TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 12 août 2021

Composition

M. Serge Segura, président; M. François Kart et M. André Jomini, juges.

Recourante

Fondation pour la formation professionnelle - FONPRO, à Lausanne, représentée par Olivier BURNET, avocat à Lutry,

Autorité intimée

Département de la formation, de la jeunesse et de la culture, Secrétariat général,

Tiers intéressé

A.________ à ******** représenté par Christian BETTEX, avocat à Lausanne,

Objet	Divers
	Recours Fondation pour la formation professionnelle - FONPRO c/ décision sur recours du Département de la formation, de la jeunesse et de la culture du 22 mars 2021 (participation aux frais de formation professionnelle de A.________)

Vu les faits suivants:

A. A.________ (ci-après également : l'intéressé), né le ******** 1983 et domicilié ********, a déposé en novembre 2016 une demande en ligne de participation aux frais de formation pour l'obtention du brevet fédéral d'agent professionnel de sécurité et de surveillance auprès de la Fondation cantonale pour la formation professionnelle (ci-après : la FONPRO).

A cette période, l'intéressé était employé par B.________, dont le siège se trouve à ********. Selon une attestation de cette société du 20 décembre 2016, il avait été affecté à la succursale de ******** de l'entreprise, inscrite au registre du commerce du Canton de Genève.

B. Par décision du 6 janvier 2017, la FONPRO a rejeté la demande de l'intéressé pour les motifs suivants :

"[…]

La FONPRO est alimentée par les contributions des entreprises du canton assujetties à la législation fédérale et vaudoise sur les allocations familiales, au sens de l'art. 12 LAVS.

Partant, les instructions de la FONPRO précisent que pour recevoir un financement, le candidat doit être titulaire, « au moment du dépôt de la demande d’un emploi dans une entreprise située dans le canton de Vaud et qui cotise donc à la FONPRO conformément à l’art. 133 LVLFPr ». Au regard des informations communiquées dans votre demande en ligne, le critère de financement susmentionné n'est pas confirmé. L'attestation de votre employeur indique que votre lieu de travail est situé dans le canton de Genève.

[…]"

C. Par acte de son conseil du 24 janvier 2017, l'intéressé a recouru contre cette décision auprès de la Cheffe du Département de la formation, de la jeunesse et de la culture (DFJC). Cette procédure a été suspendue le 31 janvier 2017 en raison de l'instruction d'un autre recours fondé sur des motifs identiques, puis reprise le 24 octobre 2019.

D. Par décision du 22 mars 2021, la Cheffe du DFJC (ci-après : l'autorité intimée) a notamment admis le recours formé par A.________, annulé la décision de la FONPRO du 6 janvier 2017 et renvoyé la cause à celle-ci pour nouvelle décision dans le sens des considérants. En substance, l'autorité intimée retient que ni la loi du 9 juin 2009 sur la formation professionnelle (LVLFPr; BLV 413.01) ni le règlement du 30 juin 2010 d'application de la loi du 9 juin 2009 sur la formation professionnelle (RLVLFPr; BLV 413.01.1) n'imposent un statut professionnel particulier pour le dépôt des demandes de financement, la jurisprudence ayant précisé que les directives de la FONPRO ne peuvent pas introduire des conditions quant aux demandes de contribution (arrêt CDAP GE.2017.0180). Par ailleurs, si l'autorité intimée admet une limitation du financement aux salariés d'entreprises ayant leur siège dans le canton de Vaud et contribuant à la FONPRO, elle a contesté qu'il fût exigé d'un candidat à la contribution qu'il ait personnellement participé au financement de la fondation, cette exigence étant de nature à créer des inégalités de traitement entre employés d'une même société ayant un siège vaudois.

E. Par acte de son conseil du 20 avril 2021, la FONPRO (ci-après : la recourante) a déféré la décision du 22 mars 2021 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal et conclu, avec suite de frais et dépens, à son annulation et à la confirmation de sa décision du 6 janvier 2017.

L'autorité intimée s'est déterminée le 19 mai 2021 et a conclu au rejet du recours.

A.________, par son conseil, a répondu au recours le 19 mai 2021 et conclu, avec suite de frais et dépens, à l'irrecevabilité du recours, respectivement à son rejet.

La recourante a répliqué par acte de son conseil du 29 juin 2021.

