TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 11 juin 2021  

Composition

M. Alex Dépraz, président; Mme Mélanie Chollet, juge; M. Henry Lambert, assesseur.

 

Recourant

 

 A.________ à ******** représenté par Me Yvan GUICHARD, avocat, à Lausanne,  

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Autorité intimée

 

Département de la santé et de l'action sociale, à Lausanne,   

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Autorité concernée

 

Conseil de santé, à Lausanne,    

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Objet

Santé publique    

 

Recours A.________ c/ décision sur mesures provisionnelles de la Cheffe du Département de la santé et de l'action sociale du 6 avril 2021 (retrait provisoire de l'autorisation de pratiquer)

 

Vu les faits suivants:

A.                     A.________ (ci-après aussi: l'intéressé ou le recourant) est titulaire d'un diplôme français de médecin-dentiste depuis 2000, diplôme qu'il a fait reconnaître en Suisse en 2002. Il est au bénéfice d'une autorisation de pratiquer à titre indépendant dans le canton de Vaud depuis 2003. Il a créé en septembre 2003 le cabinet dentaire « ******** » à ******** qu’il exploite toujours. Son activité se répartit entre la pédodontie et l'orthodontie pour les enfants.

B.                     Le 30 novembre 2016, la Commission d'examen des plaintes des patients, résidents ou usagers d'établissements sanitaires et établissements socio-éducatifs a prononcé un avertissement à l'encontre de A.________. En substance, il lui était reproché de ne pas avoir transmis le dossier d'une patiente au père de cette dernière en invoquant le non-paiement de ses honoraires.

C.                     Le 14 février 2017, le Conseil de santé a ouvert une enquête disciplinaire à l'encontre de l'intéressé à la suite de plaintes de plusieurs parents de patients transmis par le Bureau cantonal de la médiation santé-handicap (cas B.________, C.________, D.________, E.________, F.________et G.________). Dans son rapport du 25 juillet 2017, la délégation du Conseil de santé en charge de l'instruction avait retenu que l'analyse des cas soumis ne permettait pas de déceler des violations graves des règles de l'art mais que c'était essentiellement une mauvaise communication et des devis peu clairs, voire inexistants, qui pouvaient être retenus à l'encontre du Dr A.________. Elle était parvenue à la conclusion qu'il avait fait preuve de négligence dans l'exercice de sa profession et estimait qu'une amende modérée était propre à sanctionner son comportement.

Par décision du 4 décembre 2017, sur préavis du Conseil de santé, le Chef du Département de la santé et de l'action sociale (DSAS) a sanctionné A.________ pour les faits précités d'une amende de 1'000 francs.

Par arrêt du 14 septembre 2018 (GE.2018.0014), auquel on se réfère pour le surplus, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) a annulé cette décision suite au recours de l'intéressé et a renvoyé la cause au DSAS pour nouvelle décision dans le sens des considérants. En substance, la CDAP a considéré que l'autorité intimée avait violé le droit d'être entendu de l'intéressé en n'exposant pas dans sa décision pour quels motifs elle écartait les explications écrites de celui-ci.

D.                     A la suite de l'arrêt de renvoi précité, le Conseil de santé a considéré dans sa séance du 26 mars 2019, selon le procès-verbal de celle-ci, que la première décision avait été "trop favorable" à A.________, des fautes de l'art n'ayant pas été retenues par la délégation mais paraissant ressortir du dossier, et que, la décision étant annulée, il était possible de reprendre l'instruction "en vue d'éventuellement réformer in pejus la décision" et de demander une expertise des dossiers. Le Conseil de santé a dès lors mis en oeuvre une expertise portant sur les six cas litigieux (B.________, C.________, D.________, E.________, F.________ et G.________) et confié celle-ci au Dr H.________, orthodontiste à ******** (NE).

E.                     Dans son rapport du 1er mars 2020, l'expert désigné par le Conseil de santé a conclu en substance à une absence d'application des "bonnes pratiques" ("documents initiaux de mauvaise qualité ou manquants (modèles), pas d'analyse rigoureuse de la documentation initiale, pas de plan de traitement de départ clair prenant en compte tous les problèmes, pas de documents intermédiaires (modèles) permettant de mesurer le résultat obtenu"), à un non-respect des règles de l'art dans la prise en charge des patients ("plans de traitement examinés incohérents ou incomplets, manque de maîtrise des appareillages utilisés") et à une violation du devoir d'information ("documents initiaux de qualité insuffisante ou manquants, diagnostic incomplet, plans de traitement initiaux incohérents ou incomplets, en conséquence incapacité d'informer correctement les patients et leurs parents").

Le 9 mars 2020, le Conseil de santé a transmis le rapport d'expertise à A.________.

F.                     Le 6 juillet 2020, la Cheffe du DSAS a informé A.________ qu'elle avait décidé de reprendre l'instruction ouverte à son encontre le 14 février 2017 et en avait confié l'instruction à une délégation du Conseil de santé (ci-après aussi: la délégation).

G.                     La délégation a convoqué A.________ à une audition prévue le 28 septembre 2020. Le 26 septembre 2020, l'intéressé a informé la délégation qu'il ne pourrait se rendre à l'audition prévue invoquant une atteinte à sa santé due notamment à la procédure disciplinaire à son encontre. Exhorté à transmettre un certificat médical, A.________ a répondu par courriel du 8 octobre 2020 en bref qu'il avait envie de "se foutre en l'air", qu'il avait "peur de ses patients" et qu'il était médicalement suivi par la DresseI.________, spécialiste en médecine interne générale et médecine du travail, selon laquelle un "véritable burn-out" et une "profonde dépression" l'habitaient.

