé depuis le 24 juillet 2020; mais son salaire lui a été payé encore par la suite.

La municipalité a procédé à diverses mesures d’instruction. En fin de compte, elle a rendu une décision de renvoi avec effet immédiat en date du 18 décembre 2020. Au pied de ce courrier figurait la mention suivante:

« S’agissant d’une décision, elle est susceptible de recours, vu le contrat de droit public liant les parties, auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois » (ci-après : CDAP).

b) Agissant par acte du 1^er février 2021 (soit en temps utile, compte tenu des féries de fin d’année) de son conseil l’avocat Raphaël Tatti, A.________ a recouru contre cette décision auprès de la CDAP. Il conclut avec dépens, tout d’abord à l’admission du recours; il prend également diverses conclusions, toutes de nature pécuniaire (paiement de salaire, de vacances et d’indemnités diverses).

La Municipalité d’Orbe, agissant par l’intermédiaire de l’avocat Jean-Daniel Théraulaz, a déposé sa réponse le 4 mai 2021; elle conclut avec dépens au rejet des conclusions de la "demande". En date du 11 juin 2021, la Caisse cantonale de chômage a déposé une requête en intervention auprès de la CDAP, en vue d'appuyer les conclusions du recourant et afin de conclure qu’elle est subrogée au droit de ce dernier à concurrence des indemnités versées.

Agissant toujours par l’intermédiaire de son conseil, le recourant a déposé un mémoire de réplique en date du 14 juillet 2021; dans ce cadre, l’intéressé a corrigé, avec suite de frais et dépens, ses conclusions initiales, pour tenir compte de l’intervention de la Caisse cantonale de chômage. La municipalité a déposé à son tour une duplique le 11 août 2021, dans laquelle elle confirme ses conclusions. La Caisse cantonale de chômage en a fait de même le 18 août 2021.

C. Sur requête de la juge instructrice, la municipalité a produit, le 8 octobre 2021, le Statut du personnel de la Commune d’Orbe.

Prenant connaissance de ce document et plus spécialement de l’article 49 de ce statut, la juge instructrice a alors interpellé les parties sur la question de la compétence de la CDAP pour statuer dans le cadre du présent litige. En fin de compte, ni la municipalité, ni le recourant n’ont pris expressément position sur ce point; quant à la Caisse cantonale de chômage, elle s’en est remise à justice.

Considérant en droit:

1. Le Tribunal cantonal examine d’office et librement la recevabilité des recours qui lui sont adressés. Il examine également d’office s’il est compétent pour traiter la cause qui lui est soumise (art. 6 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]).

a) Aux termes de l’article 92 al. 1 LPA-VD, le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autorité pour en connaître. Définie à l’art. 3 al. 1 LPA-VD, la décision est une mesure prise par une autorité dans un cas d’espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d’annuler des droits et obligations (let. a), de constater l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits et obligations (let. b), ou de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (let. c).

b) La jurisprudence retient que l’acte par lequel la municipalité met fin aux rapports de service d’un membre du personnel communal constitue une décision susceptible de recours (au sens des art. 3 al. 1 et 92 al. 1 LPA-VD) si les rapports en question sont issus d’une décision unilatérale de la municipalité, fondée sur un statut du personnel adopté par la commune. Lorsque ces rapports ont au contraire leur origine dans un contrat de travail de droit privé régi par les art. 319 et suivants du Code des obligations (CO; RS 220), ou dans un contrat de droit administratif, le contentieux de leur résiliation échappe à la compétence de la juridiction administrative (cf. arrêts GE.2016.0100 du 14 septembre 2016 consid. 1b, et les arrêts cités GE.2016.0156 du 23 novembre 2016, consid. 1).

c) Dans le cas particulier, les rapports de service entre le recourant et la commune d’Orbe ont débuté sur la base d’un contrat d’engagement signé le 6 novembre 2000; ce document se réfère au Statut du personnel communal du 1^er janvier 1995 (ce document n’est pas au dossier). Au demeurant, l’engagement du personnel communal est actuellement régi par le statut déjà cité, adopté le 31 octobre 2013 et entré en vigueur le 1^er janvier 2014 (art. 68 de ce statut); les articles 66 et 68 du statut indiquent d’ailleurs que le nouveau texte abroge dès son entrée en vigueur toute disposition antérieure; toutefois, à teneur de l’art. 67, les collaborateurs demeurent au bénéfice de la situation acquise et des années de service accomplies antérieurement. Il convient de souligner par ailleurs que les rapports de travail sont des rapports de droit public, étant précisé que ceux-ci découlent de la conclusion d’un contrat de travail. Ils sont régis par le contrat, le statut et ses dispositions d’application, ainsi que par le Code des obligations à titre de droit supplétif (sur tous ces points, art. 2 du statut). Au chapitre consacré à l’engagement et à la nomination des membres du personnel communal, l’art. 11 comporte des précisions relatives au contrat d’engagement. Les art. 35 ss et 41 ss du statut traitent respectivement de la fin des rapports de travail et des mesures disciplinaires. Ainsi, l’art. 35 évoque la résiliation du contrat de durée indéterminée par la municipalité ou par l’employé; par ailleurs, diverses mesures disciplinaires sont prévues à l’art. 42, dont le licenciement (l’art. 44 prévoit en outre la possibilité pour la municipalité de prononcer un licenciement pour de justes motifs, cas échéant avec un renvoi immédiat).

