TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 22 octobre 2021

Composition

Mme Marie-Pierre Bernel, présidente; M. Stéphane Parrone, juge; M. Marcel-David Yersin, assesseur; M. Daniel Perret, greffier.

Recourante

A.________ SA, à ********, représentée par Me Filippo RYTER, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Police cantonale du commerce, à Lausanne.

Objet	Police du commerce (sauf LADB)
	Recours A.________ SA c/ décision de la Police cantonale du commerce du 21 juillet 2021 fixant la période d'application de la mesure d'interdiction de servir et de vendre des boissons alcooliques (y compris celles servant à confectionner des mets) durant un mois dans ou à partir du café-restaurant "B.________", à ********, du 2 septembre au 1^er octobre 2021

Vu les faits suivants:

A. La société A.________ SA, dont le siège se trouve à ******** (VD), est une société anonyme inscrite le ******** 2013 au Registre du commerce, qui a pour but l'exploitation de tout commerce, principalement dans le domaine de l'hôtellerie et la restauration.

Depuis 2014, la société et son administrateur président sont titulaires d'une licence de café-restaurant pour exploiter l'établissement "B.________", sis à la rue ********, à ********.

B. Le 8 février 2020, un contrôle mené par des agents de la Police Nord vaudois en collaboration avec la Police cantonale du commerce a révélé que deux personnes mineures avaient consommé de l'alcool fort dans l'établissement "B.________" durant la soirée.

En raison de ces faits, la Police cantonale du commerce a ouvert une procédure pour violation des dispositions légales et réglementaires interdisant la vente et le service d'alcool fort aux personnes mineures, dans le cadre de laquelle les exploitants de l'établissement précité ont fait usage de leur droit d'être entendus.

Par décision du 8 octobre 2020, le Chef de la Police cantonale du commerce a prononcé une interdiction de servir et de vendre des boissons alcooliques durant un mois dans ou à partir du café-restaurant "B.________", sis rue ********, à ******** (I), fixé cette période d'interdiction du 1^er au 30 novembre 2020 (II), ordonné à cette fin le retrait des locaux de l'ensemble des boissons alcooliques durant la période d'interdiction précitée (III), rendu cette décision sous la commination de la peine prévue à l'art. 292 du Code pénal suisse (IV), et fixé à 500 fr. l'émolument à percevoir en relation avec le traitement du dossier et la rédaction de la décision (V).

Contre cette décision, la société A.________ SA a déposé recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP). Par arrêt GE.2020.0190 du 30 juin 2021, la CDAP a rejeté le recours et confirmé la décision du Chef de la Police cantonale du commerce. Dans les considérants de l'arrêt, il était précisé que, dans la mesure où l'effet suspensif avait été restitué au recours, il appartenait à l'autorité intimée de fixer de nouvelles dates pour l'exécution de sa décision.

C. Le 9 juillet 2021, la Police cantonale du commerce a adressé au conseil légal représentant la société A.________ SA une lettre dont la teneur est la suivante:

"Nous nous référons au Jugement du Tribunal cantonal du 30 juin 2021, confirmant notre décision d'interdiction de servir et de vendre des boissons alcooliques durant un mois dans ou à partir du café-restaurant «B.________».

Eu égard à cette décision, nous vous prions d'informer, d'ores et déjà, votre mandante que dans l'hypothèse où elle renoncerait à faire recours contre ce jugement, notre autorité fixe la période d'application de la mesure du 15 septembre 2021 au 14 octobre 2021. Votre mandante devra alors retirer l'ensemble des boissons alcooliques (y compris celles servant à confectionner les mets) de son établissement durant la période précitée."

Le 16 juillet 2021, le conseil légal de la société a écrit à la Police cantonale du commerce que sa mandante n'entendait pas recourir contre l'arrêt de la CDAP du 30 juin 2021. Il a par ailleurs requis que la période d'application de la mesure soit fixée de manière fractionnée en janvier et février 2022.

Le 21 juillet 2021, la Police du commerce a répondu en ces termes:

"Nous accusons réception de votre courrier du 16 courant et prenons bonne note du fait que votre mandante n'entend pas recourir contre le Jugement du Tribunal cantonal du 30 juin 2021.

Au vu de ce qui précède, dite décision entrera en force à l'échéance du délai de recours, soit le 2 septembre 2021. A cette date, notre décision d'interdiction de servir et vendre des boissons alcooliques durant un mois deviendra immédiatement exécutoire.