H.                     Des nouveaux signalements visant A.________ ont par la suite été transmis au Médecin cantonal.

Par courriel du 28 octobre 2020, les parents de J.________se sont plaints auprès de l'Office du Médecin cantonal de la qualité des soins prodigués par A.________ à leur enfant dès le mois de mars 2019. Ils soutiennent que des erreurs commises par A.________ au moment de poser des bagues, notamment une mauvaise lecture d'une radiographie, auraient nécessité la consultation d'un nouvel orthodontiste avec le risque de recommencer le traitement.

Par courriels des 30 octobre 2020, 26 novembre 2020 et 4 janvier 2021, K.________s'est plainte auprès de l'Office du médecin cantonal des difficultés qu'elle avait rencontrées avec A.________ qui s'était occupé du traitement de ses filles L.________et M.________. En substance, elle fait grief à l'intéressé de ne pas avoir donné suite à sa demande de renseignements pour comprendre certains traitements administrés à leur fille M.________ suite au dépassement du devis, de ne pas avoir par la suite transmis le dossier médical de ses filles, respectivement de lui avoir transmis tardivement un dossier incomplet. Elle a en outre indiqué que A.________ lui avait remboursé fin décembre 2020 une somme correspondant au dépassement du devis. Elle a transmis plusieurs pièces, notamment des échanges de correspondances avec A.________.

I.                       Le 11 janvier 2021, la Cheffe du DSAS a informé A.________ de l'extension de l'instruction aux nouveaux signalements. Elle l'a en outre informé que vu les doutes existant quant à son état de santé, elle avait décidé de le soumettre à une expertise auprès d'un médecin du travail dont la mise en œuvre serait organisée par le Médecin cantonal.

Entre-temps, soit par courriel du 4 janvier 2021, N.________, mère de O.________et P.________, âgés de respectivement 20 et 18 ans, s'est plainte auprès du Bureau cantonal de la médiation santé-handicap de la qualité des soins prodigués à ses enfants par A.________ exposant qu'ils devaient suivre un nouveau traitement auprès d'un nouvel orthodontiste. Elle demandait que A.________ lui rembourse le coût des traitements effectués en 2017 et 2018. Elle a transmis plusieurs pièces, notamment un devis du nouveau dentiste consulté ainsi que des factures émises par A.________. Ce signalement a également été transmis au Médecin cantonal.

Dans sa séance du 1er février 2021, le Conseil de santé a préavisé en faveur d'un retrait provisoire de l'autorisation de pratiquer de l'intéressé "le temps de l'expertise sur sa capacité de travailler et à comparaître".

J.                      Le 9 février 2021, la Cheffe du DSAS a rendu une décision dont le dispositif est le suivant :

"Décide au titre de mesures provisionnelles

I. de retirer provisoirement l'autorisation de pratiquer du Dr A.________;

II. de soumettre Dr A.________ à une évaluation psychiatrique;

III. de maintenir la décision du 11 janvier 2021 de soumettre le Dr A.________ à une expertise auprès d'un médecin du travail quant à sa capacité à être auditionné par la délégation du Conseil de santé, ainsi qu'à sa capacité à travailler dans le respect de la sécurité des patients;

IV. de confier la mise en oeuvre de ces deux expertises au Médecin cantonal;

V. de réévaluer la mesure de retrait provisoire de l'autorisation de pratiquer du Dr A.________ à la lumière des deux rapports d'expertise, ainsi que du rapport de la délégation du Conseil de santé si celle-ci a pu auditionner le Dr A.________;

VI. de retirer l'effet suspensif à un éventuel recours;

VII. La présente décision est rendue sans frais."

K.                     Le 16 février 2021, A.________, désormais représenté par un avocat, a requis de la Cheffe du DSAS le réexamen de la décision précitée. En substance, il a invoqué l'amélioration de son état de santé, exposant les nombreuses difficultés d'ordre privé et professionnel auxquelles il avait été confronté en 2020, ainsi que sa volonté de coopérer en se déterminant complètement sur les dénonciations dont il faisait l'objet. Il a en outre produit un certificat de la Dresse I.________ du 14 février 2021 selon lequel l'intéressé avait présenté un état dépressif réactionnel suite à plusieurs facteurs de stress à partir de mai 2020; son état de santé s'était progressivement amélioré pendant l'année 2020; il allait bien "autant physiquement que moralement" et était capable d'être auditionné par le Conseil de santé et de travailler dans le respect de la sécurité de ses patients.

Le 19 février 2021, la Cheffe du DSAS a informé l'intéressé qu'elle souhaitait que celui-ci soit préalablement entendu par la délégation.

Le 8 mars 2021, A.________ s'est déterminé par écrit auprès de la délégation sur les quatre signalements dont il a fait l'objet plus récemment (cas J.________, O.________, P.________ et M.________) et a produit de nombreuses pièces. En substance, il en ressort que, s'agissant du cas de J.________, le recourant a indiqué que les problèmes d'appareillage étaient dûs à une mauvaise hygiène buccale du patient ainsi qu'à des interventions directes de l'enfant ou des parents sur cet appareillage et que, malgré ses sollicitations, il n'avait jamais reçu d'informations de la part du nouvel orthodontiste consulté; s'agissant du cas de M.________, la dénonciation ne portait pas sur la qualité des soins, qui était reconnue par les parents, mais sur des problèmes de communication, qui avait été compliquée par la pandémie de Covid-19, et de transmission de certaines pièces informatiques qui posaient des problèmes techniques; s'agissant du cas de P.________, le traitement, qui n'avait pas pu être mené à son terme, correspondait aux règles de l'art; s'agissant du cas de O.________, l'échec partiel du traitement était dû à un manque d'hygiène buccale du patient ainsi qu'à des difficultés de communication avec ce dernier. Le nouveau dentiste consulté envisageait d'ailleurs le traitement suggéré initialement par A.________.

