TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 8 juillet 2021

Composition

M. Guillaume Vianin, président; Mme Imogen Billotte et M. Alex Dépraz, juges; M. Patrick Gigante, greffier.

Requérant

A.________, à ********, représenté par son curateur,
Me Pierre Charpié, avocat à Lausanne.

Autorité intimée

Service de l'emploi Instance juridique chômage, à Lausanne.

Autorité concernée

Office régional de placement de ********, à ********.

Objet	Divers
	A.________ c/ Service de l'emploi Instance juridique chômage (demande de révision de l'arrêt rendu le 5 janvier 2021 dans la cause GE.2020.0128)

Vu les faits suivants:

A. A.________, né en 1977, a été suivi par l’Office régional de placement de ******** (ci-après: ORP) à compter du 14 septembre 2019. Le 4 février 2019, il a requis le remplacement de son conseiller ORP B.________ et a demandé qu’une enquête soit ouverte contre les collaborateurs de l’office impliqués dans le fait que l’entretien de conseil du 14 janvier 2019 a été considéré comme manqué. Le 7 février 2019, le Chef de l’ORP l’a informé de ce qu’il refusait d’entrer en matière sur sa demande de changement de conseiller et d’ouverture d’enquête. Le 28 février 2019, il a été informé de ce que son inscription à l’ORP était annulée. Le 18 mars 2019, le Service de l’emploi (SDE) lui a indiqué que la décision de fermer son dossier avait été prise conjointement par l’ORP et le Centre social régional (ci-après: CSR). Le 22 novembre 2019, A.________ a saisi la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal (CASSO) d’une requête visant à faire sanctionner le conseiller B.________ (II.), à déterminer «le rôle joué par le CSR de ********» (III.) et à ce que «l’Etat de Vaud répare les dégâts causés par son employé» (V.). Par arrêt du 13 décembre 2019, le juge unique de la CASSO a déclaré la requête irrecevable. Le recours interjeté auprès du Tribunal fédéral par A.________ contre cet arrêt a été déclaré irrecevable, par arrêt 8C_103/2020 du 9 mars 2020.

B. Le 29 mai 2020, A.________ a saisi la Conseillère d’Etat Rebecca Ruiz, Cheffe du Département de la santé et de l’action sociale (DSAS) d’une demande tendant à l’ouverture d’une enquête contre son conseiller ORP et contre l’office dans son ensemble. Le 13 juillet 2020, le SDE, auquel la demande a été transmise comme objet de sa compétence, a informé l’intéressé de ce qu’il confirmait le courrier qui lui avait été adressé le 7 février 2019 par le chef de l’ORP. Le 7 août 2020, A.________ a recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP); il a notamment conclu à ce que le coordinateur des ORP soit sanctionné et à ce que les agents de l’ORP impliqués dans sa désinscription soient sanctionnés. Par arrêt GE.2020.0128 du 5 janvier 2021, la CDAP a déclaré son recours irrecevable, sans frais, ni dépens. Cet arrêt est définitif et exécutoire.

C. Le 25 mars 2021, la Justice de paix du district de ******** a institué une curatelle de représentation et de coopération en faveur d’A.________ et désignéC.________, avocat à ********, curateur de ce dernier. L’exercice des droits civils de l’intéressé a été limité en conséquence, vu les art. 394 al. 2 et 396 CC. La CDAP a été informée de ce qui précède par courrier du curateur, du 1^er juin 2021.

D. Le 16 avril 2021, A.________ a saisi la CDAP, sans le concours de son curateur, d’une demande en vue d’obtenir la révision de l’arrêt du 5 janvier 2021. En substance, il explique avoir été informé le 5 novembre 2019, lors d’un entretien au CSR, que la décision de le désinscrire de l’ORP n’aurait pas été prise conjointement par ces deux offices. Il se prévaut également de la plainte dont il a saisi le Ministère public contre l’Etat de Vaud, à laquelle le Procureur général, par courrier du 17 mars 2021, a refusé de donner suite au motif que les faits dénoncés ne relevaient pas de sa compétence. Dans le délai qui lui a été imparti par le juge instructeur, il a régularisé l’acte en y apposant sa signature manuscrite originale.

Le SDE et l’ORP n’ont pas été invités à répondre. Le Tribunal s’est réservé la faculté de statuer sans ordonner d’échange d’écritures, ni d’autre mesure d’instruction (art. 82 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.32]).

Le 3 juin 2021, la CDAP a informé le curateur d’A.________ de ce que la présente procédure étant pendante devant elle.

E. Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.

Considérant en droit:

1. Le Tribunal examine d'office et librement la recevabilité des recours et des actes dont il est saisi (arrêts CDAP FI.2020.0036 du 30 avril 2020; GE.2018.0246 du 7 février 2019).

a) Aux termes de l'art. 12 CC, quiconque a l'exercice des droits civils est capable d'acquérir et de s'obliger. Vu l’art. 394 al. 1 CC, une curatelle de représentation est instituée lorsque la personne qui a besoin d’aide ne peut accomplir certains actes et doit de ce fait être représentée. Vu l’art. 396 al. 1 CC, une curatelle de coopération est instituée lorsque, pour sauvegarder les intérêts d’une personne qui a besoin d’aide, il est nécessaire de soumettre certains de ses actes à l’exigence du consentement du curateur. Ces curatelles ne privent pas la personne concernée de l’exercice des droits civils mais peuvent apporter des restrictions à cet exercice (Paul-Henri Steinauer/Christiana Fountoulakis, Droit des personnes physiques et de la protection de l’adulte, Berne 2014, n°176). L'exercice des droits civils des personnes en faveur desquelles une curatelle de représentation ou de coopération a été instituée peut être limité en conséquence, conformément aux art. 394 al. 2 et 396 al. 2 CC. Pour les actes visés par la décision de curatelle de représentation ou de coopération, la situation de la personne concernée est semblable à celle de la personne capable de discernement mineure ou sous curatelle de portée générale (Steinauer/Fountoulakis, op. cit., nos 177, 186/187). Si elles sont privées de l'exercice des droits civils, mais capables de discernement, ces personnes ne peuvent contracter une obligation ou renoncer à un droit qu’avec le consentement de leur représentant légal (art. 19 al. 1 CC). Elles exercent toutefois leurs droits strictement personnels de manière autonome (art. 19c al. 1 CC).

Sur le plan procédural, l'exercice des droits civils confère la capacité d'ester en justice (cf. art. 67 al. 1 du Code de procédure civile, du 19 décembre 2008 [CPC; RS 272]; cf. ég. ATF 132 I 1 consid. 3; 98 Ia 324 consid. 3; arrêt TF 2C_817/2017 du 27 septembre 2017 consid. 4). Les personnes privées de l'exercice des droits civils agissent en procédure par l'intermédiaire de leur représentant légal (art. 67 al. 2 CPC). Les actes procéduraux que le plaideur n'ayant pas l'exercice des droits civils accomplit sans son représentant légal sont dépourvus d'effet (Nicolas Jeandin, in: Commentaire romand du Code de procédure civile, 2^e éd., Bohnet et al. [édit.], Bâle 2019, n. 12 ad art. 67 CPC). La capacité d'ester en justice est une condition de recevabilité pour les demandes et requêtes (cf. art. 59 al. 1 et al. 2 let. c CPC; Jean-Luc Colombini, Code de procédure civile, Condensé de la jurisprudence fédérale et vaudoise, Lausanne 2018, n. 1.5 ad art. 67 CPC).

