TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 13 décembre 2021

Composition

Mme Marie-Pierre Bernel, présidente; MM. Guy Dutoit et Roland Rapin, assesseurs.

Recourante

A.________ à ********

Autorité intimée

Municipalité de Lausanne, à Lausanne.

Objet	Divers
	Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Lausanne du 24 mars 2021 (demande de naturalisation).

Vu les faits suivants:

A. A.________, ressortissante de la République démocratique du Congo, est arrivée en Suisse dans le courant de l'année 1997 en qualité de requérante d'asile. Elle a vécu plusieurs années à Bâle et à Zurich; elle est domiciliée à Lausanne depuis le 27 octobre 2003. Mariée en 2001 avec un ressortissant suisse, elle vit désormais séparée de son époux. Elle est mère de quatre enfants aujourd'hui majeurs; ses enfants possèdent tous la nationalité suisse. Pour sa part, A.________ est au bénéfice d'un permis B. Elle a formulé une demande de naturalisation suisse le 5 décembre 2017.

Il ressort du dossier déposé devant la Ville de Lausanne que A.________ perçoit des prestations du Revenu d'insertion (RI) depuis 2006, en complément de modestes gains intermédiaires. A fin 2017, elle était employée comme nettoyeuse par B.________ et réalisait un salaire d'environ 700 fr. net par mois. L'extrait du registre des poursuites (du 27 novembre 2017) n'indiquait pas de poursuite en cours, mais faisait état de 43 actes de défaut de biens pour un total de 25'893 fr. 45. Le casier judiciaire ne comportait pas d'inscription la concernant.

Le 15 mars 2019, A.________ a été entendue par deux membres de la commission consultative de naturalisation de Lausanne, qui ont constaté que l'intégration de l'intéressée était bonne, de même que ses connaissances linguistiques, historiques, géographiques et civiques; en revanche, ils ont relevé que la situation financière de la candidate devait être assainie, un plan de paiement avec preuves des montants acquittés devant être fourni d'ici fin 2019 pour que l'examen de la demande de naturalisation se poursuive; ils ont dès lors délivré un "préavis suspensif".

A.________ a apporté la preuve de quelques paiements (à hauteur d'environ 520 fr.). Toutefois, un nouvel extrait du registre des poursuites, du 30 octobre 2020, atteste de l'existence de 45 actes de défaut de biens pour un total de 45'905 fr. 60, le dernier datant du 2 décembre 2019 pour une somme de 16'860 francs.

Le 24 mars 2021, la Municipalité de Lausanne (ci-après: la municipalité) a rendu la décision suivante:

"Madame,

Nous faisons suite à votre procédure de naturalisation initiée le 5 décembre 2017 et qui s'est poursuivie par votre audition le 15 mars 2019 par la commission consultative des naturalisations.

La loi fédérale sur l'acquisition et la perte de la nationalité suisse du 29 septembre 1952 (LN), prévoit à son article 14 lettre c que «le requérant à la naturalisation doit se conformer à l'ordre juridique suisse», ce qui inclut également une situation financière saine. La loi cantonale sur le droit de cité vaudois du 28 septembre 2004 (LDCV) fixe des attentes identiques lorsqu'elle prévoit à son article 8 chiffre 4 que «l'étranger doit notamment être d'une probité avérée et jouir d'une bonne réputation». Enfin, la commission consultative des naturalisations peut, conformément à l'article 14 alinéa 5 LDCV, suspendre la procédure durant un an si elle estime que le candidat pourrait remplir les conditions dans ce même délai.

Or, à la fin du délai de suspension qui vous était accordé, il ressort de votre dossier que vous avez contracté un nouvel acte de défaut de bien pour un montant d'environ CHF 16'500.-. Votre nouvel extrait du registre des poursuites indique des actes de défaut de bien pour un montant total supérieur à CHF 22'500.-.

Dès lors, la Municipalité, faisant suite à l'examen de votre dossier ainsi qu'à votre audition du 13 mars 2020 a constaté que vous ne remplissiez pas toutes les conditions pour obtenir la bourgeoisie de Lausanne et a décidé de rejeter votre demande, conformément à l'article 14 alinéa 4 LDCV.

