TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 19 août 2021

Composition

M. François Kart, président; Mme Danièle Revey et M. Stéphane Parrone, juges; Mme Nadia Egloff, greffière.

Recourant

A.________ à ******** représenté par Me François DUGAST, avocat à Aubonne,

Autorité intimée

Municipalité d'Aubonne,

Autorité concernée

Service de la population (SPOP).

Objet	Contrôle des habitants
	Recours A.________ c/ décision de la Municipalité d'Aubonne du 17 décembre 2020 (refus d'octroi de bourgeoisie)

Vu les faits suivants:

A. A.________, de nationalité anglaise, est né en 2002. Il a vécu à Londres jusqu'à l'âge de 4 ans avant d'entrer en Suisse en 2006 avec ses parents. Après avoir successivement résidé à Givrins, Rolle et Dully, il réside dans la commune d'Aubonne depuis le ******** 2014. Il est au bénéfice d'une autorisation d'établissement.

B. Le 22 janvier 2020, le prénommé a déposé une demande de naturalisation ordinaire, laquelle a été traitée par le Service de la population, secteur des naturalisations (ci-après: le SPOP). Au terme de la (première) phase cantonale de la procédure, après avoir vérifié que le requérant remplissait les conditions formelles pour l'octroi de la naturalisation (notamment les conditions de durée de séjour en Suisse et les compétences linguistiques), le SPOP a délivré un préavis positif fondé sur le rapport d'enquête (partie I), qu'il a transmis le 16 octobre 2020 à la Municipalité d'Aubonne, en tant qu'autorité responsable de la conduite de la deuxième phase de l'instruction.

Le 23 octobre 2020, la municipalité a invité A.________ à transmettre divers documents et l'a enjoint de contacter le délégué communal chargé de compléter le rapport d'enquête, afin de convenir d'une date pour une rencontre.

Dans un courrier du 5 novembre 2020 qu'elle a adressé au délégué communal, la mère de A.________ a expliqué que son fils avait débuté en septembre 2020 des études en chimie à l'Université de Birmingham au Royaume-Uni et qu'il ne lui serait pas facile de revenir en Suisse durant sa première année d'études, en raison de la situation sanitaire liée à la pandémie de Covid-19 et du fait que ses examens débutaient le 8 janvier 2021. Elle a cependant relevé qu'il pouvait continuer à communiquer par e-mail, téléphone, skype ou zoom et qu'elle se chargerait pour sa part de collecter en Suisse les divers documents requis.

Le 9 décembre 2020, la municipalité a invité A.________ à lui adresser une déclaration écrite précisant quel était son centre d'intérêts, la fréquence de ses retours en Suisse, la durée de ses études à l'étranger, ainsi que ses perspectives professionnelles. Elle l'a par ailleurs enjoint de transmettre une série de documents pour compléter son dossier de naturalisation, suite à quoi elle contacterait le SPOP pour savoir s'il était possible de mener à bien la procédure de naturalisation.

A.________ a répondu à la municipalité le 15 décembre 2020 qu'il avait débuté en automne 2020 des études d'une durée de trois ans au Royaume-Uni et qu'il envisageait ensuite de terminer son master ou son doctorat à l'EPFL, avant ou après l'accomplissement de son service militaire. Il a expliqué qu'en raison de la pandémie de Covid-19, il n'avait pu rentrer en Suisse que cette semaine et que s'il ne lui avait pas été possible d'accéder à tous les services et documents en ligne, il mettrait tout en œuvre pour fournir les documents requis dans le délai imparti.

Après s'être entretenu téléphoniquement avec le SPOP au début du mois de décembre 2020, le greffe municipal a, par courriel du 16 décembre 2020, transmis à ce dernier le courrier de A.________ du 15 décembre 2020, en lui indiquant qu'au vu des déclarations y contenues, il allait donner suite à la demande de naturalisation.

Par courriel du 17 décembre 2020, le SPOP a informé le greffe municipal qu'il convenait au contraire de rendre une décision de refus d'octroi de bourgeoisie dans la mesure où le requérant n'était pas présent en Suisse durant la procédure de naturalisation, et cela pour une durée de trois ans.

Le greffe municipal a fait savoir au SPOP par courriel du même jour qu'il informerait le requérant en ce sens. Il l'a prié de lui indiquer si le dossier devait par la suite être transmis au SPOP. Ce dernier lui a répondu le 18 décembre 2020 que la municipalité pouvait transmettre au SPOP le rapport d'enquête (partie II) accompagné du refus d'octroi de la bourgeoisie et de ses déterminations.