Nous ne saurions, en l'espèce, accéder à la demande de votre mandante de surseoir à l'application de la mesure. Votre mandante devra, dès lors, se conformer à notre décision et retirer l'ensemble des boissons alcooliques (y compris celles servant à confectionner les mets) de son établissement, dès l'entrée en force du Jugement et ce pour une durée d'un mois, soit du 2 septembre 2021 au 1^er octobre 2021."

D. Par acte du 2 août 2021, la société A.________ SA a interjeté recours auprès de la CDAP à l'encontre de "la décision du 21 juillet 2021", en prenant les conclusions ci-après, avec suite de frais et dépens:

"Au plan procédural:

L'effet suspensif est accordé au présent recours.

Au plan du fond:

1. La décision du 21 juillet 2021 de la Police cantonale du commerce est annulée, dite autorité devant fixer une date d'exécution comprise entre les mois de décembre 2021 et février 2022, et à tout le moins dès le 15 septembre 2021;

2. Lors de l'application de la mesure, la recourante sera en droit de servir des plats dont l'alcool entre dans une mesure modérée dans leur composition."

Par avis du 5 août 2021, la juge instructrice a notamment rappelé que le recours avait d'office effet suspensif en application de la loi.

Le 19 août 2021, l'autorité intimée a produit son dossier et déposé sa réponse au recours, concluant, avec suite de frais, à l'irrecevabilité de celui-ci.

Par avis du 20 août 2021, la juge instructrice a transmis la réponse de l'autorité intimée à la recourante. Elle a en outre indiqué aux parties que la cause paraissait en état d'être jugée et que l'arrêt de la Cour de céans leur serait notifié par écrit.

La Cour a ensuite statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1. En premier lieu, il convient d'examiner la recevabilité du recours et des conclusions prises par la recourante.

a) Aux termes de l'art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.

La LPA-VD définit la décision à son art. 3, ainsi rédigé:

"Art. 3 Décision

¹ Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet:

a. de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations;

b. de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations;

c. de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations.

² Sont également des décisions les décisions incidentes, les décisions sur réclamation ou sur recours, les décisions en matière d'interprétation ou de révision.

³ Une décision au sens de l'alinéa 1, lettre b), ne peut être rendue que si une décision au sens des lettres a) ou c) ne peut pas l'être."

La décision est un acte de souveraineté individuel, qui s'adresse à un particulier, et qui règle de manière obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret relevant du droit administratif (ATF 141 II 233 consid. 3.1; 135 II 38 consid. 4.3; 121 II 473 consid. 2a). En d'autres termes, elle constitue un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid. 1.2; 121 I 173 consid. 2a).

b) L'exécution des décisions non pécuniaires est réglée par l'art. 61 LPA-VD, qui a la teneur suivante:

"¹ Pour exécuter les décisions non pécuniaires, l'autorité peut procéder:

a. à l'exécution directe contre la personne de l'obligé ou de ses biens;

b. à l'exécution par un tiers mandaté, aux frais de l'obligé.

² L'autorité peut au besoin recourir à l'aide de la police cantonale ou communale.

³ Avant de recourir à un moyen de contrainte, l'autorité en menace l'obligé et lui impartit un délai approprié pour s'exécuter. Elle attire son attention sur les sanctions qu'il peut encourir.

⁴ S'il y a péril en la demeure, l'autorité peut procéder à l'exécution sans en avertir préalablement l'obligé.

⁵ Les frais mis à charge de l'obligé sont fixés par décision de l'autorité."

