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TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC |
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Arrêt du 21 février 2022 |
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Composition |
Mme Danièle Revey, présidente; Mme Mihaela Amoos Piguet et M. Alex Dépraz, juges. |
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1. |
A.________ à ******** |
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2. |
B.________ à ******** |
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3. |
C.________ à ******** |
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4. |
D.________ à ******** |
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5. |
E.________ à ******** |
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6. |
F.________ à ******** |
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7. |
G.________ à ******** |
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8. |
H.________ à ******** |
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9. |
I.________ à ******** |
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10. |
J.________ à ******** |
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11. |
K.________ à ******** |
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12. |
L.________ à ******** |
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13. |
M.________ à ******** |
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14. |
N.________ à ******** |
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15. |
O.________ à ******** tous représentés par Me Laurent PFEIFFER, avocat, à Lausanne, |
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Autorité intimée |
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Direction générale de la mobilité et des routes, |
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Autorité concernée |
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Municipalité d'Yvonand, représentée par Me Benoît BOVAY, avocat, à Lausanne, |
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Objet |
Signalisation routière |
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Recours A.________ et consorts c/ décisions de la Direction générale de la mobilité et des routes du 3 mars 2021 autorisant le déplacement du signal "Sens-unique" à l'avenue des Pins, respectivement instaurant diverses mesures de stationnement à Yvonand - dossier joint: GE.2021.0069 |
Vu les faits suivants:
La zone lacustre comprend le secteur des Pins et le secteur Goncerut. Le secteur des Pins inclut, pour un total de 620 places, le parking des Pins (220 places), le parking Forêt (180 places), le parking Hiver (130 places) et le parking Temporaire (90 places). Le secteur Goncerut offre 168 places, par le parking Goncerut (90 places) et le parking de la STEP (78 places).
B. Par décision du 14 mai 2019, publiée dans la Feuille des avis officiels (FAO) du 21 mai 2019, la Direction générale de la mobilité et des routes (DGMR) a prononcé, pour donner suite à la demande de la Municipalité d'Yvonand, l'instauration sur l'avenue des Pins et sur le secteur "Plages", à titre expérimental pendant une année, des mesures de gestion du trafic et de réglementation du parcage. Ces mesures étaient ainsi libellées:
Lieu: Secteur Plages - En traversée de localité
Tronçon: Conformément au plan annexé
Motif: LCR, art. 3 al. 4. Gestion parcage et trafic.
Remarque: MESURE EXPÉRIMENTALE - DURÉE UNE ANNÉE
Signaux OSR: 1.26 (art. 13) Circulation en sens inverse
2.02 (art. 18) Accès interdit
2.14 (art. 19) Circulation interdite aux voitures automobiles, aux motocycles et cyclomoteurs, riverains autorisés.
2.32 (art. 24) Sens obligatoire à droite
4.08.1 (art. 46) Sens unique avec circulation de cyclistes en sens inverse
4.20 (art. 48) Parcage contre paiement
Le plan annexé, du 13 mai 2019, précisait que l'avenue des Pins serait mise en sens unique du 15 juin (1er juillet) au 15 septembre 2019 (sens autorisé ouest-est). L'avenue des Pins appartient dans sa partie ouest au domaine public communal (DP 1047) et dans sa partie est au domaine privé communal (parcelle 1783). Selon la planification actuelle, à savoir le plan des zones du 13 juillet 1977 et son règlement (RPGA), ce second tronçon est colloqué, suivant ses différents segments, en zone de village, en zone intermédiaire, en aire forestière et en zone d'habitation à faible densité.
Le plan annexé indiquait également que dans le secteur "Plages", le parcage serait soumis à paiement du 15 juin (1er juillet) au 15 septembre 2019, à savoir les samedis et dimanches (ainsi que les 1er et 2 août), moyennant un tarif de 1 fr. par heure, au maximum de 5 fr. pour 24 heures. Sous l'angle de la planification, le parking des Pins longe l'avenue des Pins et suit sa collocation. Le parking Forêt est situé sur la parcelle 328 du domaine privé cantonal, en aire forestière; le parking Hiver est aménagé sur la parcelle 1706 du domaine privé communal, en zone intermédiaire; le parking Temporaire est implanté sur la parcelle communale précitée 1783, également en zone intermédiaire. Le parking Goncerut se situe sur la parcelle 306 du domaine privé cantonal, en aire forestière, voire en zone naturelle protégée; le parking STEP est installé sur la parcelle 1897 du domaine privé communal, en aire forestière et en zone intermédiaire.
Cette mesure expérimentale du 14 mai 2019 n'a pas fait l'objet de recours.