Pour autant qu'elles soient capables de discernement, les personnes qui n'ont pas l'exercice des droits civils peuvent toutefois exercer de manière indépendante leurs droits strictement personnels (cf. art. 67 al. 3 let. a CPC), au sens de droits qui ne souffrent aucune représentation en raison de leur lien étroit avec la personnalité (cf. art. 19c al. 2 CC). La loi ne dresse pas l'inventaire des droits strictement personnels (Steinauer/Fountoulakis, op. cit., n°209; Sarah Gros, La capacité de discernement de l'adulte en droit privé, Zurich 2019, n. 67 p. 30). Il s'agit de droits qui appartiennent à une personne de par sa qualité d'être humain. Ces droits sont inséparables de leur titulaire et se caractérisent par le fait qu'ils n'affectent pas le patrimoine de l'intéressé (ou seulement de manière indirecte ou accessoire). Ils sont définis comme des droits subjectifs privés qui portent sur des attributs essentiels de la personne, comme les biens de la personnalité ou l'aménagement des relations familiales. Sont notamment visés l'ensemble des droits de la personnalité au sens des art. 28 ss CC (p. ex. la vie, l'intégrité corporelle, l'honneur), l'exercice des droits fondamentaux liés à la personnalité (p. ex. la liberté religieuse, la liberté personnelle, la liberté d'expression), le droit d'aménager ses relations familiales dans l'ordre juridique (p. ex. se marier, divorcer), le droit de disposer pour cause de mort ou encore le droit de décider l'administration d'un traitement médical (Gros, op. cit., n. 67-68 p. 30 s. et les références; voir également la jurisprudence citée par Andrea Braconi/Blaise Carron, CC & CO annotés, 10^e éd., Bâle 2016, ad art. 19c CC). Est également un droit strictement personnel celui de réclamer la protection des autorités administratives ou du juge (Steinauer/Fountoulakis, op. cit., n°281 in fine; cf. en outre Peter Saladin, Grundrechte und Privatrechtsordnung, in: SJZ 1988 p. 373s.). Dans ce cadre, une partie de la doctrine estime que la capacité de représentation du curateur est exclue, à tout le moins en cas de refus explicite de la personne concernée capable de discernement (Gros, op. cit., n. 65 p. 29 et les références; cf. ég. Message du Conseil fédéral [CF] du 28 juin 2006 concernant la révision du code civil suisse, Protection de l'adulte, FF 2006 6679, ch. 2.2.3 ad art. 394). La défense d'intérêts pécuniaires n'est pas considérée comme l'exercice d'un droit strictement personnel (cf. arrêt TF 2C_817/2017 du 27 septembre 2017 consid. 4; 5A_101/2014 du 6 mars 2014 consid. 2.1), au contraire du droit de continuer à bénéficier de son autorisation de séjour ou d'établissement (arrêt TF 2C_899/2017 du 7 juin 2018 consid. 1.2 et les références) ou du droit de recourir contre les décisions de l'autorité de protection de l'adulte (cf. art. 450 al. 2 ch. 1 CC; pour d'autres exemples de la doctrine et de la jurisprudence: Kristina Tenchio, in: Basler Kommentar, Schweizerische Zivilprozessordnung, 3^e éd., Spühler/Tenchio/Infanger [édit.], Bâle 2017, n. 24 ad art. 67 CPC et les références; Martin H. Sterchi, in: Berner Kommentar, Schweizerische Zivilprozessordnung, Tome I, Berne 2012, n. 12 ss ad art. 67 CPC).

Les personnes capables de discernement peuvent également accomplir provisoirement les actes nécessaires s'il y a péril en la demeure (art. 67 al. 3 let. b CPC); ces actes devront néanmoins être ratifiés par le représentant légal (Jeandin, op. cit., n. 15 ad art. 67 CPC). Au demeurant, le curateur qui agit au nom d'une personne sous curatelle doit requérir le consentement de l'autorité de protection de l'adulte (art. 416 al. 1 ch. 9 CC).

Les règles retenues aux art. 59 al. 1 et 2 let. c CPC, 67 CPC et 416 al. 1 ch. 9 CC s'appliquent en principe aussi par rapport à la justice administrative (cf. CDAP FI.2020.0036 du 30 avril 2020; GE.2018.0246 du 7 février 2019; cf. ég. arrêts TF 2C_899/2017 du 7 juin 2018 consid. 1.2; 2C_817/2017 du 27 septembre 2017 consid. 4; v. en outre Jacques Dubey/Jean-Baptiste Zufferey, Droit administratif général, Bâle 2014, n. 1203). Lorsqu'un recourant n'a pas la capacité d'ester en justice, il y a lieu, selon la doctrine, soit de déclarer le recours irrecevable, soit de suspendre l'instruction et d'impartir un délai au recourant pour se faire représenter en justice. Pour sa part, le Tribunal administratif du canton de Zurich n'entre pas en matière sur le recours, qu'il déclare irrecevable (Martin Bertschi, in: Alain Griffel [éd.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3^e éd., Zurich 2014, Vorbemerkungen zu §§ 21-21a VRG, n. 7 et les références). Il en va de même de la Cour de céans (arrêt GE.2018.0246 du 7 février 2019 consid. 1b).

b) En la présente occurrence, la demande dont le requérant a saisi la CDAP tend à faire annuler le dispositif de l’arrêt GE.2020.0128 du 5 janvier 2021, afin qu’il soit statué à nouveau et que la cause soit renvoyée au SDE, à charge pour lui d’ouvrir une enquête contre le coordinateur des ORP, ainsi qu’à l’encontre des collaborateurs dudit office impliqués dans sa désinscription. Le recourant a cependant agi seul. Bien que l’information selon laquelle cette demande de révision était pendante à la CDAP lui ait été communiquée, le curateur du requérant n’est pas intervenu. Se pose dès lors la question de la recevabilité de cette demande, dans la mesure où la capacité du requérant d’ester en justice a été limitée par la Justice de paix. En effet, on peut hésiter sur le point de savoir si la demande du requérant a trait à l’exercice d’un droit strictement personnel; cela reste cependant très douteux. Dans la mesure où cette démarche s’inscrit dans le cadre d’une future action en responsabilité contre l’Etat de Vaud pour l’agissement illicite de ses agents, il y aurait lieu de répondre par la négative, au vu de ce qui a été indiqué plus haut.

