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TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC |
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Arrêt du 1er avril 2022 |
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Composition |
M. Stéphane Parrone, président; M. Jean-Etienne Ducret et |
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Recourant |
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A.________, à ********, |
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Autorité intimée |
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Municipalité de La Tour-de-Peilz, Maison de commune, représentée par Me Pascal NICOLLIER, avocat à La Tour-de-Peilz. |
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Objet |
Loi sur l'information |
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Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de La Tour-de-Peilz du 24 août 2021 (LInfo). |
Vu les faits suivants:
A. Par courrier du 10 août 2021, A.________ a sollicité de la Municipalité de la Tour-de-Peilz (ci-après: la municipalité) qu'elle lui fournisse les documents et informations suivants concernant la gestion du port:
" 1. Copie de la concession cantonale no 347/612 du 6 juillet 1988
2. Copie du règlement du port précédent l'actuel (2018) avec sa date d'entrée en vigueur
3. Copie de la liste d'attente terre et eau avec la date d'inscription
4. Le nombre de places (terre et eau)
5. La liste de toutes les places (no) avec la première date d'occupation de l'occupant actuel (durée d'occupation totale hors article 9, voir point 12)
6. Le nombre d'abandons/renonciations spontanées et notifiées à votre Municipalité durant ces 10 dernières années
7. Le nombre de retraits d'autorisation durant ces 10 dernières années (art. 13 et 21 R)
8. Le nombre de locataires ayant gardé une place en changeant de bateau ces 10 dernières années (art. 18 R)
9. Le nombre de vente de bateaux avec conservation de la place ces 10 dernières années (art. 14 al. 2 R)
10. Combien de places sont détenues par plusieurs copropriétaires (art. 8 R)
11. Combien de places sont louées à des sociétés avec la durée d'occupation (art. 5 al. 2 R)
12. Combien de locataires actuels ont profité d'un droit de succession au sens de l'art. 9 R avec l'indication de la durée totale de location (même famille ou partenaire enregistré)
13. Le nombre de véritables changements d'occupant total par an durant ces 10 dernières années"
B. Par décision du 24 août 2021, la municipalité a transmis à l'intéressé une copie de la concession précitée ainsi que de l'ancien règlement du port (cf. ch. 1 et 2 du courrier du 10 août 2021). Elle lui a également indiqué le nombre total de places à terre et à l'eau et le nombre de personnes inscrites sur les listes d'attente pour ces deux types de places. La municipalité a "refusé les autres éléments demandés", motif pris que le travail occasionné pour y répondre serait disproportionné.
C. Par acte daté du 21 septembre 2021, A.________ a interjeté recours contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Il conclut à l'annulation de la décision entreprise et à ce qu'ordre soit donné à la municipalité de lui fournir l'intégralité des documents sollicités. En substance, il conteste l'importance du travail engendré par sa demande et ajoute que les diverses informations requises doivent d'ores-et-déjà exister auprès de la municipalité car, à défaut, plusieurs articles du règlement régissant les modalités d'attribution des places du port ne pourraient être appliqués.
La municipalité a déposé sa réponse au recours le 11 novembre 2021, aux termes de laquelle elle conclut à son rejet, sous suite de frais et dépens. En bref, elle reprend sa motivation initiale en affirmant que le travail nécessaire pour traiter la demande du recourant serait disproportionné. S'agissant de son refus de transmettre la liste d'attente, la municipalité a de surcroît précisé qu'il se justifiait pour des raisons évidentes de protection de la sphère privée des personnes concernées. Selon elle enfin, aucune alternative n'aurait permis de satisfaire la demande du recourant par un autre moyen ou de manière plus complète.
Le 30 novembre 2021, A.________ s'est déterminé sur la réponse de la municipalité. Dans ce cadre, il a souligné que le fait que la municipalité ne dispose pas déjà des diverses informations sollicitées révèle un problème de gestion manifeste et une carence dans l'organisation de la municipalité. Après avoir étayé son argumentation et persisté dans ses conclusions, il a en outre requis la transmission additionnelle du nombre de détenteurs de places à terre et à l'eau domiciliés hors de la commune. Au titre des mesures d'instruction, l'intéressé a sollicité un transport sur place "pour constater de visu l'état d'archivage de la documentation", l'audition de la collaboratrice ayant procédé à la collecte des informations pour une année afin d'évaluer l'ampleur du travail, la production des informations obtenues pour l'année en question, ainsi que l'audition du garde-port qui dispose d'un logiciel de gestion.
D. Par avis du greffe du 13 décembre 2021, le tribunal a sollicité des informations et documents supplémentaires de la part de la municipalité, soulignant toutefois que le recourant ne serait pas autorisé à les consulter jusqu'à droit connu sur le fond du litige.
Les informations supplémentaires concernant la gestion du port et les données y relatives ont été produites par la municipalité le 25 janvier 2022. Ont en particulier été versés au dossier les éléments suivants:
- les quatre listes d'attente existantes (liste des demandes de résidents de la commune pour une place à l'eau, respectivement à terre; liste des demandes de non-résidents de la commune pour une place à l'eau, respectivement à terre); ces documents ont été extraits du logiciel informatique de gestion du port;
- la liste des attributions actuelles des places par secteur, qui comporte notamment la date d'attribution de chaque place; ce document a été extrait du logiciel informatique de gestion du port;
- l'intégralité des "Contrat[s] Client" qui mentionnent les informations concernant la personne physique à qui la place a été attribuée, singulièrement la date d'attribution, ainsi que diverses informations sur le bateau; ces documents ont été extraits du logiciel informatique de gestion du port;
- l'intégralité des informations obtenues suite à la recherche effectuée pour l'année 2020;
Une copie de la lettre de la municipalité accompagnant ces documents a été transmise au recourant le 27 janvier 2022. Concernant la collecte d'informations pour une année, ce courrier mentionne en particulier ce qui suit: "Comme demandé par vos soins, l'exercice a été réalisé pour une année, ma mandante a dès lors choisi l'année 2020".