C. Le 8 juin 2020, la DGMR a rendu une deuxième décision, publiée dans la FAO du 12 juin 2020, répondant également à une demande de la municipalité. Elle confirmait en particulier les mesures expérimentées l'année précédente, à savoir le sens unique de l'avenue des Pins et la soumission à paiement des parkings de la zone lacustre, comme suit:
Lieu: Secteur Plages - En traversée de localité
Tronçon: Conformément au plan annexé
Motif: LCR, art. 3 al. 4
Remarque: Gestion du trafic. Mesure annuelle d'avril à septembre
Signaux OSR: 2.02 (art. 18) Accès interdit, cycles exceptés
5.01 (art. 64) Plaque de distance
4.08.1 (art. 46) Sens unique avec circulation de cyclistes en sens inverse
1.26 (art. 13) Circulation en sens inverse
Lieu: Zone lacustre - En traversée de localité
Tronçon: Conformément au plan annexé
Motif: LCR, art. 3 al. 4
Remarque: Gestion du stationnement. Mesure annuelle d'avril à septembre
Signal OSR: 4.20 (art. 48) Parcage contre paiement
Le plan annexé, du 27 mai 2020, précisait que pour 2020, la "mesure annuelle d'avril à septembre" serait appliquée du 1er juin au 31 août/15 septembre.
Cette décision n'a pas davantage fait l'objet de recours.
D. Dans l'intervalle, soit le 19 novembre 2018, la municipalité a présenté au Conseil communal un préavis municipal 2018/21 relatif à un crédit d'étude pour la révision du Plan directeur communal, du PGA ainsi que d'autres planifications.
Le 13 janvier 2020, la municipalité a soumis au Conseil communal un préavis 2020/03, requérant un crédit d'étude pour la création d'un nouveau Plan partiel d'affectation (PPA) "les Plages". Elle relevait en particulier que les parkings Forêt, Hiver et Temporaire étaient situés en aire forestière ou en zone "agricole", ce qui devait être revu. Il était inévitable de procéder à une requalification du périmètre lacustre et des possibilités d'aménagement en tenant compte des réglementations cantonales et fédérales en vigueur. Les mandataires retenus pour la révision du Plan directeur communal et du PGA (préavis 2018/21) seraient chargés de mettre en place le volet mobilité en se basant sur un rapport à venir du bureau Transitec, en tenant compte du résultat des mesures de circulation et de stationnement expérimentées en été 2019. Le crédit a été accordé par le Conseil communal le 17 janvier 2020.
Dans ce contexte, le bureau Transitec a établi en mars 2020 un rapport technique intitulé "Concept de stationnement et schéma directeur de la mobilité". Il exposait les problèmes de gestion du stationnement rencontrés, en indiquant en particulier que l'affluence était maximale pendant la période estivale et qu'il était observé du stationnement "sauvage" malgré les mesures appliquées par l'agent communal de sécurité publique. Il ajoutait qu'en parallèle des analyses à mener sur les stationnements, et dans le cadre de la révision en cours du PGA, la commune souhaitait initier une réflexion sur le fonctionnement des circulations. Elle entendait ainsi établir un concept global de stationnement sur l'ensemble du village et se doter d'un schéma directeur de la mobilité. Le bureau Transitec évoquait notamment, en fonction de la volonté politique de la commune, la possibilité de développer une politique tarifaire de gestion du stationnement, variable selon les périmètres, les temporalités ou encore la saisonnalité, afin d'orienter la demande en stationnement. Ainsi, toujours selon ce bureau (ch. 4.2.2 p. 27), le stationnement payant permettrait d'augmenter les recettes à disposition pour la commune et représenterait un levier d'action majeur en cas de suroccupation d'un secteur. Le préavis a été adopté par le Conseil communal le 25 mai 2020.
Le 17 août 2020, la municipalité a communiqué au Conseil communal un préavis municipal 2020/11 concernant un crédit pour les infrastructures nécessaires à la gestion du stationnement. Elle indiquait notamment que depuis quelques années, le développement démographique de la commune, son statut de centre régional ainsi que son attrait touristique induisaient une augmentation de la circulation et des besoins en stationnement. Elle proposait dès lors de mettre en place des mesures pour la gestion du stationnement dans toute la commune, en s'appuyant en particulier sur l'étude Transitec. En vue d'une gestion optimale du stationnement et d'une limitation de l'utilisation abusive des places publiques (voitures ventouses par exemple), elle avait privilégié l'installation d'horodateurs au motif, notamment, que ceux-ci généraient des revenus financiers non négligeables, couvrant les frais d'infrastructure et de contrôle, ainsi qu'une partie des frais engendrés par le tourisme estival en particulier. Les coûts étaient estimés à un montant de l'ordre de 133'000 fr. (notamment fournitures de 15 horodateurs, frais de génie civil, frais de signalisation, marquage). A cela s'ajoutaient les frais d'un poste à plein temps permettant de contrôler les places, de relever les horodateurs et de gérer les recettes, ainsi que les redevances annuelles d'environ 3'000 fr. pour la centralisation de gestion des paiements. Les revenus annuels pouvaient, grosso modo, être estimés à 212'000 fr. L'investissement financier pour la gestion du stationnement sur l'entier de la commune serait ainsi rapidement amorti et devrait laisser une recette annuelle confortable. Enfin, la municipalité soulignait que le PPA Les Plages tiendrait compte du statut des parkings hors zone à bâtir de la zone lacustre en vue d'une légalisation ou d'une compensation, en négociation avec la DGTL. Le 28 septembre 2020, le Conseil communal a accepté la demande de crédit.