[...]"

B. Par acte du 19 avril 2021, A.________ (ci-après: la recourante) a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP) à l'encontre de cette décision. Elle reconnaît sa situation financière délicate et évoque les circonstances qui l'ont menée à accumuler des dettes; elle indique être déterminée à assainir ses finances et produit des fiches de salaire pour les mois d'octobre et décembre 2020, ainsi que janvier et février 2021 dont il résulte qu'elle a gagné entre 369 fr. 40 et 738 fr. 85 net par mois en qualité de "gestionnaire BnB". Elle soutient être convenue avec l'office des poursuites d'un versement mensuel qu'elle ne chiffre pas ni n'atteste par pièce. Elle requiert en conclusion la reconsidération de la décision attaquée afin de lui permettre de poursuivre la procédure de naturalisation.

Par avis du 21 avril 2021, la juge instructrice a imparti à la recourante un délai au 11 mai 2021 pour procéder au versement d'une avance de frais par 800 francs. Le 10 mai 2021, la recourante a requis une prolongation du délai pour verser l'avance de frais requise. Par ordonnance du 11 mai 2021, la juge instructrice a provisoirement dispensé la recourante de fournir une avance de frais, mais le paiement a néanmoins été effectué le 7 juillet 2021.

La municipalité a déposé sa réponse le 9 juillet 2021 et conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision du 24 mars 2021.

La CDAP a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1. Déposé dans le délai de trente jours fixé par l’art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées notamment à l’art. 79 LPA-VD, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.

2. La décision attaquée a été rendue en application de la loi du 28 septembre 2004 sur le droit de cité vaudois (aLDCV), qui a été abrogée par la loi du 19 décembre 2017 sur le droit de cité vaudois (LDCV; BLV 141.11), entrée en vigueur le 1^er janvier 2018.

L'art. 68 LDCV prévoit que l'acquisition et la perte du droit de cité et de la bourgeoisie sont régis par le droit en vigueur au moment où le fait déterminant s'est produit. L’art. 69 al. 1 LDCV dispose que les demandes de naturalisation déposées avant le 1^er janvier 2018 sont traitées conformément aux dispositions de l’ancien droit jusqu’à ce que la décision finale sur l’admission ou le refus de la demande soit prononcée.

La modification législative cantonale suit une modification de la législation fédérale. En effet, une nouvelle loi sur la nationalité suisse est entrée en vigueur le 1^er janvier 2018. L'art. 50 de la loi du 20 juin 2014 sur la nationalité suisse (LN; RS 141.0) prévoit que l'acquisition et la perte de la nationalité suisse sont régies par le droit en vigueur au moment où le fait déterminant s'est produit (al. 1) et que les demandes déposées avant l'entrée en vigueur de la nouvelle loi sont traitées conformément aux dispositions de l'ancien droit jusqu'à ce qu'une décision soit rendue (al. 2).

En l'occurrence, la demande de naturalisation a été déposée par la recourante le 5 décembre 2017, de sorte qu'il y a lieu d'appliquer, comme l'a fait l'autorité intimée, l'ancien droit pour juger la présente cause.

3. Le litige porte sur le refus de l'autorité intimée d'octroyer la bourgeoisie communale à la recourante.

a) Lorsqu'elles sont saisies d'une demande de naturalisation, les autorités communales compétentes jouissent d'un pouvoir d'appréciation étendu pour évaluer si les conditions d'aptitude à la naturalisation sont remplies, pouvoir que les autorités de recours doivent respecter. L'autorité de recours doit néanmoins vérifier que l'application du droit et, en particulier, l'application de notions juridiques indéterminées, soit compatible avec l'ensemble des règles du droit cantonal et fédéral. Les dispositions procédurales pertinentes doivent être respectées et la commune doit s'abstenir de tout arbitraire, discrimination ou inégalité de traitement, et user de son pouvoir d'appréciation de manière conforme à ses devoirs (Arrêt TF 1D_3/2017 du 7 avril 2017 consid. 2.3; ATF 140 I 99 consid. 3.1, traduit in: JT 2014 I 211; ATF 138 I 305 consid. 1.4.2, traduit in: JT 2013 I 53).