E. Le 5 février 2022, le précité en a accusé réception et a sollicité la communication d'un certain nombre d'informations contenues dans ces documents, sans requérir la consultation formelle de ces derniers. Il a par ailleurs modifié ses conclusions en ce sens qu'il n'entendait désormais requérir plus que les informations pour les cinq dernières années et non les dix années précédentes.
F. Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1. a) Aux termes de l'art. 41 de la Constitution du Canton de Vaud (Cst-VD; BLV 101.1), l'Etat et les communes informent la population de leurs activités selon le principe de la transparence (cf. ég. art. 7 al. 2 Cst-VD, dont il résulte de façon générale que l'activité étatique s'exerce de manière transparente). Ce devoir d'information est réglementé dans la loi vaudoise du 24 septembre 2002 sur l'information (LInfo; BLV 170.21) qui fixe les principes, les règles et les procédures liées à l'information du public et des médias sur l'activité des autorités, s'agissant notamment de l'information transmise d'office par les autorités (art. 1 al. 2 let. a LInfo) et de l'information transmise sur demande (art. 1 al. 2 let. b LInfo). Cette loi s'applique, entre autres, aux autorités communales et à leurs administrations, à l'exclusion de leurs fonctions juridictionnelles; (cf. art. 1 let. e LInfo).
S'agissant des informations transmises sur demande, l'art. 8 LInfo pose le principe selon lequel les renseignements, informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la présente loi sont accessibles au public (al. 1), sous réserve des cas décrits au chapitre IV (al. 2). Lorsque – comme en l'espèce – la demande porte sur l'activité de l'administration communale, l'art. 26 al. 1 LInfo dispose que les autorités communales statuent sur les demandes concernant leurs activités. L'art. 27 al. 1 LInfo prévoit que le Tribunal cantonal est compétent pour connaître des recours contre les décisions qu'elles rendent dans ce cadre, la procédure devant être rapide, simple et gratuite. En vertu de l'al. 2 de cette même disposition, la procédure est pour le surplus gouvernée par la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36).
b) En l'occurrence, le mémoire de recours a été déposé en temps utile (cf. art. 95 LPA-VD) et satisfait en outre aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. en particulier art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.
2. a) En procédure administrative, l’objet du litige est défini par trois éléments: la décision attaquée, les conclusions du recours et les motifs de celui-ci. Selon le principe de l’unité de la procédure, ne peuvent être examinés et jugés, en principe, que les rapports juridiques à propos desquels l’autorité administrative s’est prononcée préalablement, d’une manière qui la lie sous forme de décision (cf. art. 79 LPA-VD). L’objet du litige peut être réduit devant l’autorité de recours, mais pas étendu, ni modifié (ATF 136 V 362 consid. 3.4.2). Le juge administratif n’entre pas en matière sur des conclusions qui vont au-delà de l’objet du litige qui lui est soumis (ATF 134 V 418 consid. 5.2.1; 125 V 413 consid. 1a et les références citées).
b) Dans ses déterminations du 30 novembre 2021, A.________ (ci-après: le recourant) a requis d'être renseigné sur le nombre de détenteurs de places à terre et à l'eau domiciliés hors de la commune. Dans la mesure où cette requête n'était pas comprise dans la demande initiale du 10 août 2021, l'autorité n'a pas statué sur ce point dans la décision entreprise, sans que l'on ne puisse lui en faire le reproche. Aussi la "[r]equête d'information additionnelle", comme l'intitule le recourant, excède-t-elle manifestement le cadre du présent litige et, partant, s'avère irrecevable (pour un cas similaire, cf. GE.2020.0019 du 18 novembre 2020 consid. 3a).
c) Dans ses déterminations spontanées du 5 février 2022, le recourant a en outre réduit ses conclusions en sollicitant la transmission des informations litigieuses pour la période couvrant les cinq dernières années et non plus les dix années précédentes, comme initialement requis auprès de la municipalité (ci-après: l'autorité intimée). Il y a lieu d'en prendre acte et c'est donc sur cette base qu'il sera statué dans le cadre du présent arrêt.
3. a) Sur le fond, est présentement litigieuse la question de savoir si la décision de l'autorité intimée de fournir une partie seulement des informations requises par le recourant et de lui en refuser d'autres est bien fondée et doit être confirmée.
b) Pour justifier son refus, l'autorité intimée invoque principalement l'art. 16 al. 2 let. c LInfo qui permet de refuser des informations lorsque le "travail occasionné serait manifestement disproportionné". Or, dans la mesure où il n'existerait pas de document unique contenant l'entier des informations sollicitées, leur collecte aurait impliqué un "important travail de recherche dans [l]es différents dossiers portant sur une période de dix ans et d'ensuite procéder au recoupement des informations extraites avant de les compiler puis les transmettre au recourant. Si quelques informations figurent dans un logiciel [informatique de gestion du port], la grande majorité figurent dans les archives physiques détenues par la municipalité et dont il faudrait examiner chaque page, chaque correspondance, chaque demande des administrés et chaque décision de l'autorité depuis 2011." De l'avis de l'autorité intimée, il serait ainsi "patent" que le travail nécessaire pour satisfaire la demande du recourant serait "disproportionnée". Dans son mémoire de recours, l'autorité intimée a ajouté qu'"[e]n faisant l'exercice pour une année, [sa] collaboratrice avait passé près d'une journée de travail complète à éplucher et recueillir les informations pertinentes". Afin d'étayer son argumentation, l'autorité intimée a fourni un estimatif des heures de travail nécessaires pour satisfaire chacune des demandes d'information. Cet estimatif était établi sur la base d'une extrapolation des heures de travail qu'aurait impliqué la recherche des informations pour l'année traitée par la collaboratrice précitée et faisait état d'une durée totale de recherche de 68 heures. Dans ces conditions, le traitement de la demande du recourant aurait impliqué qu'un ou plusieurs collaborateurs délaissent complètement leurs tâches habituelles pendant près d'une semaine, ce qui serait inenvisageable. S'agissant de son refus de transmettre la liste d'attente, la municipalité a de surcroît précisé qu'il se justifiait pour des raisons évidentes de protection de la sphère privée des personnes concernées. Selon elle enfin, aucune alternative n'aurait permis de satisfaire la demande du recourant par un autre moyen ou de manière plus complète.