Quoi qu’il en soit, cette question souffre de demeurer indécise. Il n’est pas nécessaire non plus de trancher la question de savoir si et, le cas échéant, à quelles conditions le dénonciateur dont la qualité pour recourir a été niée dans un jugement entré en force est légitimé à demander la révision dudit jugement. Il apparaît en effet que les conditions de la révision de l’arrêt précité ne sont de toute façon pas réunies, comme on va le voir.

2. a) La jurisprudence a déduit de l'art. 29 al. 1 et 2 Cst. l'obligation pour l'autorité administrative de revenir sur une décision entrée en force et de procéder à un nouvel examen s'il existe un motif classique de révision. Tel est le cas si le requérant invoque des faits ou des moyens de preuve pertinents, qui ne lui étaient pas connus dans la procédure précédente ou qu'il ne pouvait ou n'avait aucune raison de faire valoir à l'époque pour des motifs juridiques ou de fait. Un jugement, revêtu de l'autorité de chose jugée formelle et matérielle et qui ne peut donc plus être modifié autrement, doit pouvoir être corrigé, dans l'intérêt de la recherche de la vérité, par le moyen extraordinaire de la révision s'il apparaît par la suite qu'il repose sur un état de fait erroné (ATF 138 I 61 consid. 4.3, 130 IV 72 consid. 2.2, 127 I 133 consid. 6 et les références; arrêt CDAP PS.2018.0047 du 23 novembre 2018 consid. 2a). Les faits "nouveaux" à la base de la révision doivent partant avoir déjà existé au moment de la décision remise en cause ("faux nova"); en tant qu'elle relève du droit, la fausse appréciation des preuves administrées ou de la portée juridique des faits établis n'entre en revanche pas en ligne de compte pour fonder une demande de révision (arrêt TF 2C_349/2012 du 18 mars 2013 consid. 4.2.1 et les références).

b) Les conditions de la révision sont définies aux art. 100 ss LPA-VD, dont il résulte en particulier ce qui suit:

"Art. 100 Motifs

¹ Une décision sur recours ou un jugement rendus en application de la présente loi et entrés en force peuvent être annulés ou modifiés, sur requête :

a. s'ils ont été influencés par un crime ou un délit, ou

b. si le requérant invoque des faits ou des moyens de preuve importants qu'il ne pouvait pas connaître lors de la première décision ou dont il ne pouvait pas ou n'avait pas de raison de se prévaloir à cette époque.

² Les faits nouveaux survenus après le prononcé de la décision ou du jugement ne peuvent donner lieu à une demande de révision.

Art. 101 Délais

¹ La demande de révision doit être déposée dans les nonante jours dès la découverte du moyen de révision.

² Dans le cas mentionné à l'article 100, alinéa 1, lettre b), le droit de demander la révision se périme en outre par dix ans dès la notification de la décision ou du jugement visé."

Les motifs de l'art. 100 LPA-VD correspondent à ceux énoncés aux art. 123 al. 1 et al. 2 let. a de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) et 137 de l'ancienne loi fédérale d'organisation judiciaire (aOJ, en vigueur jusqu'au 31 décembre 2006). Ils peuvent en conséquence être interprétés à la lumière de la jurisprudence du Tribunal fédéral concernant ces dispositions (cf. arrêts CDAP PS.2018.0047 précité, consid. 3a et les références, et GE.2018.0036 du 5 juin 2018 consid. 2a).

c) Ne peuvent justifier une révision que les moyens de preuve ou les faits qui existaient et auraient pu être invoqués lorsque l'arrêt a été rendu, mais qui, sans faute de la part du requérant, ne l'ont pas été; l'intéressé doit avoir été empêché sans sa faute de s'en prévaloir dans la procédure précédente, en particulier parce qu'il ne les connaissait pas, nonobstant la diligence exercée (cf. arrêt TF 5F_12/2018 du 18 septembre 2018 consid. 4 et les références). Il y a lieu de conclure à un manque de diligence lorsque la découverte de faits ou de moyens de preuve nouveaux résulte de recherches qui auraient pu et dû être effectuées dans la procédure précédente. On n'admettra qu'avec retenue qu'il était impossible à une partie d'alléguer un fait déterminé dans la procédure antérieure, car le motif de révision des "faux nova" ne doit pas servir à remédier aux omissions de la partie requérante dans la conduite du procès. Les faits doivent en outre être pertinents, c'est-à-dire de nature à modifier l'état de fait qui est à la base de la décision entreprise et à conduire à une solution différente en fonction d'une appréciation juridique correcte (cf. arrêt TF 2F_27/2016 du 15 juin 2017 consid. 5.1 et les références; cf. ég. arrêt PS.2018.0047 précité, consid. 3a).