Le 12 mars 2021, le recourant s'est encore déterminé par écrit auprès de la délégation sur les cas analysés par le Dr H.________. Il a notamment indiqué qu'il tenait en outre à disposition de l'expert des supports numériques de meilleure qualité ainsi que des plans de traitement des patients sous la forme d'un "Journal de bord".

Le 15 mars 2021, la délégation a procédé à l'audition de A.________ en présence de son avocat. Interrogé sur les motifs pour lesquels il ne s'était déterminé que tardivement sur les cas litigieux, l'intéressé a notamment exposé qu'il avait pu récupérer des données auxquelles il n'avait plus accès auprès d'un fournisseur informatique avec lequel il était en litige. Selon le procès-verbal, l'audition de l'intéressé, qui avait débuté à 17h45, a été interrompu entre 19h28 et 19h49 car celui-ci ne parvenait pas à répondre aux questions posées par l'une des membres du Conseil de santé à propos du cas de C.________ concernant les valeurs céphalométriques et qu'il semblait "très affecté". Il a été décidé de reprendre l'audition sans aborder les questions techniques mais uniquement en lien avec sa situation personnelle. En substance, A.________ a indiqué avoir engagé une pédodontiste et un orthodontiste pour le suppléer. Il a en outre exposé qu'il avait pris du recul, qu'il s'était organisé pour répondre aux demandes des parents de ses jeunes patients et qu'il était disposé à s'expliquer sur les signalements dont il faisait l'objet. Il a encore dit qu'il n'était désormais plus suivi par la Dresse I.________ qu'il avait consultée à un moment où il était particulièrement perturbé par la présente procédure et par des problèmes d'ordre privé. L'audition a été levée à 21h20.

Le 22 mars 2021, la délégation a entendu la Dresse I.________ sur requête de A.________ et après que celui-ci l'avait déliée du secret médical. En substance, cette médecin a confirmé son rapport du 14 février 2021 selon lequel A.________ était tout à fait en état d'exercer sa profession sur les plans psychique et somatique. L'intéressé avait présenté un état dépressif – notamment au mois de juin 2020 qui avait conduit à une incapacité de travail partielle (40%) jusqu'au 31 août 2020 – mais il allait désormais mieux. Elle a en outre indiqué qu'une situation de stress qui perdure pouvait conduire à une rechute et que, dans le cas de l'intéressé, le maintien de son activité professionnelle serait bénéfique à son état de santé.

Le 23 mars 2021, le Conseil de santé a convoqué le recourant à une nouvelle audition agendée le 22 avril 2021 pour qu'il s'explique sur les signalements reçus à son encontre.

Le 25 mars 2021, le recourant a en substance demandé au Conseil de santé de transmettre son préavis à la Cheffe du DSAS afin que celle-ci statue sur une éventuelle restitution de l'autorisation de pratiquer à A.________.

Statuant le 29 mars 2021, le Conseil de santé a préavisé en faveur du maintien du retrait provisoire de l'autorisation de pratiquer de A.________.

L.                      Par décision du 6 avril 2021, la Cheffe du DSAS a décidé de ne pas réexaminer sa décision sur mesures provisionnelles du 9 février 2021 ainsi que de réévaluer la mesure de retrait provisoire de l'autorisation de pratiquer de A.________ à la lumière du rapport de son évaluation psychiatrique, ainsi que du rapport de la délégation quant à sa pratique professionnelle.

Par courriel de son conseil du 21 avril 2021, le recourant a indiqué en substance qu'il renonçait à être entendu par la délégation du Conseil de santé le 22 avril 2021 au vu de la manière dont s'était déroulée sa précédente audition et fournirait par écrit si souhaité des déterminations complémentaires sur les signalements dont il faisait l'objet.

M.                    Par acte du 4 mai 2021, A.________ (ci-après: le recourant) a saisi la CDAP d'un recours contre la décision du 6 avril 2021 en concluant principalement à sa réforme comme suit :

"I. de réexaminer sa décision sur mesures provisionnelles du 9 février 2021;

II. de renoncer aux mesures provisionnelles prévues aux chiffres I à VI de cette décision à l'encontre du Dr Puymerail".

Dans sa réponse du 16 mai 2021, le DSAS (ci-après: l'autorité intimée) a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.

Le 29 mai 2021, le recourant a déposé une écriture complémentaire aux termes de laquelle il maintient ses conclusions.