Le recourant considère pour sa part que le temps de traitement annoncé est largement excessif, puisque l'autorité intimée dispose nécessairement des diverses informations sollicitées pour gérer l'attribution des places conformément aux dispositions du règlement du port. A supposer que tel ne soit pas le cas, il s'agirait d'un défaut d'organisation de l'autorité intimée qui ne saurait justifier son refus de communiquer les informations. Les écritures du précité sont en revanche muettes sur la question de la protection de la sphère privée des personnes concernées.
c) Comme déjà évoqué (consid. 1), la LInfo pose à son art. 8 le principe selon lequel les renseignements, informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la présente loi sont accessibles au public (al. 1), à moins que l'autorité en cause puisse exciper de l'une des exceptions prévues au chapitre IV (al. 2).
aa) Selon l'art. 9 LInfo, on entend par document officiel tout document achevé, quel que soit son support, qui est élaboré ou détenu par les autorités, qui concerne l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à un usage personnel (al. 1); les documents internes, notamment les notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité collégiale ou entre ces derniers et leurs collaborateurs, sont exclus du droit d'information institué par la présente loi (al. 2). Les documents soumis à la LInfo sont ceux qui ont un rapport avec une action administrative des autorités (arrêts GE.2020.0019 précité consid. 2b/aa; GE.2019.0010 du 4 octobre 2019 consid. 2a et GE.2013.0019 du 27 mai 2013 consid. 2a; voir également Exposé de motifs et projet de loi [EMPL] sur l'information, Bulletin du Grand Conseil [BGC] septembre-octobre 2002, pp. 2634 ss et pp. 2647-2649).
Quant aux notions de "renseignements" et "informations" de l'art. 8 al. 1 LInfo, ce sont des synonymes dont l'acception est large; les renseignements peuvent porter sur des activités des autorités comme sur des documents qu'elles produisent (arrêts GE.2020.0019 précité consid. 2b/bb et GE.2019.0163 du 19 février 2020 consid. 2c). Dans un arrêt GE.2017.0114 du 12 novembre 2018, la cour de céans a notamment retenu ce qui suit à ce propos (consid. 4b/bb):
" […] l'EMPL LInfo […] indique uniquement que 'la demande peut porter sur des renseignements ou sur la consultation de documents'. […] Il convient dès lors de retenir qu'à la différence de la loi fédérale, la loi cantonale sur l'information permet au public de requérir des renseignements sur l'activité de l'administration qui ne ressortent pas d'un document officiel […].
Ainsi, la demande d'informations peut porter sur des renseignements dont l'autorité dispose, même s'ils ne figurent pas dans un document officiel. Ces renseignements ou ces informations au sens de l'art. 8 al. 1 LInfo s'entendent dans un sens purement factuel: l'autorité doit renseigner sur les mesures qu'elle a prises ou n'a pas prises dans le cas concret, sous réserve des limites posées par les art. 15 ss LInfo […]. Elle n'a en revanche pas à justifier son action ou son inaction."
bb) Le droit d'accès institué à l'art. 8 al. 1 LInfo n'est en principe pas soumis à des conditions particulières, singulièrement à l'existence d'un intérêt à la consultation de documents publics. La demande de consultation ne doit d'ailleurs pas être motivée (art. 10 al. 1 LInfo; arrêt du Tribunal fédéral [TF] 1C_136/2019 du 4 décembre 2019 consid. 2.4).
Pour autant, le droit à l'information institué par la LInfo n'est pas absolu. Le chapitre IV de cette loi fixe ainsi les limites suivantes à l'accessibilité des renseignements, informations et documents officiels, limites expressément réservées par l'art. 8 al. 2 LInfo :
" Art. 15 Autres lois applicables
1 Les dispositions d'autres lois qui restreignent ou excluent la transmission d'informations ou l'accès à des documents officiels sont réservées, y compris les dispositions protégeant le droit d'auteur.
Art. 16 Intérêts prépondérants
1 Les autorités peuvent à titre exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre des informations, de le faire partiellement ou différer cette publication ou transmission si des intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent.
2 Des intérêts publics prépondérants sont en cause lorsque :
a. la diffusion d'informations, de documents, de propositions, d'actes et de projets d'actes est susceptible de perturber sensiblement le processus de décision ou le fonctionnement des autorités;
b. une information serait susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre publics;
c. le travail occasionné serait manifestement disproportionné;
d. les relations avec d'autres entités publiques seraient perturbées dans une mesure sensible.
3 Sont réputés intérêts privés prépondérants :
a. la protection contre une atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du consentement de la personne concernée;
b. la protection de la personnalité dans des procédures en cours devant les autorités;
c. le secret commercial, le secret professionnel ou tout autre secret protégé par la loi.
[…]
Art. 17 Refus partiel
1 Le refus de communiquer un renseignement ou un document conformément à l'article 16 ne vaut le cas échéant que pour la partie du renseignement ou du document concerné par cet article et tant que l'intérêt public ou privé prépondérant existe.