Les arguments des parties seront repris dans la partie droit autant que de besoin.

F. Le Tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1. Il convient d'examiner la recevabilité du recours.

a) Selon l’art. 74 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), applicable devant le Tribunal cantonal par renvoi de l’art. 99 LPA-VD, les décisions incidentes portant sur la compétence, la récusation, l’effet suspensif et les mesures provisionnelles sont séparément attaquables (art. 74 al. 3 LPA-VD). Les autres décisions incidentes notifiées séparément sont attaquables, selon l’art. 74 al. 4 LPA-VD, si elles créent un préjudice irréparable au recourant (let. a) ou si l’admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale permettant d’éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (let. b). Sinon, elles ne peuvent être attaquées qu’avec la décision finale (art. 74 al. 5 LPA-VD).

b) En l'espèce, la décision attaquée renvoie la cause à l'autorité précédente pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Il s'agit donc d'une décision de renvoi qui n'est en principe pas finale (arrêts TF 4A_218/2018 du 5 juin 2018; 5A_1028/2015 du 7 janvier 2016; ATF 134 II 124 consid. 1.3, traduit in RDAF 2008 II 333).). Elle n'est donc attaquable que pour autant que la recourante subisse un préjudice irréparable. Dans un cas similaire, la Cour de céans a déjà jugé que tel était le cas, dans la mesure où la décision querellée contraint la recourante à rendre une décision contre laquelle elle ne peut ensuite recourir (arrêt CDAP GE.2017.0180 du 10 janvier 2018 consid. 1a).

Le recours est donc recevable quant à la nature de la décision attaquée.

2. La qualité pour recourir de la recourante est contestée.

a) Selon l'art. 75 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD à la procédure de recours devant le Tribunal cantonal, a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 75 al. 1 let. a LPA-VD) ainsi que toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (art. 75 al. 1 let. b LPA-VD).

La notion d'intérêt digne de protection est la même que celle de l'art. 89 al. 1 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) qui ouvre la voie du recours en matière de droit public, de sorte que la jurisprudence de cette instance est applicable par analogie à l'art. 75 LPA-VD (arrêts CDAP GE.2012.0042 du 26 octobre 2012 consid. 1c; BO.2009.0020 du 3 décembre 2009 consid. 1a). En outre, la qualité pour recourir au sens de l'art. 75 al. 1 let. a LPA-VD doit être interprétée au moins aussi largement que la qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF (art. 111 al. 1 LTF; cf. arrêt TF 1C_564/2016 du 2 mars 2017 consid. 3.1 rendu dans une affaire vaudoise ; arrêt CDAP AC.2014.0345 du 25 septembre 2015, consid. 1 s'agissant du droit de recours de l'Office fédéral du développement territorial contre une décision d'approbation préalable d'un plan d'affectation communal).