E. Par deux décisions du 3 mars 2021, publiées dans la FAO du 9 mars 2021, la DGMR a derechef instauré, sur demande de la municipalité, des mesures relatives au sens unique sur l'avenue des Pins (1ère décision) et à la réglementation du parcage dans la zone lacustre (secteur des Pins et secteur Goncerut), ainsi que, cette fois, dans quatre parkings du secteur urbanisé (2ème décision). S'agissant de l'avenue des Pins et de la zone lacustre, les prononcés étaient rédigés comme suit:
Lieu: Avenue des Pins - En traversée de localité
Tronçon: Conformément au plan annexé
Motif: LCR, art. 3 al. 4
Signaux OSR: 2.02 (art. 18) "Accès interdit", exceptés cycles (déplacement).
1.26 (art. 13) "Circulation en sens inverse" (déplacement).
5.01 (art. 64) Plaque de distance, 400 m (Modification plaque de distance sur signal avancé)
5.01 (art. 64) Plaque de distance, 150 m (Modification plaque de distance sur signal avancé)
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Lieu: Plages - Avenue des Pins - En traversée de localité
Tronçon: Conformément au plan annexé
Motif: LCR, art. 3 al. 4 Gestion du stationnement
Signal OSR: 4.20 (art. 48) Parcage contre paiement, d'avril à septembre, 7j./7, de 8h00 à 18h00. Excepté macaron zone 1
Lieu: Plage Goncerut
Tronçon: Conformément au plan annexé
Motif: LCR, art. 3 al. 4 Gestion du stationnement
Signal OSR: 4.20 (art. 48) Parcage contre paiement, d'avril à septembre, 7j./7, de 8h00 à 18h00. Excepté macaron zone 2
Le plan annexé du 26 février 2021 indiquait que la mesure concernant l'avenue des Pins consistait à reculer de 100 m le début du sens unique instauré l'année précédente. Le dossier mentionnait également, s'agissant du parcage dans la zone lacustre (secteur des Pins et secteur Goncerut), que le tarif serait de 1 fr. par heure, au maximum de 5 fr. pour 24 heures.
F. Agissant le 21 avril 2021, A.________, B.________, C.________, D.________, E.________, F.________, G.________, H.________, I.________, J.________, K.________, L.________, M.________, N.________ et O.________ (ci-après: les recourants) ont recouru par deux mémoires séparés contre les deux décisions de la DGMR du 3 mars 2021, concluant en substance à leur annulation, subsidiairement à leur annulation et au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Les causes ont été enregistrées sous les références GE.2021.0068 et GE.2021.0069. Elles ont été jointes le 28 mai 2021. Les recourants affirmaient en bref que les mesures prises revenaient à légaliser des places de parc et un tronçon routier illicites, de sorte qu'elles auraient dû faire l'objet d'une procédure de planification routière, assortie d'une étude d'impact. Ils soutenaient en outre que les restrictions de stationnement étaient disproportionnées, dès lors qu'elles avaient pour but essentiel d'obtenir un bénéfice confortable. Seul un émolument de contrôle, très réduit, pouvait être perçu en contrepartie de l'occupation des places de parc en cause.
La DGMR a communiqué sa réponse le 15 juin 2021, concluant au rejet des recours pour autant qu'ils soient recevables.
La municipalité a déposé ses observations le 5 juillet 2021, concluant au rejet des recours dans la mesure de leur recevabilité. Elle requérait la levée de l'effet suspensif, à tout le moins jusqu'à la fin de la saison d'été.
S'agissant de l'effet suspensif, la DGMR s'est exprimée le 22 juillet 2021, les recourants le 3 août 2021 et la municipalité le 16 août 2021.
Par décision incidente du 23 août 2021, la juge instructrice a admis la requête de levée de l'effet suspensif en ce qui concernait la mise en sens unique de l'avenue des Pins, suivant le tronçon figurant sur le plan du 27 mai 2020, l'a rejetée en ce qui concernait le déplacement du sens unique de l'avenue des Pins et l'a admise en ce qui concernait le principe et les conditions de paiement (jours/horaire/macaron/tarif) des parkings de la zone lacustre (parkings Pins, Forêt, Hiver, Temporaire, Goncerut et STEP).