2 L'organisme sollicité s'efforce de répondre au moins partiellement à la demande, au besoin en ne communiquant pas ou en masquant les renseignements ou les parties d'un document concernés par l'intérêt public ou privé prépondérant."
cc) Concernant l'hypothèse prévue à l'art. 16 al. 2 let. c LInfo (travail manifestement disproportionné), disposition applicable par analogie aux autorités communales en vertu de l'art. 2 al. 2 RLInfo, l'art. 24 RLInfo précise ce qui suit:
" Art. 24 Intérêts prépondérants (LInfo, art. 16, al. 2, let. c)
1 Le travail occasionné à l'autorité peut être considéré comme manifestement disproportionné lorsque celle-ci n'est pas en mesure, avec le personnel et l'infrastructure dont elle dispose ordinairement, de satisfaire à la demande de consultation sans perturber considérablement l'accomplissement de ses tâches."
Quant à l'EMPL relatif à la LInfo précité, il mentionne ce qui suit (pp. 2656 s. ad art. 16 al. 2 let. c):
" La demande doit être objectivement disproportionnée du point de vue du temps ou de la quantité de travail qui sont nécessaires pour qu'il y soit répondu. S'agissant du temps, l'information demandée ne doit pas engendrer l'occupation d'un ou plusieurs collaborateurs sur une période prolongée, provoquant ainsi des retards importants dans l'exécution des activités usuelles des collaborateurs concernés. Sous l'angle de la quantité, l'information demandée ne doit pas provoquer une surcharge de travail du ou des collaborateurs concernés au détriment de leurs activités usuelles. […]
L'examen du travail disproportionné se fait par l'autorité compétente à raison du domaine. Cette autorité examine ce fait avant même qu'elle débute ses travaux de réponse à la demande : il s'agit donc d'un examen préalable. Si l'autorité arrive à la conclusion que ses travaux seront disproportionnés, elle doit essayer de déterminer comment éviter cette situation en proposant notamment une réponse plus brève à l'initiateur de la demande ou en proposant à ce dernier qu'il reformule une demande similaire qui engendre moins de travail.
[…]
Si l'autorité arrive à la conclusion que la recherche engendrera des travaux manifestement disproportionnés, elle doit proposer d'envoyer seulement une copie des documents qu'elle considère comme principaux dans un dossier ou elle doit demander à l'initiateur de la demande qu'il précise les documents (ou sujets) sur lesquels porte sa demande. Les collaborateurs des autorités concernées doivent donc s'efforcer de répondre partiellement à la demande, de proposer d'autres renseignements analogues plus simples à transmettre ou de confier tout ou partie du travail, à titre onéreux, à une personne ou à un organisme externe à l'entité à laquelle ils sont rattachés."
Sur cette base, la jurisprudence a considéré qu'une demande tendant à l'obtention de "la liste (même partielle, mais aussi complète que possible) des rapports, procès-verbaux, présentations et autres documents écrits, établis après le 29/01/2015 en lien avec l'application ACTIS ou l'abonnement InfoCamac" était disproportionnée. En effet, dans la mesure où elle impliquait de l'autorité en cause "qu'elle procède à la recherche dans l'ensemble de ses dossiers de tous les documents en lien avec l'application ACTIS et l'abonnement InfoCamac, ceci sur une période de près de cinq années [et] affecte l'ensemble des collaborateurs concernés – en lieu et place de l'exécution de leur activité habituelle – à un tel travail de recherche, ce qui serait de nature à perturber de façon significative l'accomplissement de ses tâches (cf. art. 24 RLInfo). A un tel travail de recherche viendrait au demeurant s'ajouter, outre la compilation des documents en cause et l'établissement proprement dit de la liste requise, un travail conséquent de tri. Il ne saurait être question, en particulier, de faire figurer dans une telle liste des documents qui devraient être qualifiés de documents internes au sens de l'art. 9 al. 2 LInfo, dont l'accessibilité au public est de ce chef d'emblée exclue" (arrêt GE.2019.0163 précité consid. 3b/bb).
dd) Au sens de l'art. 16 al. 3 let. a LInfo (intérêt privé prépondérant à la protection contre une atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du consentement de la personne concernée), sont notamment des données personnelles les noms et adresses d'individus (cf. ég. art. 4 al. 1 ch. et ch. 7 de la loi cantonale du 11 septembre 2007 sur la protection des données personnelles [LPrD; BLV 172.65]; arrêt GE.2018.0245 du 31 janvier 2019 consid. 2b). Dans ce cadre, la CDAP a rappelé que si les données personnelles tombaient dans le champ d'application de la LPrD, alors leur communication était possible aux conditions de l'art. 15 al. 1 LPrD (cf. art. 15 al. 2 LPr et arrêt précité GE.2018.0245 consid. 2b). Le Tribunal fédéral a souligné que la sphère privée et les données personnelles sont protégées par l'art. 13 al. 1 et 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), de sorte qu'il ne peut y être porté atteinte qu'aux conditions de l'art. 36 Cst., soit notamment au terme d'une pesée d'intérêts et dans le respect du principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.). Dans le cadre de cette pesée d'intérêts, il y a lieu de prendre en compte, d'une part, la motivation de la demande de consultation et, d'autre part, la gravité de l'atteinte aux droits de la personnalité qu'elle est susceptible d'occasionner (arrêt TF 1C_136/2019 précité consid. 2.4).
Selon l'EMPL relatif à la LInfo (pp. 2634 ss, plus particulièrement p. 2658):
" […]
Le projet de loi protège contre une atteinte notable à la sphère privée. Dans cet ordre d’idées, la transmission d’un document contenant des noms de personnes n’est pas nécessairement de ce fait une atteinte notable à la sphère privée. Sont en revanche considérés comme documents officiels contenant des données personnelles pouvant faire l’objet d’une atteinte notable à la sphère privée les documents officiels dont les noms se réfèrent à une ou plusieurs personnes, notamment celles portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique ou morale de droit privé nommément désignée ou aisément identifiable, ou incluant la description du comportement d’une telle personne. Peuvent également être considérées comme des atteintes notables à la sphère privée, selon les circonstances, la divulgation des documents faisant référence à des données personnelles sensibles au sens de la loi fédérale sur la protection des données du 19 juin 1992 qui les définit comme suit:
- les opinions ou activités religieuses, philosophiques, politiques ou syndicales;
- la santé, la sphère intime ou l’appartenance à une race;
- les mesures d’aide sociale;
- les poursuites ou sanctions pénales et administratives.