S'agissant plus particulièrement de la qualité pour recourir des collectivités publiques et autres autorités, la jurisprudence considère que celles-ci peuvent recourir en invoquant un intérêt digne de protection (art. 89 al. 1 LTF et art. 75 al. 1 let. a LPA-VD) si la décision les atteint de la même manière qu'un particulier, ou du moins de manière analogue, dans leurs intérêts juridiques ou patrimoniaux (ATF 140 I 90, consid. 1.2.1 et réf. citées notamment ATF 138 II 506 consid. 2.1.1; ATF 138 I 143 consid. 1.3.1). Les collectivités publiques sont aussi légitimées à recourir, en application de l'art. 89 al. 1 LTF, si elles sont touchées dans leurs prérogatives de puissance publique et qu'elles disposent d'un intérêt public propre digne de protection à l'annulation ou à la modification de l'acte attaqué. Un intérêt général à une correcte application du droit n'est cependant pas suffisant au regard de cette disposition. N'importe quel intérêt financier découlant directement ou indirectement de l'exécution de tâches d'intérêt public ne permet pas non plus à ces entités de se fonder sur l'art. 89 al. 1 LTF. Il faut dans ce cas que la commune ou la collectivité publique soit touchée dans des intérêts centraux liés à sa puissance publique (ATF 140 I 90 qui a fait sur ce point l'objet d'une coordination au sens de l'art. 23 al. 2 LTF, publié in RDAF 2015 I 315 suivi d'une note d'Etienne Poltier; cf. également ATF 135 II 12 consid. 1.2.2.; arrêt CDAP GE.2012.0042, consid. 1 déniant la qualité pour recourir à la Direction de l'Université de Lausanne contre un arrêt de la Commission de recours de l'Université de Lausanne; cf. également Etienne Poltier, Les actes attaquables et la légitimation à recourir en matière de droit public in Dix ans de loi sur le Tribunal fédéral, édité par François Bohnet et Denis Tappy, Bâle 2017, p. 123 ss, spéc. p. 167, n. 110-111). S'agissant de la qualité pour recourir des communes, la jurisprudence a précisé que l'atteinte à des intérêts centraux est présumée exister en présence de décisions mettant en cause la péréquation cantonale ou intercommunale (cf. en matière d'aide sociale ATF 140 V 328 admettant la qualité pour recourir d'une commune; ATF 135 I 43 consid. 1.3; 135 II 156 consid. 3.3). D'une manière générale, l'exigence selon laquelle la commune doit être affectée de manière qualifiée dans ses intérêts de puissance publique se comprend comme une clause de minimis; celle-ci vise à éviter que le Tribunal fédéral ne doive entrer en matière sur des cas-bagatelle qui sont soulevés par des collectivités publiques ne pouvant pas se fonder sur les voies de recours qui leur sont spécifiquement réservées à l'art. 89 al. 2 LTF (ATF 140 I 90 précité consid. 1.2.4; également arrêt TF 2C_876/2017 du 20 février 2018 consid. 1.2.2 qui rappelle les principes applicables). La jurisprudence fédérale s'est également penchée sur la quotité du préjudice financier qui pouvait constituer une atteinte qualifiée aux intérêts de puisse publique d'une commune. Dans un arrêt récent, le Tribunal fédéral a considéré qu'une commune n'avait pas qualité pour recourir contre un arrêt admettant un recours contre une décision de ladite commune en lien avec le prélèvement d'une taxe d'eau et d'épuration pour un montant de 4'100 fr. 15. Ce montant n'était pas suffisant pour remettre en cause l'existence financière de la commune. Le fait que le sort du recours affectait toute la pratique communale en lien avec la décision ne constituait qu'un intérêt général à la correcte application du droit, insuffisant au regard de l'art. 89 al. 1 LTF (arrêt TF 2C_878/2020 du 26 octobre 2020). Une telle motivation a été également retenue dans le cas d'une commune qui exposait être chargée de veiller à la conformité du registre du contrôle des habitants avec la réalité. En cela, elle n'était pas touchée dans ses prérogatives de puissance publique au sens de la jurisprudence mais agissait dans l'intérêt général à une correcte application du droit (arrêt TF 2C_1106/2014 du 9 décembre 2014; cf. également arrêt TF 2C_115/2015 du 6 février 2015 où un département cantonal genevois recourait contre une décision en invoquant une violation des règles de la loi sur le travail). La qualité pour recourir a été reconnue cependant à une commune dans le cadre d'une contestation de la péréquation cantonale et intercommunale portant sur un montant entre 355'000 fr. et 450'000 fr. (arrêt TF 2C_486/2017 du 1^er février 2018). En revanche, un montant d'un peu moins de 5'000 fr. ne suffit pas à admettre que les intérêts centraux d'une commune seraient en cause (arrêt TF 5A_74/2015 du 11 août 2015), de même qu'un montant de 285'222 fr. correspondant à 0,38 % des charges financières annuelles d'une commune (arrêt TF 2C_876/2017 du 20 février 2018 consid. 1.2.2).

Plus particulièrement dans le domaine de l'octroi de subvention par une fondation bénéficiant d'une délégation de tâches publiques, le Tribunal fédéral a dénié la qualité pour recourir à la Fondation pour la formation et le perfectionnement professionnels des métiers machines, électrotechnique et métallurgie (Fondation MEM). Celle-ci désirait contester un arrêt cantonal vaudois admettant le recours d'une société qui contestait une décision refusant de l'exempter de contribution pour l'année 2013 (arrêt TF 2C_602/2016 du 7 juillet 2016). Dans le cas d'espèce, la cour cantonale avait admis le recours en raison d'une violation du principe de la bonne foi et n'avait examiné que partiellement les conditions d'exemption. L'intérêt financier en jeu et la question juridique en cause n'étaient donc pas susceptibles de concerner les intérêts fondamentaux touchant la recourante dans sa puissance publique.