Dans ce régime juridique de nature contractuelle, la résiliation intervient par l’exercice d’un droit formateur de l’employeur ou de l’employé, prenant la forme d’une déclaration de volonté soumise à réception (cf. Rémy Wyler/Boris Heinzer, Droit du travail, 3^e éd. 2014, p. 501 ; voir aussi Rémy Wyler/Mathieu Briguet, La fin des rapports de travail dans la fonction publique, Berne 2017, p. 10 ss, spéc. 12 s. et 15 s.). Lorsque la résiliation est le fait de l’employeur, il n’est pas prévu que la municipalité rende d’une part une décision de principe, soumise au régime ordinaire du droit public pour les décisions administratives, et exerce d’autre part le droit formateur selon les formes prescrites aux art. 35 au 42 ss du règlement du personnel. En l’espèce, la résiliation du contrat de travail résulte donc uniquement de l’exercice, par la municipalité, d’un droit formateur; il en va ainsi même lorsque le licenciement constitue une mesure disciplinaire.

d) Dans le canton de Vaud, les contestations de droit civil relatives au contrat de travail sont soumises à la loi du 12 janvier 2010 sur la juridiction du travail (LJT; BLV 173.61 - cf. art. 1 let. a LJT). Les art. 2 et 3 LJT ont la teneur suivante :

"Art. 2 Juridiction

¹ Ces contestations relèvent des tribunaux suivants :

a. du tribunal des prud’hommes, lorsque la valeur litigieuse n’excède pas 30'000 francs:

b. du tribunal d’arrondissement, lorsque la valeur litigieuse est supérieure à 30'000 francs et n’excède pas 100'000 francs;

c. de la Chambre patrimoniale cantonale lorsque la valeur litigieuse est supérieure à ce montant.

² […]"

"Art. 3 Principe

¹ Il ne peut être dérogé à la compétence du tribunal des prud’hommes que par une clause compromissoire liant les parties et insérée dans une convention collective de travail. Les articles 10 et 23 de la loi sur le service de l’emploi et la location de service sont réservés.

² Les litiges entre une collectivité publique ou un établissement public et un fonctionnaire nommé ne sont pas soumis aux dispositions de la présente loi.

³ Sous réserve de dispositions contraires, notamment celles prévues par la loi sur le personnel de l’Etat de Vaud, les personnes engagées par contrat d’une collectivité publique ou d’un établissement public peuvent saisir les autorités compétentes en matière de juridiction du travail conformément aux présentes dispositions."

aa) Le recourant est une personne ayant été engagée par contrat d’une collectivité publique, au sens de l’art. 3 al. 3 LJT. La contestation portant sur la résiliation de ce contrat relève partant, selon cette disposition, des autorités compétentes en matière de juridiction du travail, soit d’un des tribunaux mentionnés à l’art. 2 LJT. Cette solution est d’ailleurs confirmée par l’art. 49 du statut communal (cette disposition vise expressément toute "décision" prise par la municipalité à l’endroit d’un collaborateur, y compris les mesures disciplinaires). On ne se trouve donc pas dans l’hypothèse de l’art. 3 al. 2 LJT: les rapports de travail ayant leur origine dans un contrat, le contentieux portant sur leur résiliation échappe à la compétence de la juridiction administrative. Tel est le sens de la jurisprudence de la Cour d’appel civile du Tribunal cantonal, applicable aussi bien au contrat de droit privé qu’au contrat de droit administratif avec une commune (cf. arrêt CACI du 5 février 2013, HC/2013/173). La CDAP interprète dans le même sens l’art. 3 LJT (cf. notamment arrêts CDAP GE.2016.0156, du 23 novembre 2016 consid. 1; GE.2016.0100 du 14 septembre 2016 consid. 1d; GE.2016.0077 du 10 août 2016 consid. 1b; GE.2012.0140 du 19 février 2013).

bb) L’indication, dans la lettre de la municipalité du 18 décembre 2020, de la voie du recours de droit administratif auprès de la CDAP au sens des art. 92 ss LPA-VD était par conséquent erronée. Une telle indication, qui ne peut créer une voie de droit inexistante, ne saurait entraîner une dérogation à la compétence de la juridiction prévue par la loi cantonale (cf. notamment art. 3 al. 1 LJT, art. 6 al. 2 LPA-VD).

cc) Le pourvoi doit ainsi être déclaré irrecevable. Il n’y a donc pas lieu de se prononcer au surplus sur la recevabilité de conclusions pécuniaires formées devant la cour de céans, qui est douteuse (CDAP , arrêt du 4 février 2019, GE.2018.0183, consid. 3).

2. a) Il s’ensuit que le recours de droit administratif est irrecevable, la Cour de céans n’étant pas compétente pour traiter la contestation.

b) Il n’y a pas lieu de transmettre d’office le recours à la juridiction prévue par les art. 2 et 3 LJT. La procédure selon la loi sur la juridiction du travail n’est pas, en première instance, une procédure de recours. Il incombe au recourant de réintroduire la cause devant la juridiction compétente (cf. par analogie art. 63 du code de procédure civile [CPC; RS 272]; cf. également arrêts GE.2016.0100 du 14 septembre 2016 consid. 2; GE.2016.0077 du 10 août 2016 consid. 2).

3. Il se justifie de statuer sans frais. Le recourant, dont les conclusions sont irrecevables, n’a en principe pas droit à des dépens. Il faut toutefois tenir compte de l’indication erronée, dans la lettre de la municipalité, de la voie du recours de droit administratif. Si les indications données par la municipalité avaient été d’emblée précises et non équivoques, le recourant aurait pu alors s’abstenir de déposer un recours de droit administratif. Dans ces circonstances, il y a lieu d’allouer au recourant une indemnité réduite, à titre de dépens, à la charge de la commune (cf. art. 55 ss LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est irrecevable.

II. Il n’est pas perçu de frais judiciaires.

III. Une indemnité de 500 (cinq cents) francs, à verser à A.________ à titre de dépens, est mise à la charge de la Commune d’Orbe.

Lausanne, le 1^er décembre 2021

La présidente:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.