[…]"
Quand bien même l’on ne se trouverait pas dans l'un des derniers cas envisagés dans ce passage de l’EMPL, il n’en demeure pas moins que, comme l’indique l’usage de l’adverbe "nécessairement", le législateur n’a pas exclu d’emblée que le dévoilement à des tiers de l’identité d’une personne puisse porter atteinte à un intérêt privé prépondérant au sens de l’art. 16 al. 3 let. a LInfo (arrêts GE.2021.0140 précité consid. 2b; GE.2013.0019 du 27 mai 2013; GE.2007.0122 du 5 juin 2008).
ee) Dans tous les cas, les exceptions prévues à l’art. 16 LInfo constituent des clauses de sauvegarde pour les informations qui ne doivent pas être portées à la connaissance du public (arrêt GE.2021.0140 du 3 février 2022 consid. 2b). Par conséquent, ce qui est décisif dans l’application, c’est le contenu même de l’information sollicitée et non la qualité du requérant (arrêts GE.2021.0140 précité consid. 2b; GE.2018.0043 du 18 mai 2018 consid. 3b; GE 2010.0048 du 7 septembre 2010 consid. 5).
La CDAP a par ailleurs déjà jugé que l'art. 16 LInfo doit être interprété de manière similaire à l'art. 7 de la loi fédérale du 17 décembre 2004 sur la transparence (LTrans; RS 152.3; cf. arrêts GE.2020.0019 précité consid. 2c/cc et GE.2017.0114 du 12 novembre 2018 consid. 5a et les réf. cit.). Le refus d'accès (total ou partiel) doit donc se justifier par un risque à la fois important et sérieux d'atteintes aux intérêts publics ou privés prépondérants protégés par cette disposition. Cela postule donc une application restrictive des exceptions et uniquement pour la partie du renseignement ou du document concerné par l'intérêt public ou privé prépondérant en cause (art. 17 LInfo). L'application de ces exceptions doit résulter d'une pesée des intérêts et respecter le principe de la proportionnalité. Il faut considérer que le législateur a lui-même effectué une pesée des intérêts par anticipation en adoptant l'art. 16 LInfo et en indiquant les exceptions au droit d'accès aux documents officiels; l'autorité d'exécution ne peut donc pas apprécier librement s'il est opportun de limiter ce droit d'accès. La non-transmission d'informations doit être l'exception et toute notion sujette à interprétation devrait être examinée à la lumière du but de la loi. La LInfo vise à améliorer les relations entre l'administration et les citoyens, en les rendant plus simples et plus fluides, et pose comme principe le respect de la libre formation de l'opinion publique. A cet effet, elle instaure une présomption de publicité en lieu et place d'une présomption de secret applicable jusque-là (cf. arrêts précités GE.2020.0019 précité consid. 2c/cc; GE.2019.0010 consid. 4a et GE.2017.0114, GE.2018.0025 du 12 novembre 2018 consid. 5a).
ff) Procéduralement, l'autorité supporte le fardeau de la preuve en raison de la présomption en faveur du droit d'accès aux documents officiels (cf. la jurisprudence du Tribunal fédéral en relation avec la loi fédérale sur la transparence, TF 1C_428/2016 du 27 septembre 2017 consid. 2.3; v. ég. arrêts GE.2020.0019 précité consid. 2c/cc; GE.2018.0105 du 25 juillet 2019 consid. 4d et GE.2017.0086 du 9 janvier 2018 consid. 2e).
d) aa) En l'espèce, le présent litige appelle les remarques liminaires suivantes.
S'agissant de la nature des éléments requis par le recourant le 10 août 2021, l'autorité intimée reconnaît que sa demande était "bien précise [et] porta[it] sur plusieurs informations qu'il souhaitait obtenir en rapport avec les utilisateurs du port". Ce faisant, elle ne soutient pas qu'il s'agirait de documents internes dont la consultation est exclue en vertu de l'art. 9 al. 2 LInfo. Elle admet au contraire que, bien qu'il n'existe pas de document officiel comprenant l'ensemble des données sollicitées, ces dernières n'en constituent pas moins des "informations" au sens de la loi qui, par principe, sont accessibles au public en vertu de l'art. 8 al. 1 LInfo, sous réserve des exceptions de l'art. 8 al. 2 LInfo (cf. consid. 3c ci-dessus et 3e ci-dessous).
Par ailleurs, le fait que l'autorité intimée ne saisisse pas "l'utilité" que pourraient revêtir ces informations pour le recourant s'avère, contrairement à ce qu'elle semble penser, sans pertinence. Comme la CDAP a déjà eu l'occasion de le rappeler, le législateur a précisément refusé de soumettre le droit à l'information résultant de la LInfo à la démonstration d'un intérêt du requérant. Certes, une pesée des intérêts peut s'avérer nécessaire pour déterminer si l'on est en présence d'une atteinte notable à la sphère privée de tiers, qui justifie de faire prévaloir leur intérêt à la protection sur l'intérêt à la consultation de requérant. Un tel raisonnement n'a cependant pas à être mené dans la mesure où, contrairement à ce que soutient l'autorité intimée, le traitement de la demande d'informations du recourant n'engendrera pas d'atteinte à la sphère privée de tiers (cf. consid. 3e ci-dessous).
e) Concernant le premier argument invoqué par l'autorité intimée, savoir le travail manifestement disproportionné pour répondre à la demande du recourant, le tribunal rappelle que dans la mesure où il existe une présomption en faveur du droit d'accès, la LInfo met le fardeau de la preuve de l'existence d'un motif de refus à la charge de l'autorité.
aa) S'agissant de la charge de travail occasionnée par la demande du recourant, la fiabilité de l'argumentaire de l'autorité intimée apparaît d'emblée discutable pour deux raisons au moins.