G. La municipalité a complété ses observations le 3 septembre 2021.
Les recourants ont déposé un mémoire complémentaire le 19 octobre 2021. Ils confirmaient leurs conclusions précédentes, en ajoutant, à titre principal, une conclusion tendant à la constatation de la nullité des décisions des 8 juin 2020 et 3 mars 2021, ainsi qu'à la suppression des signaux mis en place conformément à ces décisions. Ils produisaient un extrait du PGA concernant le secteur des Pins. Ils requéraient la tenue d'une inspection locale de même que la production du plan d'affectation relatif au secteur des Plages ou de tout autre plan susceptible de faire état des aménagements routiers adoptés et approuvés dans ce secteur.
La municipalité a communiqué des déterminations le 16 décembre 2021. Les recourants ont réagi le 10 janvier 2022. La municipalité s'est enfin exprimée le 17 janvier 2022.
Le tribunal a ensuite statué.
Considérant en droit:
1. En liminaire, il convient de constater que les recourants ne contestent pas les mesures prises sur les parkings du secteur urbanisé. Seules font l'objet du litige les mesures relatives au sens unique de l'avenue des Pins ainsi qu'aux parkings du secteur lacustre (Forêt, Hiver, Temporaire, Goncerut, STEP).
2. Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), les recours sont intervenus en temps utile. Ils respectent au surplus les conditions formelles énoncées notamment à l'art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). S'agissant de la qualité pour agir (art. 75 LPA-VD), les recourants sont riverains de l'avenue des Pins. Il n'est toutefois pas certain que cette seule situation leur confère la qualité pour recourir contre les mesures prises sur cette avenue ou sur des surfaces proches de celle-ci (sens unique et parcage), dès lors qu'ils doivent en outre démontrer qu'ils subissent des inconvénients sensibles en lien avec la restriction contestée (cf. ATF 136 II 539 consid. 1.1; TF 1A_73/2004 du 6 juillet 2004 consid. 2.2; au niveau cantonal, cf. CDAP GE.2020.0223 du 16 juin 2021 consid. 1c; GE.2020.0017 du 26 mai 2021 consid. 1b et les références citées). Leur qualité pour recourir apparaît encore plus douteuse en ce qui concerne les secteurs plus éloignés de l'avenue des Pins, tels que les parkings Goncerut et STEP. La question souffre néanmoins de rester indécise, les recours devant de toute façon être écartés.
3. Les recourants requièrent une inspection locale ainsi que la production du plan d'affectation relatif au secteur des Plages ou de tout autre plan susceptible de faire état des aménagements routiers adoptés et approuvés dans ce secteur.
a) Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend en particulier le droit pour le justiciable de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre. Cette garantie constitutionnelle n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (cf. ATF 145 I 167 consid. 4.1; TF 8C_743/2020 du 30 juin 2021 consid. 5.2.1 et les références).
b) En l'espèce, le dossier est suffisamment complet pour permettre à la Cour de céans de statuer en toute connaissance de cause. Il apparaît donc superflu de d'ordonner des mesures complémentaires d'instruction .
4. L'art. 3 de la loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR; RS 741.01) régit les compétences des cantons et des communes en matière de circulation routière dans les termes suivants:
"Art. 3
1 La souveraineté cantonale sur les routes est réservée dans les limites du droit fédéral.
2 Les cantons sont compétents pour interdire, restreindre ou régler la circulation sur certaines routes. Ils peuvent déléguer cette compétence aux communes sous réserve de recours à une autorité cantonale.
3 La circulation des véhicules automobiles et des cycles peut être interdite complétement ou restreinte temporairement sur les routes qui ne sont pas ouvertes au grand transit; les courses effectuées pour le service de la Confédération sont toutefois autorisées.
4 D’autres limitations ou prescriptions peuvent être édictées lorsqu’elles sont nécessaires pour protéger les habitants ou d’autres personnes touchées de manière comparable contre le bruit et la pollution de l’air, pour éliminer les inégalités frappant les personnes handicapées, pour assurer la sécurité, faciliter ou régler la circulation, pour préserver la structure de la route, ou pour satisfaire à d’autres exigences imposées par les conditions locales. Pour de telles raisons, la circulation peut être restreinte et le parcage réglementé de façon spéciale, notamment dans les quartiers d’habitation. Les communes ont qualité pour recourir lorsque des mesures touchant la circulation sont ordonnées sur leur territoire.
5 Tant qu’elles ne sont pas nécessaires pour régler la circulation des véhicules automobiles et des cycles, les mesures concernant les autres catégories de véhicules ou les autres usagers de la route sont déterminées par le droit cantonal.
6 Dans des cas exceptionnels, la police peut prendre les mesures qui s’imposent, en particulier pour restreindre ou détourner temporairement la circulation."