La révision ne permet pas pour le reste de supprimer une erreur de droit, de bénéficier d'une nouvelle interprétation ou d'une nouvelle pratique, d'obtenir une nouvelle appréciation des preuves administrées ou de la portée juridique de faits connus lors de la décision dont la révision est demandée ou encore de faire valoir des faits ou des moyens de preuve qui auraient pu et dû être invoqués dans la procédure ordinaire (cf. arrêts PS.2018.0047 précité, consid. 3a et les références, et GE.2018.0036 précité, consid. 2a).

3. a) En l’espèce, on rappelle que le 28 février 2019, le requérant a été informé de ce que son inscription à l’ORP était annulée. Depuis lors, il ne bénéficie plus des mesures d’insertion professionnelles dispensées aux bénéficiaires du RI, définies aux art. 24s. de la loi cantonale du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; BLV 822.11) et est suivi par le CSR. A l’appui de sa demande en révision, le requérant explique avoir été informé le 5 novembre 2019, lors d’un entretien au CSR, que la décision de le désinscrire de l’ORP n’aurait pas été prise conjointement par ces deux offices, contrairement à ce que le SDE lui avait indiqué le 18 mars 2019. Or, on constate que ce premier motif de révision était connu du requérant lorsqu’il a recouru, le 7 août 2020, contre le refus du SDE d’ouvrir une enquête à l’encontre des collaborateurs de l’ORP. Ceci nonobstant, il ne l’a pas invoqué à l’appui de son recours, ni par la suite dans la procédure, ce qui relève d’un manque de diligence de sa part. Pour le reste, on constate qu’en dépit de ses explications, le requérant n’a produit aucun courrier du CSR, en lien avec l’annulation de son inscription à l’ORP, à l’exception d’une convocation à un entretien en vue d’établir son indigence.

b) Le requérant se prévaut également de la plainte dont il a saisi le Ministère public contre l’Etat de Vaud, à laquelle le Procureur général, par courrier du 17 mars 2021, a refusé de donner suite au motif que les faits dénoncés relevaient du droit administratif et des assurances sociales et non de sa compétence. Dans la mesure où cette correspondance est postérieure à l’arrêt du 5 janvier 2021, elle ne permet pas au requérant d’obtenir la révision de cet arrêt (cf. art. 100 al. 2 LPA-VD).

c) Du reste, ni ce dernier motif, ni le motif précédemment invoqué, ne sont pertinents et ne permettent de conduire à une solution différente en fonction d'une appréciation juridique correcte. Le requérant perd de vue que, dans l’arrêt dont il demande la révision, le Tribunal n’est pas entré en matière sur son recours contre la décision du SDE refusant d’entrer en matière sur sa dénonciation, dès lors que cette décision ne lui conférait aucun droit (consid. 2c). En effet, il avait retenu au paragraphe précédent que la surveillance hiérarchique et le pouvoir disciplinaire qui en résulte avaient pour seul objectif la sauvegarde de l’intérêt public et ne tendaient pas à préserver les intérêts privés des usagers (consid. 2b, in fine). On ne voit pas en quoi l’avis du Procureur général, qui n’est pas entré en matière sur la plainte du requérant, estimant qu’elle ne relevait pas de sa compétence, serait de nature à modifier cette appréciation juridique.

4. Il suit de ce qui précède que la demande de révision sera rejetée car manifestement mal fondée (art. 82 al. 1 LPA-VD), dans la mesure de sa recevabilité. Bien que le requérant succombe, les frais de justice seront laissés à la charge de l’Etat (art. 50, 91 et 99 LPA-VD). Partant, la demande d’assistance judiciaire limitée à la dispense des frais de procédure est sans objet. L’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte (art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. La demande en révision est rejetée, dans la mesure où elle est recevable.

II. Le présent arrêt est rendu sans frais, ni dépens.

Lausanne, le 8 juillet 2021

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.