C. Par décision du 17 décembre 2020, la municipalité a refusé d'octroyer la bourgeoisie communale à A.________ au motif qu'il était absent de Suisse pour une durée supérieure à une année en vue de poursuivre des études au Royaume-Uni.

Par courriel du 3 janvier 2020, les parents de A.________ ont fait savoir à la municipalité que le séjour de leur fils au Royaume-Uni dans le cadre de ses études n'excédait pas 20 semaines par an et qu'il avait bien l'intention de retourner en Suisse. Le greffe municipal leur a répondu le 5 janvier 2021 que la décision de la municipalité se fondait sur le courrier adressé par A.________ le 15 décembre 2020 et que si celui-ci souhaitait la contester, il lui revenait d'interjeter recours.

D. Par l'entremise de son mandataire, A.________ (ci-après: le recourant) a recouru le 1^er février devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre cette décision en concluant comme suit:

"I. Le recours est admis ;

II. La bourgeoisie de la ville d'Aubonne est accordée à A.________ ;

III. Subsidiairement, la cause est retournée à la municipalité d'Aubonne pour qu'elle statue dans le sens des considérants."

Le SPOP s'est déterminé le 23 mars 2021. Il conclut à la confirmation de la décision attaquée.

La municipalité a déposé sa réponse le 30 mars 2021. Elle déclare se référer aux déterminations du SPOP du 23 mars 2021.

Le recourant n'a pas déposé d'observations complémentaires dans le délai – prolongé à sa demande – qui lui a été imparti pour ce faire.

Considérant en droit:

1. Rendue par une municipalité sans être susceptible de recours devant une autre autorité, la décision attaquée peut faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal (art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). Interjeté en temps utile, le recours satisfait par ailleurs aux autres conditions formelles de recevabilité (art. 79 al. 1, 95 et 99 LPA-VD). Il y a ainsi lieu d'entrer en matière.

2. Le litige porte sur le refus de l’autorité intimée d'octroyer la bourgeoisie communale au recourant. La demande de naturalisation ayant été déposée postérieurement à l'entrée en vigueur, le 1^er janvier 2018, de la loi fédérale du 20 juin 2014 sur la nationalité suisse (LN; RS 141.0) et de la loi vaudoise du 19 décembre 2017 sur le droit de cité vaudois (LDCV; BLV 141.11), le nouveau droit est applicable à la présente cause.

3. a) aa) L’art. 37 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) prévoit que la citoyenneté suisse est octroyée à toute personne qui possède un droit de cité communal et le droit de cité du canton. La Confédération règle l’acquisition et la perte de la nationalité et des droits de cité par filiation, par mariage ou par adoption. Elle règle également la perte de la nationalité suisse pour d’autres motifs ainsi que la réintégration dans cette dernière (art. 38 al. 1 Cst.). Elle édicte des dispositions minimales sur la naturalisation des étrangers par les cantons et octroie l’autorisation de naturalisation (art. 38 al. 2 Cst.).

bb) L'art. 9 al. 1 LN énonce les conditions dites formelles que le requérant doit remplir pour que sa demande soit acceptée. La Confédération octroie ainsi l'autorisation de naturalisation uniquement si, lors du dépôt de la demande, le requérant est titulaire d'une autorisation d'établissement (let. a) et apporte la preuve qu'il a séjourné en Suisse pendant dix ans en tout, dont trois sur les cinq ayant précédé le dépôt de la demande (let. b). Dans le calcul de la durée de séjour prévue à l’al. 1 let. b, le temps que le requérant a passé en Suisse entre l’âge de huit et de 18 ans compte double. Le séjour effectif doit cependant avoir duré six ans au moins (al. 2). L'art 11 LN énumère quant à lui les conditions matérielles que doit remplir le requérant. Son intégration doit être réussie (let. a), il s'est familiarisé avec les conditions de vie en Suisse (let. b) et il ne met pas en danger la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse (let. c).