b) La recourante est une fondation de droit public, dotée de la personnalité morale et placée sous la surveillance de l'Etat (art. 124 de la loi vaudoise du 9 juin 2009 sur la formation professionnelle [LVLFPr; RSV 413.01]). Selon l'art. 125 al. 1 LVLFPr, la recourante a pour but de répartir la charge des coûts non subventionnés liée à la formation professionnelle entre tous les employeurs du canton (let. a) et d’encourager les entreprises prestataires de formation par la prise en charge des coûts de formation leur incombant en application de la législation fédérale et cantonale sur la formation professionnelle (let. b). Selon l'art. 139 al. 1 let. d LVLFPr, la recourante contribue notamment à financer les frais d’examens professionnels fédéraux et d’examens professionnels fédéraux supérieurs ainsi que des cours qui y préparent. L'art. 101 LVLFPr prévoit que les décisions prises en application la LVLFpr, à l'exception des décisions du chef du département, peuvent faire l'objet d'un recours auprès de celui-ci dans les 10 jours dès leur notification.

L'art. 140 LVLFPr, intitulé "Conditions de financement", prévoit ce qui suit:

"Le Conseil de fondation admet la demande de financement si les ressources du fonds le lui permettent et si elle correspond aux exigences de la présente loi, en particulier: [...]

c. que les frais des examens professionnels fédéraux et des examens professionnels fédéraux supérieurs, ainsi que les aides individuelles sont financés de manière subsidiaire et complémentaire à l'octroi d'une bourse selon la législation sur l'aide aux études et à la formation professionnelle."

Quant à l'art. 141 al. 1 let. d LVLFPr, il précise que la contribution pour les frais d'examen professionnels fédéraux est versée directement à la personne qui subit les examens.

Ces dispositions sont complétées par le règlement d'application du 30 juin 2010 de la loi du 9 juin 2009 sur la formation professionnelle (RLVLFPr; RSV 413.01.1), qui prévoit que le Conseil de fondation définit chaque année la part de financement des différentes prestations en fonction des ressources à disposition. Celles-ci sont réévaluées en cours d’année en fonction des dépenses réelles. Le Conseil de fondation doit veiller à l'égalité de traitement (art. 188 RLVLFPr). Selon l'art. 189 al. 1 RLVLFPr, la Fondation participe au financement des prestations sur la base des dossiers financiers qui lui sont remis par les bénéficiaires.

Enfin, la recourante a édicté des directives relatives à une contribution financière au bénéfice des candidats se préparant aux examens professionnels fédéraux et professionnels fédéraux supérieurs (art. 139 al. 1 lit. d LVLFPr). La version actuellement en vigueur de ses directives a été validée par le Conseil de fondation le 5 octobre 2018. Cela étant, sa teneur correspond sur les points qui suivent à celle des instructions précédemment en vigueur – et applicables au cas d'espèce –, dont le texte est reproduit dans la décision du 6 janvier 2017 de la recourante. Il ressort des directives, à leur chiffre 3.3, sous n. II, que le candidat doit faire état, au moment du dépôt de la demande, d'un emploi dans une entreprise située dans le canton de Vaud et qui cotise au titre du salarié candidat à la FONPRO conformément à l'art. 133 LVLFPr.

c) En statuant sur la demande de participation du candidat à ses frais d'examen, la recourante a agi en tant qu'entité dotée des attributions d'une autorité administrative et, partant, habilitée à rendre des décisions. Dès lors que la LVLFPr ne prévoit pas que la recourante puisse recourir contre les décisions sur recours rendues par le département (art. 101 LVLFPr; arrêts CDAP GE.2017.0180 du 10 janvier 2018 consid. 1c/cc; GE.2012.0042 du 26 octobre 2012, consid. 1b), sa qualité pour recourir ne peut se fonder sur l'art. 75 al. 1 let. b LPA-VD. On relèvera en outre qu'au contraire d'une commune ou d'une association de communes (art. 139 Cst-VD) ou encore de l'Université de Lausanne (art. 63a Cst; arrêt TF 2C_421/2013 du 21 mars 2014, consid. 1.2.1, considérant non publié à l'ATF 140 I 201; arrêt CDAP GE.2017.0180 du 10 janvier 2018 déjà cité), la recourante, en tant que fondation de droit public cantonal (art. 124 al. 1 LVLFPr), ne dispose pas d'une autonomie constitutionnellement garantie et ne peut donc se prévaloir de la qualité pour recourir fondée sur l'art. 89 al. 2 let. c LTF.