N.                     Le Tribunal a ensuite statué sans ordonner d'autres mesures d'instruction. Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérant en droit:

1.                      La décision attaquée refuse de réexaminer la décision sur mesures provisionnelles du 9 février 2021 qui prononce le retrait provisoire de l'autorisation de pratiquer du recourant (ch. I) et décide de le soumettre à une évaluation psychiatrique (ch. II) ainsi qu'à une expertise auprès d'un médecin du travail quant à sa capacité à être auditionné par la délégation du Conseil de santé, ainsi qu'à sa capacité à travailler dans le respect de la sécurité des patients (ch. III). Elle s'inscrit dans le cadre d'une procédure disciplinaire ouverte contre le recourant à la suite de plusieurs signalements dont il a fait l'objet de la part de parents de patients.

a) La décision attaquée est une décision incidente et non une décision finale puisqu'elle ne met pas fin à la procédure disciplinaire dirigée contre le recourant qui est toujours en cours. Elle n'est donc susceptible de recours immédiat qu'aux conditions prévues par l'art. 74 al. 3 et 4 LPA-VD , applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD à la procédure devant le Tribunal cantonal. Selon l'art. 74 al. 3 LPA-VD, les décisions incidentes qui portent sur la compétence ou sur une demande de récusation sont séparément susceptibles de recours de même que les décisions sur effet suspensif et sur mesures provisionnelles. L'al. 4 dispose que les autres décisions incidentes notifiées séparément sont susceptibles de recours si elles peuvent causer un préjudice irréparable au recourant (let. a), ou si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (let. b). Les autres décisions incidentes ne sont susceptibles de recours que conjointement avec la décision finale (al. 5).

b) Il n'est pas douteux que le retrait provisoire de l'autorisation de pratiquer constitue une mesure provisionnelle en principe séparément susceptible de recours selon la procédure cantonale (art. 74 al. 3 LPA-VD). Même si l'on devait considérer que seules les décisions sur mesures provisionnelles émanant d'une autorité de recours – à l'exception de celles d'une autorité administrative – sont visées par cette disposition (dans ce sens arrêt GE.2010.0110 du 4 août 2010, consid. 1d), cette mesure est à l'évidence de nature à causer un préjudice irréparable au recourant (Yves Donzallaz, Traité de droit médical, vol. II, Berne 2021, n. 5815, p. 2781), si bien que la condition de l'art. 74 al. 4 let. a LPA-VD est quoi qu'il en soit également remplie.

En revanche, malgré l'intitulé de la décision du 9 février 2021, l'évaluation psychiatrique et l'expertise confiées à un médecin du travail ordonnées par l'autorité intimée doivent être qualifiées non de mesures provisionnelles mais de mesures d'instruction destinées à clarifier des éléments de fait, en l'espèce l'état de santé du recourant. Ces mesures ne sont susceptibles de recours qu'aux conditions de l'art. 74 al. 4 LPA-VD. Or, le recourant n'expose pas en quoi ces expertises seraient susceptibles de lui causer un dommage irréparable. Il a d'ailleurs parallèlement requis de l'autorité intimée qu'elles soient mises en œuvre rapidement, si bien qu'il ne paraît pas réellement en contester le principe. Les conclusions du recourant sont donc irrecevables dans la mesure où elles tendent à contester l'absence de réexamen des ch. II à IV de la décision du 9 février 2021.

c) Pour le surplus, déposé en temps utile auprès du Tribunal cantonal par le recourant, qui a manifestement un intérêt digne de protection à contester le retrait provisoire de son autorisation de pratiquer, et satisfaisant aux exigences formelles prévues par la loi, le recours est recevable si bien qu'il convient d'entrer en matière (art. 95 ainsi que 75 et 79, applicables par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).

2.                      Il résulte tant de la motivation de la décision attaquée que des déterminations de l'autorité intimée que cette dernière a considéré que les conditions d'un réexamen du retrait provisoire de l'autorisation de pratiquer du recourant n'étaient en l'espèce pas remplies.

a) L'art. 64 LPA-VD, qui traite du réexamen, a la teneur suivante:

 «1 Une partie peut demander à l'autorité de réexaminer sa décision.

2   L'autorité entre en matière sur la demande:

a. si l'état de fait à la base de la décision s'est modifié dans une mesure notable depuis lors, ou

b. si le requérant invoque des faits ou des moyens de preuve importants qu'il ne pouvait pas connaître lors de la première décision ou dont il ne pouvait pas ou n'avait pas de raison de se prévaloir à cette époque, ou

c. si la première décision a été influencée par un crime ou un délit.»

Lorsque l'autorité refuse d'entrer en matière sur une demande de réexamen, estimant que les conditions requises ne sont pas réunies, l'administré ne peut pas remettre en cause, par la voie d'un recours, la première décision sur laquelle l'autorité a refusé de revenir. Il peut seulement faire valoir que l'autorité a nié à tort l'existence de conditions justifiant un réexamen (arrêts du TF 2C_481/2013 du 30 mai 2013 consid. 2.2; 2C_1007/2011 du 13 mars 2012 consid. 4.2 avec renvoi à l'ATF 136 II 177 consid. 2.1 p. 181). En revanche, lorsque l’autorité entre en matière et après réexamen, rend une nouvelle décision au fond, ce prononcé peut faire l'objet d'un recours pour des motifs de fond, au même titre que la décision initiale (ATF 113 Ia 146 consid. 3c).

b) Certes, le recourant n'a pas recouru en temps utile auprès de la CDAP contre la décision sur mesures provisionnelles du 9 février 2021 mais a au contraire saisi l'autorité intimée d'une demande de réexamen de cette décision. On ne saurait toutefois suivre l'autorité intimée lorsqu'elle en tire la conséquence que la demande doit être déclarée irrecevable parce que les conditions d'un réexamen n'étaient pas remplies.