Ainsi, selon l'art. 3 al. 2 et 4 LCR, les cantons sont compétents notamment pour restreindre ou régler la circulation sur certaines routes, ainsi que pour édicter d'autres limitations ou prescriptions lorsqu'elles sont nécessaires, en particulier, pour assurer la sécurité, faciliter ou régler la circulation ou satisfaire à d'autres exigences imposées par les conditions locales. De telles raisons permettent également de restreindre la circulation et de réglementer le parcage de façon spéciale. L'art. 107 de l'ordonnance du 5 septembre 1979 sur la signalisation routière (OSR; RS 741.21) précise que s’il est nécessaire d’ordonner une réglementation locale du trafic, on optera pour la mesure qui atteint son but en restreignant le moins possible la circulation. Lorsque les circonstances qui ont déterminé une réglementation locale du trafic se modifient, cette réglementation sera réexaminée et, le cas échéant, abrogée par l’autorité (al. 5).
Ces restrictions et prescriptions peuvent requérir l'aménagement de signalisation. A teneur de l'art. 104 al. 1 OSR, la mise en place et l'enlèvement des signaux et des marques sont du ressort de l'autorité. L'art. 107 OSR ajoute qu'il incombe à l'autorité d’arrêter et de publier, en indiquant les voies de droit, les réglementations indiquées par des signaux de prescription ou de priorité ou par d’autres signaux ayant un caractère de prescription (al. 1 let. a). Ces signaux ne peuvent être mis en place que lorsque la décision est exécutoire (al. 2).
Dans le canton de Vaud, l'art. 4 de la loi vaudoise du 25 novembre 1974 sur la circulation routière (LVCR; BLV 741.01) dispose que le Département en charge des routes [par la DGMR] est compétent en matière de signalisation routière (al. 1). Pour la signalisation à l'intérieur des localités, il peut déléguer sa compétence aux municipalités ou à certaines d'entre elles; il peut limiter cette délégation à certaines catégories de signaux ou de marques et à certains tronçons de route. En l'absence d'une telle délégation, la municipalité est préalablement consultée (al. 2).
La commune d'Yvonand ne bénéficie pas d'une délégation de compétence en matière de signalisation routière au sens des art. 3 al. 2 et 4 LCR et 4 al. 2 LVCR. Les mesures de sens unique et de stationnement sont par conséquent du ressort de la DGMR, quand bien même elles font suite à une initiative de la commune.
A Yvonand, l'art. 67 du règlement communal de police du 9 décembre 1991 dispose que sous réserve des dispositions fédérales et cantonales, la municipalité est compétente pour limiter la durée du stationnement des véhicules, ou de certaines catégories d'entre eux, sur la voie publique ou pour l'interdire complètement (al. 1). Elle peut faire installer des parcomètres ou prendre toutes dispositions pour contrôler le temps autorisé de stationnement des véhicules aux endroits où celui-ci est limité (al. 2). Sauf réglementation spéciale, les véhicules ne doivent pas stationner plus de sept jours consécutifs sur les places de parc ou les voies publiques; des exceptions peuvent être accordées dans des cas particuliers (al. 3).
5. Les recourants contestent la mise en sens unique de l'avenue des Pins, ainsi que l'instauration d'un parcage payant sur les parkings de la zone lacustre. Ils considèrent que les décisions y relatives, à savoir non seulement les décisions du 3 mars 2021 contestées par leur mémoire initial de recours du 21 avril 2021, mais encore la décision antérieure du 8 juin 2020 attaquée par leur mémoire complémentaire du 19 octobre 2021, seraient frappées de nullité absolue.
a) A l'appui, les recourants rappellent que la partie la plus à l'est de l'avenue des Pins est située pour partie en aire forestière et soutiennent à cet égard que sa légalité serait incertaine. De même, les recourants soulignent que les parkings Forêt, Hiver et Temporaire sont aménagés hors zone à bâtir, soit en aire forestière, respectivement en zone intermédiaire et dans le plan sectoriel des surfaces d'assolement pour les deux derniers. Il s'agirait par conséquent de places de parc "sauvages" qui n'auraient jamais fait l'objet d'un plan routier valablement adopté. Ces places seraient ainsi illégales. En outre, elles ne pourraient pas être régularisées, faute d'être conformes aux objectifs poursuivis par l'aire forestière et les surfaces d'assolement. Quant au parking des Pins, il serait certes situé de manière admissible sur le domaine public communal - bien que jouxtant possiblement l'aire forestière - mais ses places n'auraient, a priori, pas davantage fait l'objet d'un plan routier dûment adopté.
Or, toujours selon les recourants, les décisions contestées reviendraient à "légaliser" ces aménagements routiers et stationnements illégaux, en violation non seulement de la procédure régissant la planification routière (à savoir l'art. 13 al. 1 et 3 de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes [LRou; BLV 725.01]) mais encore, compte tenu du nombre très élevé de places de parc ainsi aménagées, des normes imposant une étude de l'impact sur l'environnement (art. 10a de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement [LPE; RS 814.01], art. 1 et 2 de l'ordonnance du 19 octobre 1988 relative à l’étude de l’impact sur l’environnement [OEIE; RS 814.011]). Les décisions querellées seraient ainsi radicalement nulles.