b) La garantie de l'accès à un juge, prévue par l'art. 29a de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), impose qu'en cours de procédure, une autorité judiciaire examine librement les faits et applique le droit d'office. Le contrôle judiciaire de l'application de la loi sur la nationalité ne peut ainsi se limiter à un examen sous l'angle de l'arbitraire. Le respect de l'autonomie communale ne permet pas à l'autorité judiciaire cantonale d'accepter une application exempte d'arbitraire, sans plus, de la loi sur la nationalité, lorsqu'il découle de cette loi ou d'autres dispositions qu'une autre solution serait préférable. En matière de naturalisation, l'autorité judiciaire de recours doit ainsi respecter la marge d'appréciation de l'autorité inférieure au regard de l'autonomie communale, mais procéder néanmoins au contrôle complet des faits et du droit (cf. ATF 137 I 235 consid. 2.5).

4. L'autorité intimée a fondé son refus d'octroi de la bourgeoisie à la recourante sur la situation financière obérée de l'intéressée, situation déficitaire qui s'est aggravée durant la période de suspension de la procédure de naturalisation accordée en vue d'une tentative d'amélioration.

a) L'art. 8 aLDCV prévoit que pour demander la naturalisation vaudoise, l’étranger doit remplir les conditions d’acquisition de la nationalité suisse fixées par le droit fédéral (ch. 1), avoir résidé trois ans dans le canton, dont l’année précédant la demande, et être domicilié ou résider en Suisse durant la procédure (ch. 2), être prêt à remplir ses obligations publiques (ch. 3), n’avoir pas subi de condamnation pour délit grave et intentionnel, être d’une probité avérée et jouir d’une bonne réputation (ch. 4), s'être intégré à la communauté vaudoise, notamment par sa connaissance de la langue française, et manifester par son comportement son attachement à la Suisse et à ses institutions (ch. 5).

L'ancienne loi fédérale du 29 septembre 1952 sur l'acquisition et la perte de la nationalité suisse (aLN; RO 1952 1115) subordonne l’octroi de l’autorisation de naturalisation à diverses conditions. S'agissant de la naturalisation ordinaire requise par la recourante, la loi pose, hormis des conditions de résidence, des conditions d'aptitude (art. 14 aLN). Ainsi, avant l'octroi de l'autorisation (qui doit être donné par l’office fédéral compétent), on s'assurera de l'aptitude du requérant à la naturalisation. On examinera en particulier si le requérant s'est intégré dans la communauté suisse (let. a), s'est accoutumé au mode de vie et aux usages suisses (let. b), se conforme à l'ordre juridique suisse (let. c) et ne compromet pas la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse (let. d). L'art. 14 aLDCV dispose qu'après avoir contrôlé que le dossier contient tous les documents requis, la municipalité statue sur l'octroi de la bourgeoisie (art. 14 al. 1 aLDCV). Si elle estime que les conditions de la naturalisation, en particulier les conditions de résidence et d'intégration, sont remplies, la municipalité rend une décision d'octroi de la bourgeoisie, qu'elle transmet au département avec l'ensemble du dossier. Le candidat en est informé (art. 14 al. 2 aLDCV). La bourgeoisie est accordée sous réserve de l'octroi du droit de cité cantonal et de la délivrance de l'autorisation fédérale (art. 14 al. 3 aLDCV). Si elle estime que les conditions de la naturalisation ne sont pas remplies, la municipalité rejette la demande et notifie au candidat une décision motivée, avec l'indication des voies de droit (art. 14 al. 4 aLDCV). Si elle estime que toutes les conditions ne sont pas remplies, mais pourraient l’être dans un délai d’un an au plus, la municipalité informe le candidat de la suspension de la procédure durant cette période en l’invitant, s’il s’oppose à cette suspension, à requérir une décision formelle sur sa demande dans un délai de 20 jours (voir art. 14 al. 5 aLDCV).