D'une part, l'estimatif détaillé versé à la procédure avec le mémoire de réponse mentionne, entre autres, que trois heures seraient nécessaires pour établir la "[l]iste de toutes les places avec la 1ère date d'occupation de l'occupant actuel", ainsi que deux heures pour déterminer le "[n]ombre de places louées à des sociétés avec durée d'occupation". Or, sur ordre du tribunal de céans, l'autorité intimée a produit la "Liste des attributions par secteur", extraite du système informatique de gestion du port, qui contient en particulier les dates d'attribution des places. De même a-t-elle produit les "Contrat[s] Client" relatifs à chacune des places, qui mentionnent également les bénéficiaires d'autorisations (ci-après: les locataires) et les dates d'attribution. Dans ces conditions, il apparaît que les heures annoncées pour collecter les informations précitées sont largement surévaluées puisqu'elles peuvent être obtenues en quelques minutes par le biais du logiciel informatique précité. S'agissant de surcroît d'un logiciel de gestion de données, il est probable, pour ne pas dire certain, que les données peuvent être discriminées et classées selon divers critères avant d'être extraites, le tout en quelques minutes seulement.
D'autre part, dans son mémoire de réponse, l'autorité intimée a indiqué avoir "fai[t] l'exercice pour une année", ajoutant que la collaboratrice aurait "passé près d'une journée de travail complète" pour réunir les informations requises par le recourant. Postérieurement au dépôt de la réponse, le tribunal a sollicité que les informations pour l'année en question lui soient transmises dès lors qu'elles avaient déjà été collectées et se trouvaient donc à disposition de l'autorité intimée. Dans son courrier de transmission, l'autorité intimée a toutefois indiqué ce qui suit: "Comme demandé par vos soins, l'exercice a été réalisé pour une année, ma mandante a dès lors choisi l'année 2020". Cette affirmation est pour le moins surprenante puisqu'elle contredit la déclaration précédente de l'autorité intimée, selon laquelle elle aurait estimé l'ampleur du travail occasionné – 68 heures – sur la base du travail de recherche effectué pour une année avant de refuser les informations au recourant et non à la demande du tribunal, soit postérieurement à son refus. S'il était avéré, ce constat porterait non seulement atteinte à la crédibilité des déclarations de l'autorité intimée, mais également à celle de l'estimatif fourni en annexe à sa réponse pour justifier son refus. Quoi qu'il en soit, cette question souffre de demeurer indécise, pour les motifs qui suivent.
bb) Sur le fond, en vertu de l'art. 17 LInfo, le refus de communiquer un renseignement ou document sur la base de l'art. 16 LInfo ne vaut que pour la partie du renseignement ou du document concerné par cet article et tant que l'intérêt public ou privé prépondérant existe (al. 1). L'organisme doit par ailleurs s'efforcer de répondre au moins partiellement, au besoin, en ne communiquant pas ou en masquant les renseignements ou les parties du document concerné par l'intérêt public ou privé prépondérant (al. 2). Il en résulte que l'autorité intimée ne pouvait, de manière générale, prétendre que la demande dans son ensemble aurait occasionné un travail disproportionné (art. 16 la. 2 let. c LInfo) et que la transmission de la liste d'attente porterait de surcroît atteinte à des intérêts privés (art. 16 al. 3 let. a LInfo). Il lui incombait au contraire de vérifier, pour chacune des informations sollicitées, le travail nécessaire pour y répondre favorablement, respectivement l'atteinte portée à des intérêts privés prépondérants.
cc) S'agissant de la "Copie de la liste d'attente terre et eau avec la date d'inscription" requise (cf. ch. 3 du courrier du 10 août 2021), elle a été produite dans la présente procédure, à la demande du tribunal, sous la forme de quatre listes distinctes extraites du logiciel informatique de gestion du port. Il est ainsi manifeste que cette information est aisément disponible et que sa communication au recourant engendrera tout au plus un travail de quelques minutes, dont la proportionnalité ne peut être mise en doute.
Quant à la prétendue atteinte portée à la sphère privée des personnes mentionnées sur cette liste, l'autorité intimée se limite à l'invoquer sans toutefois expliciter son propos, lors même qu'elle supporte le fardeau de la preuve en la matière. Quoi qu'il en soit, l'argument s'avère infondé. Si selon l'EMPL, la transmission d’un document contenant des noms de personnes ne consacre pas nécessairement une atteinte notable à la sphère privée de ce chef, la question ne se pose en effet même pas en l'espèce. Il ressort du dossier que le recourant n'a pas sollicité la transmission de l'identité des personnes inscrites sur la liste d'attente ou de leurs données personnelles, mais uniquement la liste d'attente "avec la date d'inscription". En d'autres termes, il requiert à juste titre la communication des listes dépouillées des données personnelles qui s'y trouvent, sous réserve de la date d'inscription. A l'évidence, cette information ne porte pas atteinte aux intérêts des tiers concernés en l'absence de leurs noms, prénoms ou adresses, puisqu'elle ne permet pas leur identification.
En définitive, le travail minime exigé de l'autorité intimée (extraction informatique des listes et caviardage informatique ou manuel des données personnelles) et l'absence d'atteintes à des intérêts privés prépondérants du fait du caviardage précité commandaient qu'elle fournisse les listes d'attente au recourant en vertu de l'art. 17 LInfo. Contraire à la LInfo, le refus de l'autorité intimé viole de surcroît la lettre de l'art. 20 règlement du port qui dispose notamment que "[l]a Municipalité tient […] une liste d'attente. Celle-ci peut être consultée par les intéressés."
dd) L'autorité intimée a également refusé de transmettre la "liste de toutes les places (no) avec la première date d'occupation de l'occupant actuel (durée d'occupation totale hors article 9, voir point 12)" (cf. ch. 5 du courrier du 10 août 2021). L'instruction a cependant montré qu'elle disposait également d'une "Liste des attributions par secteur" qu'elle peut, en tout temps, extraire du logiciel informatique précité. L'établissement et la communication de cette liste n'entraîne, ici encore, qu'un travail minime pour l'autorité intimée, contrairement à ce qu'elle soutient.