Les recourants ajoutent que les difficultés de stationnement et de circulation rencontrées dans la zone lacustre viendraient précisément de l'inexistence d'une planification de l'équipement. Il serait ainsi indispensable de procéder à une telle planification avant d'instaurer des mesures de restriction de la circulation ou du stationnement.
b) Les prononcés attaqués des 8 juin 2020 et 3 mars 2021 ne créent pas une nouvelle voie publique, pas plus que de nouvelles places de parc. En effet, selon les dires non contestés de la municipalité, ces aménagements existent tous depuis 30 ans, hormis le parking Temporaire, utilisable uniquement l'été, installé en 2014. Ainsi que l'a confirmé la DGMR dans sa réponse du 22 juillet 2021, ils ne consacrent pas davantage la licéité de la voie ou des places existantes qui se situeraient hors zone à bâtir.
En réalité, ces décisions ont été rendues par la DGMR exclusivement au titre de restriction de la circulation routière et de réglementation du stationnement, en application de l'art. 3 al. 4 LCR. Elles se limitent à réglementer des aménagements existants, par une signalisation routière instaurant, respectivement déplaçant, un sens unique et imposant un parcage payant. Elles ne préjugent pas de la licéité du tronçon routier et des stationnements en cause. En d'autres termes, il ne s'agit pas d'une mesure de planification ou de construction exorbitante de la compétence de la DGMR.
Par conséquent, les décisions contestées ont été prises par la DGMR dans le cadre de ses compétences. Elles ne souffrent pas de nullité absolue et sont donc sujettes à annulation uniquement.
Pour le surplus, il sied de relever que la Commune d'Yvonand est précisément en phase de révision de sa planification, spécifiquement du secteur Plages concerné, s'agissant en particulier de la situation des parkings non conforme à la zone d'affectation. Les arguments des recourants pourront ainsi être utilement présentés dans le cadre de cette procédure de planification (cf. let. D supra).
Il convient d'examiner plus précisément les décisions contestées.
6. Les recourants discutent du sens unique instauré sur l'avenue des Pins.
a) Par décision du 8 juin 2020, la DGMR a instauré un sens unique ouest-est sur toute l'avenue des Pins, conformément au plan du 27 mai 2020. La décision précise expressément, sous la rubrique "Remarque", qu'il s'agit d'une "mesure annuelle d'avril à septembre".
La DGMR a exposé que l'avenue des Pins présentait une configuration très étroite. Le gabarit de la chaussée n'était pas adapté à une circulation dense et dans les deux sens pendant ces périodes estivales. Le parcage de nombreux véhicules sur les côtés rendait de surcroît très difficiles, voire impossibles, les manœuvres et le passage de véhicules de dimensions plus importantes, tels que ceux des services de secours. L'instauration d'un sens unique sur l'avenue des Pins permettait ainsi de faciliter la circulation et les manœuvres sur ces rues très étroites et très fréquentées, notamment durant la belle saison.
Les recourants soutiennent en vain que cette décision aurait une validité limitée à l'année 2020. Rien ne permet une telle appréciation. En particulier, ce prononcé ne mentionne pas, contrairement à celui de l'année précédente, qu'il s'agirait d'une mesure temporaire ou expérimentale. Le fait qu'il puisse être nécessaire de préciser chaque année les dates exactes de début et fin à l'intérieur de la période prédéfinie d'avril à septembre n'y change rien.
Par conséquent, la décision de la DGMR du 8 juin 2020 instaurant un sens unique sur l'avenue des Pins d'avril à septembre, selon le trajet figurant sur le plan du 27 mai 2020, constitue une mesure définitive, destinée à déployer ses effets non pas seulement en 2020, mais chaque année, d'avril à septembre. Cette décision, qui n'est pas frappée de nullité absolue (cf. consid. 5 supra), n'a pas été attaquée, de sorte qu'elle est entrée en force et exécutoire. Le recours est par conséquent irrecevable en tant qu'il conteste l'instauration, à titre définitif, du sens unique en cause.
b) En revanche, la décision attaquée de la DGMR du 3 mars 2021 prononce un élément nouveau, à savoir le déplacement du sens unique tel que figuré sur les plans du 26 février 2021, respectivement le recul de 100 m du début de cette mesure. Le recours est ainsi recevable - dans la mesure où les recourants disposeraient de la qualité pour recourir - en tant qu'il est dirigé contre ce déplacement. Il sied dès lors d'examiner si celui-ci est justifié.
aa) La municipalité a indiqué que le camping de la Menthue, situé le long du chemin de la Plage, ouvert d'avril à septembre, disposait d'un parking de 130 places, alors qu'il enregistrait 200 véhicules en haute saison, lorsqu'il était complet. Les 70 véhicules excédentaires utilisaient ainsi les places publiques de l'avenue des Pins, principalement le parking Hiver. Jusqu'au printemps 2018, ces véhicules excédentaires - ainsi que les véhicules des visiteurs de la plage - pouvaient rejoindre les places publiques de l'avenue des Pins par un bref parcours suivant le chemin de la Plage puis, sur quelque 100 m vers l'ouest, l'avenue des Pins. En été 2019 et en été 2020, l'entier de l'avenue des Pins avait été mise en sens unique ouest-est, de sorte que les véhicules excédentaires devaient parcourir une boucle importante (2,6 km) et fréquentée avant d'atteindre le parking Hiver. La municipalité avait ainsi considéré qu'il était judicieux, dans ce contexte, de reculer le début du sens unique sur le tronçon de 100 m précité, afin de permettre aux véhicules, comme auparavant, de gagner directement le parking Hiver.