Au plan cantonal, l'art. 12 al. 1 LDCV dispose que pour être admis à déposer une demande de naturalisation ordinaire dans le Canton de Vaud, le requérant étranger doit, au moment du dépôt de la demande, remplir les conditions formelles prévues par la législation fédérale (ch. 1), séjourner dans la commune vaudoise dont il sollicite la bourgeoisie (ch. 2) et avoir séjourné deux années complètes dans le canton, dont l'année précédant la demande (ch. 3). L'art. 12 al. 2 LDCV prévoit que par séjourner, on entend dans la présente loi, être inscrit au registre communal du contrôle des habitants en résidence principale. Pour le surplus, le calcul de la durée du séjour, la notion de non-interruption du séjour et celle de fin de séjour sont définis par le droit fédéral. Selon l'art. 13 LDCV, la commune peut, par voie réglementaire, imposer une durée de séjour d'un an sur son territoire, que ce soit dans l'année précédant la demande ou non. Il ressort de l'art. 16 LDCV que les conditions matérielles à l'octroi d'une naturalisation ordinaire sont définies par le droit fédéral et complétées par les dispositions cantonales. Les demandes de naturalisation sont instruites sur le plan communal et cantonal au moyen d'un rapport d'enquête fournissant les renseignements exigés par la loi, qui, une fois complété, sert de base décisionnelle aux autorités compétentes (art. 22 al. 1 et 3 LDCV).

Conformément à l’art. 23 LDCV, la demande de naturalisation est considérée comme valablement déposée au moment où la formule officielle, complétée de toutes les annexes requises, est reçue au Service (al. 1). Le Service valide la réalisation des conditions formelles et crée le rapport d'enquête propre à la demande (al. 3). A teneur de l'art. 29 LDCV, le Service complète les rubriques du rapport d'enquête relatives aux conditions formelles. Il complète également les informations liées aux critères matériels de sa compétence (al. 1). Si, sur la base du rapport d'enquête, le Service peut rendre un préavis positif, il désigne la commune compétente pour instruire la suite de ce rapport (al. 2). L'art. 30 LDCV prévoit que la municipalité est l'autorité communale compétente pour toute la phase communale; elle est saisie dès réception du rapport d'enquête transmis par le Service (al. 1). En cas de non-réalisation de la condition de durée de séjour communal ou de la condition de résidence effective, la municipalité accorde au requérant un délai de 30 jours pour présenter ses arguments et moyens de preuve; le délai passé, la municipalité rend une décision motivée de refus de la demande ou, cas échéant, poursuit l'instruction si les conditions formelles s'avèrent réalisées (al. 3). Selon l'art. 31 al. 1 LDCV, intitulé "Instruction de la demande", la municipalité examine diverses conditions matérielles (ch. 1 à 6). Elle complète les rubriques du rapport d'enquête relatives aux conditions matérielles relevant de sa compétence (art. 32 al. 1 LDCV). Au terme de son enquête, la municipalité transmet le rapport d'enquête au Département accompagné de son préavis; celui-ci a trente jours pour se déterminer (art. 33 al. 2 LDCV). Le délai passé, en cas de non-réalisation d'une des conditions à la naturalisation, la municipalité accorde au requérant un délai de 30 jours pour présenter ses arguments en moyens de preuve (art. 33 al. 3 LDCV). Dans un délai de trois mois dès l'avis de clôture, la municipalité rend un préavis positif ou une décision de refus de la demande qu'elle notifie au requérant et au Département; cette décision tient compte des déterminations du requérant et du Département (art. 33 al. 4 LDCV). Le rapport d'enquête est dans tous les cas restitué au Service (art. 33 al. 5 LDCV). Si la phase communale s'est achevée par un préavis positif de la municipalité validé par le Département, le Conseil d'État rend un préavis positif et transmet le rapport à l'autorité fédérale compétente pour l'obtention de l'autorisation fédérale de naturalisation (art. 35 al. 1 LDCV).

Ces dispositions sont complétées par celles du règlement d'application de la LDCV du 21 mars 2018 (RLDCV; BLV 141.11.1). Celui-ci précise à son art. 24 que la municipalité doit soumettre le rapport d'enquête complet et actuel et son préavis motivé au Service (al. 1) et que sans nouvelles du Service dans un délai de 30 jours, la municipalité part du principe que sa proposition de décision est validée et que le rapport d'enquête est complet (al. 2). Selon l'art. 25 al. 1 RLDCV, après réception de la prise de position du Service prévue à l'art. 24 RLDCV, la municipalité rend une décision motivée de refus de la bourgeoisie ou un préavis positif d'octroi qu'elle joint au rapport d'enquête avant d'être transmis au Service.