L'acte par lequel l'administration choisit de recourir aux mesures d'exécution est une décision d'exécution. La possibilité de recourir contre une décision d'exécution s'impose si un acte règle une question nouvelle, non prévue par une décision antérieure, ou s'il contient une nouvelle atteinte à la situation juridique de l'intéressé (ATF 119 Ib 492 consid. 3c/bb; TF arrêts 1C_302/2016 du 18 janvier 2017 consid. 5.2; 1C_622/2015 du 24 février 2016 consid. 4.1.1; 1C_603/2012 du 19 septembre 2013 consid. 4.1 et les autres références citées). En revanche, si un acte ne fait que reprendre, sans les modifier, des obligations figurant déjà dans une décision antérieure, il n'y a pas d'objet possible à un recours et l'acte en cause doit être qualifié de mesure d'exécution, non sujette à recours (ATF 129 I 410 consid. 1.1). Le recours dirigé contre une décision d'exécution ne permet pas de remettre en cause la décision au fond, définitive et exécutoire, sur laquelle elle repose. On ne saurait faire exception à ce principe que si la décision tranchant le fond du litige a été prise en violation d'un droit fondamental inaliénable et imprescriptible du recourant ou lorsqu'elle est nulle de plein droit (ATF 119 Ib 492 consid. 3c/cc et les arrêts cités; TF 1C_302/2016 du 18 janvier 2017 consid. 5.2; 1C_622/2015 du 24 février 2016 consid. 4.1.1). En revanche, les conditions d'une exécution par substitution, soit le choix de l'entrepreneur, ainsi que les délais et modalités d'exécution, peuvent être contestées dans la mesure où elles n'ont pas été définies par la décision de base (CDAP, arrêt AC.2013.0433 du 10 février 2014 consid. 6a et les arrêts cités).

c) L'art. 79 al. 2 LPA-VD, applicable au recours de droit administratif devant le Tribunal cantonal par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, précise que le recourant ne peut pas prendre des conclusions qui sortent du cadre fixé par la décision attaquée; il peut en revanche présenter des allégués et moyens de preuve qui n'ont pas été invoqués jusque-là. L'objet du litige est par conséquent défini par trois éléments: la décision attaquée, les conclusions du recours et les motifs de celui-ci. Selon le principe de l'unité de la procédure, ne peuvent être examinés et jugés, en principe, que les rapports juridiques à propos desquels l'autorité administrative s'est prononcée préalablement, d'une manière qui la lie sous forme de décision. L'objet du litige peut être réduit devant l'autorité de recours, mais pas étendu, ni modifié (ATF 136 V 362 consid. 3.4.2). Le juge administratif n'entre pas en matière sur des conclusions qui vont au-delà de l'objet du litige qui lui est soumis (ATF 134 V 418 consid. 5.2.1; 125 V 413 consid. 1a et les références citées).

2. a) En l'espèce, déposé par la destinataire de la décision attaquée (art. 75 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD) dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 LPA-VD, le recours est intervenu en temps utile. Il satisfait en outre aux conditions formelles énoncées par l'art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).

Il reste à déterminer si la voie du recours au Tribunal cantonal est ouverte contre l'acte attaqué par la recourante.

b) En l'occurrence, dans la lettre qu'elle a adressée à la recourante le 21 juillet 2021, l'autorité intimée a, d'une part, fixé les dates (du 2 septembre 2021 au 1^er octobre 2021) de la période d'application de la mesure d'interdiction de servir et de vendre des boissons alcooliques prononcée dans sa précédente décision du 8 octobre 2020 et, d'autre part, elle a précisé que l'ordre de retrait de l'ensemble des boissons alcooliques des locaux de l'établissement public exploité par la recourante durant la période d'interdiction précitée ‒ aussi prononcé dans sa décision du 8 octobre 2020 ‒ inclut les boissons alcooliques servant à confectionner les mets. Cet acte constitue ainsi une décision d'exécution au sens de la jurisprudence exposée plus haut.

aa) Sur le premier point mentionné ci-dessus, la décision attaquée se limite à fixer la période d'interdiction à de nouvelles dates. Elle ne règle aucune question inédite, non prévue par une décision antérieure, pas plus qu'elle n'entraîne une nouvelle atteinte à la situation juridique de la recourante; elle ne fait que reprendre, sans les modifier, des obligations figurant déjà dans la précédente décision de l'autorité intimée. Il s'agit dès lors d'une simple mesure d'exécution au sens de l'art. 61 al. 1 let. a LPA-VD, qui ne paraît pas pouvoir faire l'objet d'un recours en tant que telle (cf. consid. 1b supra). Au surplus, la recourante n'expose pas les motifs qui l'empêcheraient de se conformer à la décision aux dates arrêtées, mais se borne à mentionner que d'autres dates auraient sa préférence. Le Tribunal ne saurait entrer en matière sur ce premier moyen de pure convenance, qui doit être rejeté si tant est qu'il soit recevable.