d) Il convient donc d'examiner, en dernier lieu, si la recourante peut, comme elle le soutient, fonder sa qualité pour recourir sur l'art. 75 al. 1 let. a LPA-VD.

aa) Comme évoqué ci-dessus, à l'origine, le litige porte sur la demande formulée par A.________ visant à l'obtention d'une contribution à ses frais de formation menant au brevet fédéral d'agent professionnel de sécurité et de surveillance. La recourante a refusé cette demande au motif que le prénommé était alors employé par la succursale genevoise de B.________ et qu'il ne répondait dès lors pas aux conditions fixées. L'autorité intimée, comme cela ressort des motifs de sa décision, a notamment considéré que la recourante se fondait sur une condition qui ne figurait pas dans la loi et qu'elle ne pouvait pas en instaurer. Elle a pour le reste procédé à une interprétation des conditions légales pour exclure le fait que la loi restreignait le cercle des bénéficiaires aux employés exerçant leur activité dans le canton de Vaud.

bb) Le montant de la participation demandée ne ressort pas du dossier, mais ne saurait à lui seul constituer une atteinte aux prérogatives de droit public de la recourante au vu des critères fixés par la jurisprudence citée plus haut.

cc) La recourante invoque toutefois qu'il ne s'agit pas d'un cas bagatelle dans la mesure où la décision querellée a pour conséquence d'intégrer au cercle des bénéficiaires des prestations de la fondation l'ensemble des employés travaillant pour une société ayant son siège dans le canton de Vaud mais œuvrant pour une succursale sise dans un autre canton, voire à l'étranger. A son sens, le raisonnement de l'autorité intimée aurait également pour effet de soustraire de ce cercle les employés de sociétés disposant d'un siège hors du canton et de succursales vaudoises. La décision attaquée porterait dès lors atteinte à ses prérogatives de puissance publique.

Comme évoqué plus haut, la recourante agit en qualité de délégataire de la puissance publique. Il ne lui appartient dès lors pas de fixer le cercle des bénéficiaires des prestations qu'elle fournit, cette responsabilité appartenant au législateur. On ne peut donc y déceler une quelconque atteinte à ses intérêts de puissance publique. Au surplus, il ne ressort pas du dossier – et d'ailleurs la recourante ne le prétend pas – que l'élargissement du cercle des bénéficiaires aurait pour conséquence de mettre en péril son équilibre financier. En effet, le nombre de personnes potentiellement concernées et certes indéfini, mais ne paraît pas de nature créer un risque pour la recourante, les prestations totales versées en 2020 étant supérieures à 20 millions de francs et son résultat d'exploitation avant variation des fonds affectés montrant un excédent de produits de 4'843'802 francs (voir le rapport d'activités 2020 disponible sur le site internet de la recourante : https://fonpro.ch/wp-content/uploads/2021/07/rapport_fonpro_2020_final.pdf).

En fait, la recourante se plaint de l'interprétation faite par l'autorité intimée des dispositions de la LVFPr relatives aux bénéficiaires. Elle développe d'ailleurs à ce titre de nombreux arguments relatifs à la manière dont ces normes devraient être appliquées, notamment en se fondant sur des parallèles avec le droit des allocations familiales. Or, en ce sens elle agit dans l'intérêt général à une correcte application du droit, ce qui est insuffisant au regard de la jurisprudence pour lui conférer la qualité pour recourir.

Il s'ensuit que la qualité pour recourir doit être déniée à la recourante.

2. Les motifs qui précèdent entraînent l'irrecevabilité du recours, si bien qu'il n'y a pas lieu d'examiner les griefs de fond soulevés par la recourante.

3. Il n'y a pas lieu à la perception d'un émolument judiciaire, la recourante étant dépositaire de tâches publiques (art. 52 al. 1 LPA-VD). Le tiers intéressé, qui a procédé avec le soutien d'un mandataire professionnel a droit à des dépens (art. 55 LPA-VD et 10 et 11 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est irrecevable.

II. L'arrêt est rendu sans frais.

III. La Fondation en faveur de la formation professionnelle versera à A.________ la somme de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 12 août 2021

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.