D'abord, la décision du 9 février 2021 a été rendue sans que le recourant puisse préalablement se déterminer sur un éventuel retrait provisoire de son autorisation de pratiquer, ce qui constitue une violation évidente de son droit d'être entendu (cf. Donzallaz, op. cit, n. 5814, p. 2781). La demande du recourant permettait donc de réparer cette violation. Ensuite, l'autorité intimée, bien que saisie pendant le délai de recours, soit le 16 février 2021 déjà, n'a pas renvoyé le recourant à agir devant la CDAP mais est au contraire entrée en matière sur sa demande et en a confié l'instruction à la délégation du Conseil de santé. Il a d'ailleurs été indiqué à l'avocat du recourant dans un courriel du 2 mars 2021 que l'audition de ce dernier par la délégation du Conseil de santé aurait pour objectif de "déterminer si les mesures provisionnelles peuvent être levées, donc si le recourant est apte à travailler". L'autorité intimée adopte donc une attitude contradictoire en faisant maintenant grief au recourant de ne pas avoir recouru contre la décision du 9 février 2021.

On relèvera encore qu'à l'appui de sa demande de réexamen, le recourant a fait valoir un certain nombre d'éléments nouveaux – notamment son souhait de se déterminer par écrit sur les signalements, ce qu'il a fait quelques jours plus tard, ainsi que l'amélioration de son état de santé – qui justifiait quoiqu'il en soit d'entrer en matière sur un réexamen de la décision du 9 février 2021 (art. 64 al. 1 LPA-VD). En effet, de par leur nature provisoire, les mesures provisionnelles sont de toute manières susceptibles d'être réévaluées en tout temps par l'autorité, si bien qu'on ne saurait se montrer trop exigeant sur les conditions posées à un réexamen.

Il convient donc de considérer qu'en l'espèce, les conditions pour réexaminer le retrait provisoire de l'autorisation de pratiquer du recourant sont remplies. Dès lors qu'il résulte clairement de la réponse de l'autorité intimée que celle-ci considère que le retrait provisoire de l'autorisation de pratiquer du recourant doit être maintenu, le Tribunal examinera par économie de procédure cette question sans renvoyer la cause à l'autorité intimée.

3.                      Il convient préalablement d'exposer les fondements juridiques pouvant justifier un retrait provisoire de l'autorisation de pratiquer d'un médecin-dentiste.

a) La loi fédérale du 23 juin 2006 sur les professions médicales universitaires (LPMéd; RS 811.11) a notamment pour but de régler de manière exhaustive l’exercice des professions médicales universitaires à titre indépendant, en posant les conditions tant professionnelles que personnelles donnant droit à l’autorisation de pratiquer (art. 36 LPMéd). Aux termes de l'art. 2 al. 1 let. b LPMéd, les médecins-dentistes sont considérés comme exerçant une profession médicale universitaire.

b) La LPMéd introduit des devoirs professionnels uniformes et exhaustifs pour toute la Suisse, réglementés à l’art. 40 LPMéd (cf. Message du Conseil fédéral du 3 décembre 2004 concernant la loi fédérale sur les professions médicales universitaires; FF 2005 157, spéc. p. 207 ss). Aux termes de cet article, les personnes exerçant une profession médicale universitaire sont notamment tenues d’exercer leur activité avec soin et conscience professionnelle et de respecter les limites des compétences acquises dans le cadre de leur formation universitaire, de leur formation postgrade et de leur formation continue (let. a); approfondir, développer et améliorer, à des fins d’assurance qualité, leurs connaissances, aptitudes et capacités professionnelles par une formation continue (let. b); et de garantir les droits du patient (let. c). En cas de non-respect de ces devoirs professionnels s’appliquent les mesures disciplinaires unifiées prévues à l’art. 43 LPMéd. Ces mesures ne peuvent être ni restreintes ni élargies par le droit cantonal (Ayer/Kieser/Poledna/Sprumont, Loi sur les professions médicales, Commentaire, Bâle 2009, ad art. 43 n° 2; Donzallaz, op. cit., n. 4951 ss, p. 2378 ss, spéc. n. 4958, p. 2380).

L’art. 43 LPMéd a la teneur suivante:

«1 En cas de violation des devoirs professionnels, des dispositions de la présente loi ou de ses dispositions d’exécution, l’autorité de surveillance peut prononcer les mesures disciplinaires suivantes:

a. un avertissement;

b. un blâme;

c. une amende de 20 000 francs au plus;

d. une interdiction de pratiquer sous propre responsabilité professionnelle pendant six ans au plus (interdiction temporaire);

e. une interdiction définitive de pratiquer sous propre responsabilité professionnelle pour tout ou partie du champ d’activité.

2 En cas de violation des devoirs professionnels énoncés à l’art. 40, let. b, seules peuvent être prononcées les mesures disciplinaires visées à l’al. 1, let. a à c.

3 L’amende peut être prononcée en plus de l’interdiction de pratiquer sous propre responsabilité professionnelle.

4 Pendant la procédure disciplinaire, l’autorité de surveillance peut restreindre l’autorisation de pratiquer, l’assortir de charges ou la retirer.».