4. a) L'art. 79 al. 2 LPA-VD, applicable au recours de droit administratif devant le Tribunal cantonal par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, précise que le recourant ne peut pas prendre des conclusions qui sortent du cadre fixé par la décision attaquée. L’objet du litige est défini par trois éléments: la décision attaquée, les conclusions du recours et les motifs de celui-ci (arrêts AC.2021.0001 du 2 juillet 2021 consid. 6a; AC.2019.0174 du 10 janvier 2020 consid. 1). Selon le principe de l’unité de la procédure, ne peuvent être examinés et jugés, en principe, que les rapports juridiques à propos desquels l’autorité administrative s’est prononcée préalablement, d’une manière qui la lie sous forme de décision. L’objet du litige peut être réduit devant l’autorité de recours, mais pas étendu, ni modifié (ATF 136 V 362 consid. 3.4.2 p. 365). Le juge administratif n’entre pas en matière sur des conclusions qui vont au-delà de l’objet du litige qui lui est soumis (ATF 134 V 418 consid. 5.2.1 p. 426; 125 V 413 consid. 1a p. 414 et les références citées).

b) La conclusion formulée dans le recours tendant à l'octroi de la bourgeoisie communale au recourant apparaît en l'espèce d'emblée irrecevable, car excédant l'objet du litige. Une admission du recours conduirait en effet tout au plus à renvoyer la cause à la municipalité afin qu'elle reprenne et poursuive l'instruction de la demande de naturalisation (cf. art. 31 à 33 LDCV). L'autorité intimée a d'ailleurs indiqué dans la décision attaquée "Tout en regrettant de ne pas pouvoir entrer en matière sur votre demande de naturalisation (...)". Il sera ainsi uniquement entré en matière sur la conclusion subsidiaire du recourant tendant à obtenir (implicitement) l'annulation de la décision attaquée et le renvoi de la cause à l'autorité intimée.

5. Dans un grief d'ordre formel, le recourant fait grief à l'autorité intimée de ne pas lui avoir accordé un délai de 30 jours tel que le prévoit l'art. 33 al. 3 LDCV pour présenter ses arguments et moyens de preuve. La décision attaquée, viciée, serait ainsi caduque.

On constate effectivement que la municipalité n'a pas suivi la procédure précise prévue par la LDCV, et cela à double titre. En premier lieu, celle-ci a immédiatement rendu une décision de refus d'octroi de la bourgeoisie communale après avoir pris connaissance des arguments développés par le SPOP dans son courriel du 17 décembre 2020, sans avoir au préalable transmis à ce dernier son préavis négatif via le rapport d'enquête comme le prescrivent pourtant expressément les art. 33 al. 2 LDCV et 24 al. 2 RLDCV. Le SPOP le reconnaît d'ailleurs dans ses déterminations sur le recours, mais fait valoir que la municipalité l'a cependant consulté avant de rendre sa décision, dans le cadre d'échanges de courriels, et qu'il aurait suivi ses recommandations.

En outre et surtout, il incombait à la municipalité, qui entendait rendre une décision négative au motif que l'une des conditions à la naturalisation n'était pas remplie, de procéder conformément à l'art. 33 al. 3 LDCV en accordant au recourant un délai de 30 jours pour se déterminer avant de statuer, ce qu'elle n'a pas fait. Certes l'autorité intimée a-t-elle invité l'intéressé par courrier du 9 décembre 2020 à préciser divers éléments en lien avec ses études entreprises à l'étranger, notamment la durée de celles-ci, ainsi que la fréquence de ses retours en Suisse. Cette correspondance, dans laquelle l'autorité intimée n'avertit à aucun moment le recourant de ses intentions, ne saurait cependant être assimilée à une véritable invitation formelle à se déterminer et à présenter cas échéant des éléments de preuve de nature à influencer la future décision que la municipalité pourrait être amenée à rendre.

Vu ce qui précède, force est de constater que la décision attaquée a été rendue au terme d'une procédure qui n'était pas conforme aux exigences posées à l'art. 33 LDCV, ce qui n'est pas admissible dans la mesure notamment où le législateur a posé des exigence spécifiques et renforcées pour garantir le droit d'être entendu des requérants dans le cadre des procédures de naturalisations, exigences qui n'ont pas été respectées en l'espèce.

6. Viciée pour des motifs d'ordre procédural, la décision querellée doit ainsi être annulée, sans préjuger du fond du litige. Vu le sort du recours, les frais seront mis à la charge de la Commune d'Aubonne (art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). Cette dernière versera en outre des dépens au recourant qui a procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel (art. 55 al. 1 et 2, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision de la Municipalité d'Aubonne du 17 décembre 2020 est annulée et le dossier lui est renvoyé afin qu'elle procède conformément aux considérants du présent arrêt.

III. Un émolument de justice de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de la Commune d'Aubonne.

IV. La Commune d'Aubonne versera à A.________ une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 19 août 2021

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.