La DGMR a confirmé que le déplacement du panneau "sens unique" était motivé par une logique des accès (favoriser l'accès direct aux places de stationnement pour les résidents du camping) et par le souhait de limiter les déplacements motorisés, notamment sur l'avenue des Pins.
bb) Les recourants ont développé leurs griefs sur le principe même du sens unique, respectivement la direction de celui-ci. Comme exposé ci-dessus, ces éléments ont toutefois déjà été adoptés avec force de chose décidée.
Or, au vu des explications des autorités, on ne discerne pas en quoi cette mesure de déplacement ne répondrait pas, de manière proportionnée (cf. notamment art. 107 al. 5 OSR), aux objectifs prévus par l'art. 3 al. 4 LCR à savoir en particulier protéger les habitants, assurer la sécurité et faciliter la circulation routière dans le secteur. Au demeurant, elle apparaît favorable aux recourants, dès lors qu'elle supprime une partie non négligeable du trafic de l'avenue des Pins, le long de leurs parcelles.
Dans ces conditions, le recours doit être rejeté en tant qu'il conteste le recul du début du sens unique prononcé par décision du 3 mars 2021.
7. Les recourants remettent en cause le parcage payant instauré sur les parkings de la zone lacustre. Dite zone comporte les parkings du secteur des Pins pour 650 places (Forêt, Hiver, Temporaire) et les parkings du secteur Goncerut pour 168 places (Goncerut, STEP) (cf. let. A supra).
a) A l'instar de la mise en sens unique précitée, le principe du parcage contre paiement sur les parkings de la zone lacustre a été décidé le 8 juin 2020 par la DGMR au titre de "mesure annuelle d'avril à septembre".
Pour les mêmes motifs que ceux exposés au consid. 6 supra, il s'agit d'une mesure définitive, déployant ses effets non seulement pour 2020, mais encore pour les années à venir. Cette décision étant entrée en force et exécutoire, le recours est irrecevable dans la mesure où il contesterait le principe du parcage contre paiement desdits parkings d'avril à septembre.
b) Cela étant, par la décision attaquée du 3 mars 2021, la DGMR fixe nouvellement les conditions du paiement, à savoir sept jours sur sept de 8h00 à 18h00, excepté pour les détenteurs de macaron des zones concernées. Il ressort également du dossier que le tarif a été arrêté à 1 fr. par heure, au maximum à 5 fr. pour 24 heures.
aa) Les recourants contestent le tarif adopté.
Ils relèvent qu'il ressort des préavis de la municipalité que l'autorité communale tablerait sur un bénéfice annuel de presque 200'000 fr. L'intérêt de la commune à couvrir les frais engendrés par le tourisme du bord du lac laisserait ainsi place à une manière de récolter des bénéfices conséquents, sans contrepartie. Aux yeux des recourants, le tarif pratiqué violerait l'art. 82 al. 3 Cst., selon lequel l’utilisation des routes publiques est exempte de taxe. Il ne serait pas davantage conforme à la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LICom; BLV 650.11).
De manière semble-t-il contradictoire, les recourants affirment que le tarif de 5 fr. la journée serait trop modeste pour avoir un effet incitatif. En effet, il n'encouragerait pas les touristes à stationner au camping VD8 de 2500 places situé à Cheseaux-Noréaz (qui prévoirait selon les recourants une taxe bien supérieure, de 15 fr. la journée), ni à prendre le train. A ce dernier égard, les recourants dénoncent une absence de réflexion quant à l'usage des transports publics ou à la mobilité douce.
bb) Selon l'art. 82 al. 3 Cst., l’utilisation des routes publiques est exempte de taxe. Ce principe de la gratuité ne vaut toutefois que pour l'usage commun des routes, c'est-à-dire la circulation proprement dite et le stationnement de courte durée. La jurisprudence concernant l'admissibilité de taxes de stationnement distingue en effet entre le stationnement de courte et de plus longue durée (à partir de 30 minutes dans les zones urbaines selon l'ATF 122 I 279 consid. 2e). Qualifié d'usage commun, le premier tombe sous le coup de l'art. 82 Cst., à la différence du stationnement de plus longue durée, qui relève lui de l'usage commun accru et n'est plus régi par cette disposition constitutionnelle (ATF 122 I 279 consid. 2b; 112 Ia 39 consid. 1b et 2c).