Les mesures provisionnelles de l’art. 43 al. 4 LPMéd n’ont aucun caractère disciplinaire, de sorte qu'elles ne supposent pas l'existence d'une faute (Fellmann, Commentaire LPMéd, n. 38 ad art. 40). Leur but est de protéger certains intérêts dans la procédure disciplinaire (Poledna, Commentaire LPMéd, n. 37 ad art. 43). Selon le Message du Conseil fédéral (FF 2005 157, sp. p. 213), le retrait de pratiquer à titre préventif ne peut être décidé que si des motifs pertinents le justifient, soit lorsque le prononcé d’une interdiction de pratiquer paraît très probable et qu’il sert l’intérêt public de manière appropriée dès l’ouverture de la procédure disciplinaire. Tel est le cas par exemple en cas d'atteintes à l'intégrité sexuelle des patients ou en cas de graves manquements aux règles de l'art (voir aussi TF 2C_631/2010 du 8 septembre 2010 consid. 4.2; Rachel Christinat/Dominique Sprumont, La surveillance disciplinaire dans le domaine de la santé, in Thierry Tanquerel/François Bellanger [édit.], Le droit disciplinaire, 2018, p. 101 ss, 129; Donzallaz, op. cit., n. 5813 ss, p. 2780 ss. Voir également la jurisprudence citée par cet auteur, n. 5818, p. 2782 : arrêts GE.2011.0188 du 24 mai 2012; GE.2012.0168 du 10 décembre 2012; GE.2013.0046 du 8 mai 2013; GE.2013.0207 du 9 juillet 2015; GE.2015.0072 du 15 juin 2015).

c) Selon l'art. 38 LPMéd, l'autorisation de pratiquer est retirée si les conditions de son octroi ne sont plus remplies ou si l'autorité compétente, constate après l'octroi de l'autorisation, des faits sur la base desquels celle-ci n'aurait pas dû être délivrée. Constitue notamment une condition de l'autorisation de pratiquer le fait d'être digne de confiance et de présenter, tant physiquement que psychiquement, les garanties nécessaires à un exercice irréprochable de la profession (art. 36 al. 1 let. b LPMéd). En cas de problèmes psychiques pouvant affecter le bon exercice de la profession – par exemple, une profonde dépression – l'autorisation d'exercer peut être retirée ou soumise à certaines conditions. Dans le cadre de la procédure ayant pour objet l'autorisation de pratiquer, l'autorité peut prononcer des mesures provisionnelles – notamment une suspension temporaire – pour protéger l'intérêt public (arrêt TF 2C_316/2018 du 19 décembre 2018 confirmant l'arrêt RE.2018.003 du 14 mars 2018 – retrait du retrait de l'effet suspensif au recours contre un retrait provisoire de l'autorisation de pratiquer en raison d'une consommation d'alcool problématique; Donzallaz, op. cit., n. 2878 ss, p. 1468 ss). L'art. 191a al. 1 de la loi du 29 mai 1985 sur la santé publique (LSP; BLV 800.01) permet expressément au département de suspendre ou retirer provisoirement à son titulaire une autorisation de pratiquer en cas d'urgence pour prévenir ou faire cesser un état de fait contraire à la présente loi ou menaçant la sécurité des patients ou le respect de leurs droits fondamentaux.

d) La mesure provisionnelle que constitue le retrait provisoire de l'autorisation de pratiquer porte atteinte à la liberté économique de son titulaire (art. 27 Cst.). La liberté économique peut toutefois être restreinte pour autant qu'une telle restriction soit fondée sur une base légale, repose sur un intérêt public ou sur la protection d'un droit fondamental d'autrui et soit proportionnée au but visé (art. 36 Cst.; ATF 131 I 223 consid. 4.1; arrêt 2C_631/2020 du 8 septembre 2010 précité, consid. 4.1).

4.                      a) En l'espèce, la décision du 9 février 2021 justifie le retrait provisoire de l'autorisation de pratiquer par "la succession des signalements reçus", "le fait que des patients devaient entreprendre un nouveau traitement orthodontique auprès d'un autre médecin-dentiste après plusieurs années de traitement", et "le fait qu'il n'y avait aucune prise de conscience de [l]a part [du recourant] quant à d'éventuelles fautes de l'art et/ou manquements dans sa pratique professionnelle" ainsi que par les déclarations du recourant et l'impossibilité de l'auditionner en raison de son état de santé. Selon la décision attaquée, l'audition du recourant n'aurait pas permis de montrer que la succession des signalements reçus à son encontre étaient sans fondement ni qu'il y avait une prise de conscience de sa part quant à d'éventuelles fautes ou manquements dans sa pratique professionnelle. L'autorité intimée relevait encore qu'il avait fallu attendre près de cinq ans pour que le recourant commence à collaborer à l'instruction et que sa réaction lors de son audition n'avait pas permis de lever les doutes quant à ses compétences professionnelles.

En substance, le recourant fait valoir pour sa part que la mesure provisionnelle contestée constitue une atteinte disproportionnée à sa liberté économique. Il invoque en particulier l'absence de gravité des fautes professionnelles reprochées, l'amélioration de son état de santé psychique ainsi que sa volonté de collaborer avec l'autorité disciplinaire.

b) Le Tribunal relève d'abord que l'autorité intimée paraît fonder le retrait provisoire de l'autorisation de pratiquer du recourant tantôt sur la procédure disciplinaire en cours tantôt sur l'état de santé, notamment psychique, de ce dernier. Or, comme on l'a vu (cf. supra consid. 3), ces deux fondements doivent être distingués (cf. Donzallaz, op. cit., n. 2866, p. 1462). En effet, si elle est fondée sur l'état de santé du recourant, la mesure provisoire que constitue le retrait provisoire de l'autorisation de pratiquer ne trouve plus sa base juridique dans la procédure disciplinaire (art. 43 al. 4 LPMéd) mais dans une procédure portant sur l'examen des conditions d'autorisation d'exercer la profession (art. 38 LPMéd).