A nouveau, le recourant a uniquement sollicité la transmission de la liste avec le numéro de place et la date d'attribution à l'occupant actuel, mais pas son identité ou d'autres données personnelles. Ainsi, le caviardage des noms, prénoms et adresses, de même que les types de bateaux et leurs immatriculations permettrait de satisfaire la demande d'information du recourant tout en garantissant le respect de la sphère privée des locataires. L'autorité intimée ne conteste en réalité pas que le document – à tout le moins vidé de ces données personnelles – respecte la sphère privée des tiers, puisqu'elle a opposé ce motif à la transmission de la seule liste d'attente et non à la liste des occupants actuels.
Pour ces motifs, la liste des attributions par secteur doit également être communiquée au recourant en vertu de la LInfo, sous réserve du caviardage de l'identité des individus et de leurs données personnelles.
ee) Concernant les changements de locataires, le recourant souhaitait également connaître le nombre "d'abandons/renonciations spontanées […] notifiées à [la] Municipalité", "de retraits d'autorisation", "de locataires ayant gardé une place en changeant de bateau", "de vente de bateaux avec conservation de la place", de "locataires actuels [ayant] profité d'un droit de succession au sens de l'art. 9 R avec l'indication de la durée totale de location", ainsi que de "véritables changements d'occupant total par an" (cf. ch. 6 à 9 et 12 du courrier du 10 août 2021) au cours des cinq dernières années. Toutes ces informations ont été refusées par l'autorité intimée.
La "Liste des attributions par secteur" extraite du logiciel informatique contient pourtant la date précise d'attribution de chacune des places. S'agissant d'un logiciel de gestion des données, la liste limitée aux attributions des cinq dernières années pourra naturellement être extraite sans difficulté. Quoi qu'il en soit, sur la base de la liste des attributions par secteur versée au dossier, l'autorité intimée pouvait, en quelques minutes seulement, déterminer le nombre d'attributions annuelles pour chacune des cinq dernières années. Il ressort ainsi de la consultation de la liste précitée que 15 attributions ont eu lieu en 2020, 13 en 2019, 6 en 2018, 8 en 2017 et 9 en 2016. Comme cela résulte de la phrase qui précède, le nombre total d'attributions annuelles peut de surcroît être communiqué sans aucune donnée personnelle des locataires – ce que le recourant ne sollicitait pas – dont l'anonymat est par conséquent garanti. Dans ces conditions, sauf à violer la LInfo, l'autorité intimée ne pouvait refuser la transmission de cette information. Quoi qu'il en soit, la transmission de la liste des attributions par secteur, caviardée mais comprenant les dates d'attribution, conformément à ce qui précède (cf. consid. 3e/dd ci-dessus), renseignera de facto le recourant sur le nombre total d'attributions annuelles. Il lui suffira en effet de comptabiliser les différentes attributions pour l'année concernée.
Néanmoins, cette information ne répond que partiellement à sa demande, dans la mesure où elle ne précise pas le motif de ces attributions (renonciation du locataire; retrait par l'autorité intimée, rachat concomitant de l'embarcation de l'ancien locataire [art. 14 règlement du port]; transfert par voie de succession [art. 9 règlement du port]). Aussi faut-il encore déterminer si, en vertu de la LInfo, le recourant a le droit de connaître le nombre de transferts relatifs à chacune des catégories qui précèdent.
A l'évidence, la transmission de ces seuls sous-totaux, à l'exclusion de données relatives aux personnes concernées ou des décisions municipales en cause, ne serait pas susceptible de porter atteinte à la sphère privée des personnes concernées mais satisferait la demande du recourant. Seule demeure donc la question du caractère disproportionné qu'impliquerait ou non la collecte de ces informations. A suivre l'autorité intimée, tel serait le cas puisque le système informatique, utilisé depuis fin 2019 seulement, ne contiendrait aucune information à ce sujet. Les recherches devraient par conséquent être effectuées manuellement dans les archives physiques de la municipalité dont chaque page devrait être examinée pour trouver les informations requises.
Ces affirmations de l'autorité intimée ne convainquent pas. Il ressort des documents produits pour l'année 2020 que la renonciation à une place par un locataire est en principe annoncée par écrit et qu'elle donne en tous les cas lieu à une confirmation écrite du service de l'urbanisme et des travaux publics (ci-après: SUTP). Il résulte par ailleurs du règlement du port et du courrier de l'autorité intimée du 25 janvier 2022, que le retrait d'une place par l'autorité intimée, tout comme la reprise d'une place simultanément au rachat de l'embarcation ou encore le transfert par voie de succession "nécessitent la rédaction d'une proposition à la Municipalité" (cf. courrier du 25 janvier 2022, ch. 3) et, partant, une décision subséquente de celle-ci. A cet égard, l'examen des différentes pièces produites pour l'année 2020 révèle que les propositions et décisions relatives à ces changements de locataires ont toutes été préparées par la même personne, savoir B.________ (initiales "********"), responsable de la police des constructions et du port au sein du SUTP. Ces divers documents mentionnent par ailleurs les noms des fichiers word correspondants, tous libellés de la manière suivante: "4027-SUTP-[année]-********-ai-corr [ou] prop-[nom du locataire concerné].docx". Il en résulte que l'intégralité des correspondances ("corr") ou propositions ("prop") à la municipalité ont été – à tout le moins pour 2020 – élaborées par une seule et même personne, savoir B.________, avant d'être signées par les personnes compétentes (chef de service, municipal, syndic et secrétaire municipal). En réalité, la soigneuse dénomination de chacun des fichiers par le précité démontre l'existence d'un classement de ces documents non pas, certes au sein du logiciel informatique du port, mais de celui de la municipalité dont on peut légitimement penser qu'il a été utilisé durant la période 2016-2020 présentement en cause. Il ressort de surcroît des documents 2020 qu'ils ont tous été communiqués au garde-port, ce dont atteste la mention y relative en pied de page. Ces documents étant nécessaires à la gestion du port, ils ont dû être conservés par le garde-port également, de sorte qu'il serait également possible de les obtenir auprès de lui dans le cas – improbable – où l'autorité intimée ne serait pas à même de les retrouver dans ses propres dossiers informatiques ou physiques. Enfin, le recourant a réduit sa demande à cinq et non plus dix années et la recherche pour une année a d'ores et déjà été réalisée. Il resterait ainsi à collecter ces informations pour quatre années au cours desquelles 13, 6, 8 et respectivement 9 attributions ont été opérées, comme cela résulte de "Liste des attributions par secteur".