En l'occurrence, les véhicules peuvent stationner sur les places litigieuses jusqu'à 24 heures. Il s'agit ainsi d'un stationnement de longue durée, relevant de l'usage commun accru, échappant à la gratuité imposée par l'art. 82 al. 3 Cst. Il peut ainsi donner lieu à la perception de taxes d'utilisation ou d'orientation.
cc) Les taxes d'utilisation constituent des contributions causales. Elles ne peuvent en principe être prélevées que lorsqu'une prestation effective est fournie par la collectivité publique. Elles représentent la contrepartie à cette prestation (ATF 143 I 220 consid. 4.2).
Selon le principe de la couverture des frais, le produit global des contributions ne doit pas dépasser, ou seulement de très peu, l'ensemble des coûts engendrés par la branche ou subdivision concernée de l'administration, y compris, dans une mesure appropriée, les provisions, les amortissements et les réserves (ATF 143 I 220 consid. 5.2.1; 126 I 180 consid. 3a/aa p. 188 et les références citées). Quant au principe d'équivalence - qui est l'expression du principe de la proportionnalité en matière de contributions publiques - il implique que le montant de la contribution soit en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie et reste dans des limites raisonnables (ATF 143 I 220 consid. 5.2.2; 139 I 138 consid. 3.2 p. 141 et les références citées).
Les taxes d'utilisation du domaine public n'obéissent pas entièrement aux principes d'équivalence et de couverture des frais, car il ne s'agit pas de contributions dépendant des coûts et/ou leur valeur ne peut être chiffrée (FI.2020.0032 du 34 juin 2021 consid. 2 et les références citées). Une taxe de parcmètre autorisant un usage accru du domaine public peut procurer un excédent à la collectivité publique et se rapproche, sur ce point, de l’impôt (ATF 100 Ia 131 consid. 6c, confirmé dans ATF 104 Ia 113 consid. 3; TF 2C_609/2010 du 18 juin 2011 consid. 3.2).
dd) L'obligation de paiement, qui ne peut plus être remise en cause, permet de gérer le stationnement, de limiter l'utilisation abusive des places publiques et, le long de l'avenue des Pins, d'accroître la sécurité. Le tarif adopté constitue une taxe d'utilisation et représente une contre-prestation à l'usage accru du domaine public. Le montant de 1 fr. par heure, respectivement de 5 fr. pour 24 heures, n'apparaît pas trop élevé au vu de la contreprestation accordée, soit l'usage accru du domaine public pendant toute une journée, durant la saison estivale lorsque la fréquentation est maximale. Il doit en outre être mis en rapport avec le tarif pratiqué dans la localité (parkings de la Gare et du Pré de l'Hôtel de Ville), s'élevant à 8 fr. pour 24 heures. Il n'est pas davantage excessivement modique, comme le soutiennent également les recourants, dès lors qu'on ne voit pas en quoi il attirerait les utilisateurs d'un parking situé sur une autre commune, à plus d'un kilomètre, sans compter qu'à dires de la municipalité les tarifs seraient en réalité comparables. Enfin, s'il est exact qu'à vue humaine, l'ensemble des parkings payants de la commune devraient générer un revenu annuel de l'ordre de 212'000 fr., ce montant servira à financer l'installation des horodateurs (par 133'000 fr. de frais fixes) puis leur gestion annuelle et, pour l'excédent, à couvrir une partie des frais engendrés par le tourisme estival. Au demeurant, cet excédent ne constitue pas un but qu'auraient délibérément poursuivi les autorités, mais la conséquence d'un tarif adopté pour d'autres motifs, déjà exposés, liés aux conditions de circulation locales.
Rien n'indique par conséquent que la décision serait contraire à la LCR ou à la LICom. Le recours doit donc également être rejeté sous cet angle, encore une fois dans la mesure où les recourants seraient habilités à recourir.
8. Vu ce qui précède, le recours doit être déclaré irrecevable dans la mesure où il est dirigé contre la décision de la DGMR du 8 juin 2020. Il doit être rejeté, en tant que recevable, dans la mesure où il est dirigé contre les décisions de la DGMR du 3 mars 2021, ces décisions devant être confirmées.
Succombant, les recourants doivent assumer un émolument judiciaire. Des dépens en faveur de la municipalité doivent en outre être mis à leur charge.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est déclaré irrecevable dans la mesure où il est dirigé contre la décision de la DGMR du 8 juin 2020.
II. Le recours est rejeté, en tant que recevable, dans la mesure où il est dirigé contre les décisions de la DGMR du 3 mars 2021.
Les décisions de la DGMR du 3 mars 2021 sont confirmées.
III. Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.
IV. Les recourants sont débiteurs de la Commune d'Yvonand, solidairement entre eux, d'une indemnité de dépens de 3'000 (trois mille) francs.
Lausanne, le 21 février 2022
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.