En droit fédéral, le message du Conseil fédéral précisait, s'agissant de la condition relative au respect de l'ordre juridique suisse (art. 14 let. c aLN), qu'il faut notamment que le candidat à la naturalisation n'ait pas une attitude répréhensible du point de vue du droit des poursuites (FF 2002 1815, p. 1845). Selon la doctrine, l'étranger ne doit ainsi pas être inscrit au registre des poursuites (Minh Son Nguyen, Droit public des étrangers, Berne 2003, p. 726; Dominique Fasel, La naturalisation des étrangers, thèse, Lausanne 1989, p. 116; Karl Hartmann, Die Einbürgerung: Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts, in: Ausländerrecht, Bâle/Genève/Munich 2002, p. 388; René Schaffhauser, Bürgerrechte, in: Verfassungsrecht der Schweiz, Zurich 2001, p. 325; voir ég. arrêts CDAP GE.2018.0185 du 13 août 2019; GE.2016.0147 du 28 novembre 2016; GE.2011.0071 du 14 mai 2012). Le Secrétariat d'Etat aux migrations (SEM) a édité un "Manuel sur la nationalité" destiné en premier lieu à ses collaborateurs mais servant également de guide pour le traitement des demandes de naturalisation par les autorités cantonales et communales. Dans sa version valable pour les demandes déposées jusqu'au 31 décembre 2017, le Manuel dispose à son chiffre 4.7.3.2 que "la conformité à la législation suisse se mesure également à une réputation financière exemplaire, qui inclut l'absence d'actes de défaut de biens et de poursuites."

En droit cantonal, l'exposé des motifs de la aLDCV relèvait que la condition de la "probité avérée" de l'art. 8 ch. 4 LDCV s'apprécie en particulier en fonction du respect des obligations légales ou contractuelles du candidat et que l'inscription à l'Office des poursuites constitue un critère d'appréciation du respect de ces obligations (cf. Bulletin du Grand Conseil, septembre 2004, p. 2800). La directive que le Service de la population (ci-après: SPOP) a émise le 2 octobre 2015, produite par l’autorité intimée, rappelle ce qui précède aux pages 5 à 7.

b) Dans le cas particulier, il est établi (et non contesté par la recourante) qu'au moment du dépôt de la demande de naturalisation, l'intéressée faisait l'objet d'actes de défaut de biens pour un montant de 25'893 fr. 45. Après avoir été entendue par la commission consultative des naturalisations, la recourante a été informée que la procédure de naturalisation était suspendue pour lui permettre d'assainir sa situation financière et produire un plan de recouvrement. Lors de la reprise de la procédure, il a cependant été constaté par la commission consultative des naturalisations puis par l'autorité intimée que la situation financière de la recourante ne s'était pas assainie mais au contraire dégradée, puisque le nouvel extrait des poursuites produit en octobre 2020 faisait désormais état de 45 actes de défaut de biens pour un total de 45'905 fr. 60, le dernier datant du 2 décembre 2019 pour une somme de 16'860 francs. En outre, la recourante a indiqué être convenue d'un engagement auprès de l'Office des poursuites de verser mensuellement une partie de son salaire, mais elle n'a produit que cinq récépissés de paiement sur le compte de l'office pour l'année 2019 (520 fr. 20 entre les 7 juillet et 19 décembre 2019) et aucun véritable plan de paiement. Il apparaît ainsi que la condition de probité avérée découlant de l'art. 8 ch. 4 aLDCV et celle du respect de l'ordre juridique suisse de l'art. 14 let. c aLN ne sont pas réalisées par la recouante.

Au regard de ces éléments, l'autorité intimée n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en écartant la demande de naturalisation de la recourante.

Si la recourante parvient à l'avenir à réduire de manière importante l'état de ses dettes (et éviter surtout qu'elles ne s'accroissent), il lui appartiendra de déposer un nouveau dossier de naturalisation dans le cadre d'une nouvelle procédure.

5. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours. La décision attaquée doit être confirmée.

Compte tenu de sa situation financière, il est renoncé à mettre un émolument à la charge de la recourante, bien que celle-ci succombe; au surplus, l’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte (cf. art. 49 al. 1, 50, 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision de la Municipalité de Lausanne du 24 mars 2021 est confirmée.

III. Le présent arrêt est rendu sans frais, ni dépens.

Lausanne, le 13 décembre 2021

La présidente:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.