Cela étant, on relèvera tout de même que le fait d'annoncer à un administré que l'exécution d'une décision administrative dont il fait l'objet aurait lieu à certaines dates dans l'hypothèse où il renoncerait à former recours contre la décision judiciaire qui confirme cette décision administrative puis, après que l'administré a fait connaître son intention de ne pas recourir, de fixer des dates différentes pour l'exécution de la décision administrative en cause, paraît de prime abord peu conforme au principe de la bonne foi qui s'impose aux autorités administratives dans l'exercice de leur activité (art. 5 al. 3 de la Constitution fédérale suisse du 18 avril 1999 [Cst.; RS 101]). Cela n'a toutefois plus de conséquence en l'espèce, dès lors que les dates fixées par l'autorité intimée dans sa décision du 21 juillet 2021 ‒ de même que celles annoncées dans sa lettre du 9 juillet précédent ‒ pour l'exécution de la mesure d'interdiction faite à la recourante de servir et vendre des boissons alcooliques durant un mois sont désormais arrivées à échéance par l'effet de l'écoulement du temps, ce qui rejoint dans les faits les conclusions de la recourante visant à fixer la période d'application de la mesure à partir du 15 septembre 2021 au plus tôt ou à des dates ultérieures.

L'arrêt de la Cour de céans du 30 juin 2021 ‒ qui confirme la décision de l'autorité intimée du 8 octobre 2020 ‒ n'a fait l'objet d'aucun recours dans le délai légal, de sorte que l'interdiction susmentionnée est actuellement opposable à la recourante avec l'autorité de la chose jugée. Il appartiendra dès lors à l'autorité intimée de fixer de nouvelles dates d'exécution de la mesure prononcée.

bb) Le second point traité par la décision attaquée paraît en revanche pouvoir faire l'objet d'un examen, dans la mesure où la précision formulée ‒ selon laquelle les boissons alcooliques servant à confectionner les mets sont également soumises à l'ordre de retrait de l'ensemble des boissons alcooliques des locaux de l'établissement public exploité par la recourante durant la période d'interdiction prononcée ‒ semble constituer une extension nouvelle des obligations imposées à la recourante par l'autorité intimée dans sa précédente décision du 8 octobre 2020.

Il n'est toutefois pas nécessaire de statuer plus avant sur cette question, dès lors que, dans sa réponse au recours, l'autorité intimée se déclare disposée à renoncer à cette exigence portant sur les boissons alcooliques servant à confectionner les mets en cas de collaboration de la recourante, étant précisé que ces boissons ne pourront en aucun cas être servies et vendues à la clientèle comme boissons alcooliques durant la période d'interdiction. Cela étant, il convient de prendre acte du fait que le changement de position de l'autorité intimée rejoint les conclusions de la recourante ‒ laquelle demandait à être autorisée à servir des plats dont l'alcool entre dans une mesure modérée dans leur composition lors de l'application de la mesure ‒, de sorte qu'il peut être considéré comme un acquiescement de la part de l'autorité intimée sur ce point.

Par conséquent, il y a lieu d'admettre le recours dans cette mesure.

3. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être partiellement admis dans la mesure de sa recevabilité, ce qui conduit à la réforme de la décision attaquée en ce sens que la recourante devra retirer l'ensemble des boissons alcooliques de son établissement, sauf celles servant à confectionner les mets, et ce pour une durée d'un mois, étant précisé qu'il appartiendra à l'autorité intimée de fixer de nouvelles dates pour l'exécution de cette décision.

La recourante, qui obtient partiellement gain de cause, doit supporter des frais de justice réduits, arrêtés à 200 francs (art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD; art. 4 al. 1 du tarif cantonal du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Pour les mêmes motifs, seuls des dépens réduits, arrêtés à 800 francs, lui seront alloués, à la charge de l'autorité intimée (art. 55, 91 et 99 LPA-VD et 10 et 11 TFJDA).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est partiellement admis dans la mesure de sa recevabilité.

II. La décision de la Police cantonale du commerce du 21 juillet 2021 est réformée en ce sens que A.________ SA devra retirer l'ensemble des boissons alcooliques de son établissement, sauf celles servant à confectionner les mets, et ce pour une durée d'un mois, étant précisé qu'il appartiendra à l'autorité intimée de fixer de nouvelles dates pour l'exécution de cette décision.

III. Un émolument judiciaire de 200 (deux cents) francs est mis à la charge de la recourante A.________ SA.

IV. L'Etat de Vaud, par la caisse de la Police cantonale du commerce, versera à la recourante A.________ SA un montant de 800 (huit cents) francs à titre de dépens réduits.

Lausanne, le 22 octobre 2021

La présidente: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.