Dans ces conditions, il n'est pas démontré, loin s'en faut, que la collecte de ces informations ne pourrait se faire qu'au prix d'une recherche manuelle, page par page, dans les archives de l'autorité intimée, dont le classement ne permettrait en outre pas la localisation des informations en l'absence de tenue d'un dossier par place d'amarrage, respectivement par locataire, affirmation pour le moins étonnante. L'instruction a au contraire montré qu'il existe des alternatives permettant à l'autorité intimée de recueillir ces données sans qu'un ou plusieurs de ses collaborateurs y soit affecté sur une période prolongée, au risque de provoquer des retards importants dans l'exécution de leurs activités usuelles. Tant le responsable de la police des constructions et du port au sein du SUTP, chargé de la rédaction des courriers, proposition et décisions y relatives, que le garde-port qui, chargé de la surveillance et de la police du port (cf. art. 4 du règlement du port), a systématiquement été informé des changements de locataire et reçu copie des documents précités, auraient été en mesure de fournir les informations sollicitées. A cet égard, il est curieux que l'autorité intimée ait sollicité une "collaboratrice […] familière des documents examinés" pour collecter les informations nécessaires et évaluer le temps nécessaire à cette tâche, plutôt que de faire appel à l'un des deux précités pourtant mieux à même de le faire. Dans ces conditions, la collecte des informations relatives à 36 attributions n'apparaît, quoi qu'en dise l'autorité intimée, pas disproportionnée, de sorte que ces informations devront également être fournies au recourant.
Ce constat ne permet toutefois pas de déterminer avec précision l'ampleur du travail nécessaire et, partant, s'il doit être effectué gratuitement (jusqu'à une heure, cf. art. 17 al. 1 et 3 RLinfo) ou si un émolument pourrait être perçu (au-delà d'une heure, cf. art. 17 al. 1 et 3 LInfo), ce dont le recourant devrait être informé au préalable (cf. art. 11 LInfo et 16 RLInfo). Partant, le dossier doit être renvoyé à l'autorité intimée à charge pour elle de fournir l'intégralité des informations requises après avoir, cas échéant, renseigné l'intéressé sur l'émolument qui pourrait être perçu, conformément aux dispositions légales précitées.
ff) La demande du recourant visant à connaître le nombre de places louées à des sociétés avec la durée d'occupation (cf. ch. 11 du courrier du 10 août 2021) a été partiellement satisfaite dans le cadre de la présente procédure. En effet, l'autorité intimée a indiqué le nombre de sociétés au bénéfice d'une place. En revanche, la durée d'occupation n'a pas été fournie. Dès lors qu'elle a déjà pu cibler les sociétés en cause et que la date d'attribution est mentionnée sur les "Contrat[s] Client" conclus, l'information litigieuse pourra être rapidement fournie, sans atteinte à la sphère privée des sociétés en question, puisque le recourant n'a pas requis d'en connaître l'identité.
gg) Enfin, le "nombre de véritables changements d'occupant total par an durant ces 10 [désormais 5] dernières années" (cf. ch. 13 du courrier du 10 août 2021) n'a pas à être fourni dans la mesure où le recourant pourra aisément déduire ce nombre des diverses informations précitées qui devront lui être communiquées (cf. consid. 3e ci-dessus).
4. Au vu des considérants qui précèdent, le recours doit être admis, la décision entreprise annulée et le dossier de la cause renvoyé à l'autorité intimée pour qu'elle fournisse immédiatement les informations qui peuvent l'être sans travail important (cf. consid. 3e/aa à 3e/dd ci-dessus). De même devra-t-elle, s'agissant des informations susceptibles d'engendrer un travail de collecte dépassant une heure, les transmettre au recourant après l'avoir, cas échéant, informé de la perception probable d'un émolument (cf. consid. 3e/ee ci-dessus).
Dans la mesure où le recours est admis, les diverses mesures d'instruction requises par le recourant – qui tendaient précisément à étayer son argumentation en vue de l'admission du recours – s'avèrent manifestement inutiles. Il n'y a par conséquent pas lieu d'y donner suite (cf. art. 34 al. 3 LPA-VD).
La procédure étant gratuite, il n'est pas perçu d'émolument (art. 27 al. 1 LInfo). Le recourant n'a par ailleurs pas droit à des dépens (cf. art. 55 al. 1 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Municipalité de la Tour-de-Peilz du 24 août 2021 est annulée, le dossier étant renvoyé à l'autorité intimée pour qu'elle communique à A.________ les quatre listes d'attente et la liste des attributions par secteur, toutes deux purgées des données personnelles qui s'y trouvent, ainsi que pour transmettre le nombre et les motifs d'attribution des places pour les années 2016 à 2020 après avoir, si nécessaire, informé le précité qu'un émolument sera perçu de ce chef.
III. Il n'est pas perçu d'émolument ni alloué de dépens.
Lausanne, le 1er avril 2022
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.