Il convient donc d'examiner dans un premier temps si le retrait provisoire de l'autorisation de pratiquer du recourant se justifie en lien avec la procédure disciplinaire en cours et, dans un second temps, si cette mesure provisionnelle se justifie parce que l'état de santé du recourant ne lui permettrait plus d'exercer sa profession.

c) Le recourant fait en l'état l'objet d'une procédure disciplinaire en raison de sept signalements de parents de patients représentant dix cas (certains parents s'étant plaints du traitement de plusieurs de leurs enfants). Il convient de distinguer les six cas ayant fait l'objet des premiers signalements – qui remontent à février 2017 – des quatre cas plus récents – qui concernent des soins administrés en 2019 et 2020.

S'agissant d'abord des six premiers cas, le Tribunal cantonal relève que l'autorité intimée avait dans un premier temps sanctionné, sur la base notamment du rapport de la délégation du Conseil de santé du 25 juillet 2017 qui n'avait pas retenu de violations graves des règles de l'art mais uniquement des manquements qualifiés "d'administratifs", le recourant d'une amende d'un montant de 1'000 fr. A la suite de l'annulation de cette décision par la CDAP et du renvoi de la cause à l'autorité intimée (arrêt GE.2018.0014 précité), le Conseil de santé a confié une expertise au Dr H.________, lequel a en substance conclu à l'existence de violations plus importantes des règles de l'art. Toutefois, on relèvera que l'arrêt de renvoi précité, qui, selon la jurisprudence (ATF 143 IV 214 consid. 5.3.3 et réf. citées), lie l'autorité inférieure quant à ce qui est définitivement tranché, avait annulé la décision de l'autorité intimée uniquement parce qu'elle ne s'était pas prononcée sur les explications fournies par le recourant. Au stade des mesures provisionnelles, la question de savoir si l'autorité intimée s'est écartée des considérants de l'arrêt de renvoi en ordonnant une expertise pour examiner si des violations plus graves des règles de l'art pouvaient être reprochées au recourant peut toutefois être laissée indécise. Il subsiste que l'autorité intimée ne pourra pas s'écarter sans raison suffisante de la sanction initialement infligée au recourant.

Certes, les conclusions de l'expertise du Dr H.________ sur les six cas litigieux sont sévères pour le recourant et paraissent révéler des manquements dans sa manière de pratiquer. Cela étant, les faits reprochés au recourant par les dénonciations visées par l'expertise remontent à 2017. En outre, dans le cadre de la procédure de réexamen de la mesure provisionnelle, le recourant s'est expliqué en détail sur les griefs émis par le Dr H.________ et a fourni un lot de pièces complémentaires qui paraissent en partie répondre à certaines critiques de l'expert sur la qualité des documents et l'existence de plans de traitement. Il résulte d'ailleurs du dossier qu'une expertise complémentaire a été confiée par le Conseil de santé au Dr H.________.

Même s'il a eu au départ une attitude pour le moins peu collaborante, voire oppositionnelle, dans le cadre de la procédure disciplinaire tant vis-à-vis de l'expert que de la délégation du Conseil de santé, le recourant, désormais représenté par un avocat, paraît décidé à s'expliquer sur les signalements dont il a fait l'objet et à donner à l'expert mis en œuvre tous les renseignements nécessaires. Il a d'ailleurs fourni des explications écrites détaillées et des pièces complémentaires à l'attention de la délégation du Conseil de santé. Si l'on pouvait par le passé faire grief au recourant d'un manque de prise de conscience de la gravité des faits qui lui sont reprochés, tel ne paraît plus être le cas aujourd'hui. Le recourant doit toutefois être rendu attentif à son obligation de collaborer avec l'autorité disciplinaire et aux conséquences d'un refus de sa part de participer aux mesures d'instruction, y compris une audition (art. 30 LPA-VD; cf. ég. Donzallaz, op. cit., n. 4942 ss, p. 2375 ss).

Les nouveaux signalements transmis à l'autorité disciplinaire sont inquiétants puisque les reproches émis par les parents sont en partie identiques à ceux de 2017. Ils ont trait tant à la qualité des soins administrés aux enfants – nécessitant, selon certains plaignants, de recommencer le traitement auprès d'un nouvel orthodontiste – qu'à la facturation et à l'information donnée aux parents des patients. A ce stade, on ne saurait toutefois qualifier ces faits de suffisamment graves pour justifier un retrait provisoire de l'autorisation de pratiquer. D'abord, les signalements ne reposent en l'état que sur des courriels des parents de patients, parfois accompagnés de pièces complémentaires, représentant une vision unilatérale des faits. Pour l'un des cas (K.________), l'aspect financier paraît en première ligne, la plaignante n'émettant pas de grief sur la qualité des soins. En outre, les griefs sur la violation des règles de l'art ne sont pas très étayés, par exemple par l'avis d'autres spécialistes. A cela s'ajoute que le recourant a adressé des déterminations écrites ainsi que son dossier complet en lien avec ces signalements, ce dont l'autorité intimée n'a pas tenu compte dans la décision attaquée. Il a fourni des explications qui, si elles ne suffisent peut-être pas à l'exonérer de toute faute, notamment en relation avec son devoir d'information, ne permettent pas à première vue de conclure à l'existence d'un grave danger pour la sécurité des patients. Enfin, on peut également tenir compte de la situation difficile qu'a vécue le recourant tant sur le plan professionnel que sur le plan personnel (grave maladie de son épouse, agression de sa fille etc), pendant l'année 2020, conjuguée à la crise sanitaire, qui a pu le déstabiliser et compliquer ses relations avec ses patients.

En définitive, au vu de l'ensemble de ces éléments, on ne saurait affirmer – sans préjuger de la sanction qui sera prononcée – qu'un retrait de l'autorisation de pratiquer du recourant de plusieurs mois à l'issue de la procédure disciplinaire apparaisse comme hautement vraisemblable ni que cette mesure soit indispensable pour préserver la sécurité des patients.

Le maintien du retrait provisoire de l'autorisation de pratiquer du recourant, qui dure depuis plus de quatre mois, ne peut donc se fonder sur l'art. 43 al. 4 LPMéd.

d) Il reste à examiner si cette mesure pourrait être justifiée en raison de l'état de santé psychique du recourant, le Conseil de santé ayant notamment indiqué dans son préavis que la mesure devait être maintenue tant que l'évaluation psychiatrique n'avait pas été menée.

Comme le recourant le reconnaît d'ailleurs lui-même, son attitude dans le cadre de la procédure disciplinaire – notamment son absence aux convocations de la délégation du Conseil de santé et le contenu de son courriel du 8 octobre 2020 – a pu éveiller des doutes sur son état psychique et sa capacité à présenter les garanties nécessaires à un exercice irréprochable de la profession (art. 36 al. 1 let. b LPMéd). Ces doutes ont d'ailleurs amené l'autorité intimée à ordonner des mesures d'instruction.

Cela étant, le recourant a fourni à l'appui de sa demande de réexamen un certificat médical de la Dresse I.________ confirmant son aptitude à exercer sa profession. Déliée du secret médical par le recourant, la Dresse I.________ a en outre été longuement entendue par la délégation du Conseil de santé et a confirmé son appréciation. Si elle a signalé le risque de récidive d'un état dépressif dans une situation stressante comme celle que le recourant vit actuellement, elle a également considéré que, dans le cas de ce dernier, une reprise de l'activité professionnelle serait bénéfique pour sa santé. Pour le surplus, le recourant a exposé, notamment lors de sa dernière audition par la délégation, qu'il avait mal réagi à la procédure disciplinaire – ce qui expliquait notamment le ton de son courriel du 8 octobre 2020 – et qu'il avait désormais pris du recul notamment dans les relations avec les parents de ses patients.

Certes, le fait que, bien qu'assisté, le recourant n'ait pas été en mesure de s'expliquer oralement sur les faits reprochés auprès de la délégation lors de son audition du 15 mars 2021, puis ait renoncé à le faire le 22 avril 2021, interpelle. Aux yeux du Tribunal, il ne s'agit toutefois pas d'un motif suffisant pour justifier une mesure aussi grave que l'interdiction provisoire de l'autorisation de pratiquer. Son attitude lors d'une audition par l'autorité disciplinaire ne préjuge en effet aucunement de sa capacité psychique à exercer sa profession de médecin-dentiste et entretenir des relations avec ses patients. En outre, il ne ressort pas des éléments du dossier – en particulier des signalements – que les griefs émis à l'encontre du recourant seraient en lien avec l'état psychique de ce dernier.

Il résulte de ce qui précède que le retrait provisoire de l'autorisation de pratiquer du recourant ne saurait être justifié non plus dans l'attente du résultat de l'évaluation psychiatrique et de l'expertise de la médecine du travail auxquelles l'autorité intimée a décidé de soumettre le recourant (art. 191a al. 1 LSP en lien avec l'art. 38 LPMéd).

e) En conclusion, le maintien du retrait provisoire de l'autorisation de pratiquer du recourant n'apparaît justifié ni en raison des manquements reprochés au recourant dans le cadre de la procédure disciplinaire ni en raison des doutes sur sa capacité psychologique à exercer sa profession. La décision attaquée doit donc être annulée dans la mesure où elle confirme le retrait provisoire de l'autorisation de pratiquer, celle-ci devant être restituée sans délai au recourant.

5.                      Il résulte de ce qui précède que le recours doit être partiellement admis et la décision attaquée annulée dans la mesure où elle confirme le retrait provisoire de l'autorisation de pratiquer du recourant. Il appartient pour le surplus à l'autorité intimée, respectivement au Conseil de santé, de poursuivre l'instruction et de rendre une décision sur le fond tant en ce qui concerne l'aspect disciplinaire que sur celui des conditions requises pour l'octroi de l'autorisation de pratiquer. Le recourant obtenant gain de cause sur la question principale du retrait provisoire de son autorisation de pratiquer, il est renoncé à percevoir un émolument (art. 49 et 50 LPA-VD). Représenté par un avocat, il a en outre droit à une indemnité, légèrement réduite, à titre de dépens, qui sera mise à la charge de l'Etat (art. 55 LPA-VD).

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est partiellement admis.

II.                      La décision de la Cheffe du Département de la santé et de l'action sociale du 6 avril 2021 est annulée dans la mesure où elle maintient le retrait provisoire de l'autorisation de pratiquer du recourant, celle-ci lui étant restituée. Elle est confirmée pour le surplus.

III.                    Il n'est pas perçu d'émolument.

IV.                    L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire du Département de la santé et de l'action sociale, versera à A.________ une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 11 juin 2021

 

                                                          Le président:                                  


                                                                    

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.