TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 3 décembre 2021

Composition

M. Serge Segura, président; Mme Imogen Billotte et Mme Annick Borda, juges

 

Recourant

 

A.________, à ********,

  

Autorité intimée

 

Service des affaires culturelles, à Lausanne

  

 

Objet

       Divers    

 

Recours ******** A.________ c/ décision du Service des affaires culturelles du 29 juin 2020 (indemnisation COVID-Culture)

 

Vu les faits suivants:

A.                     B.________ (ci-après: également l'intéressé) exploite l'A.________ (ci-après: A.________) à Yverdon-les-Bains depuis le mois de février 2010. Deux activités sont menées dans le cadre de l'atelier, soit le travail d'artiste-graveur de l'intéressé ainsi que l'enseignement des techniques de gravure en taille-douce et des techniques d'impression, ceci tant à des adultes qu'à des enfants. Au 16 mars 2020, l'enseignement était donné à 11 adultes et 4 enfants.

B.                     Le 22 avril 2020, B.________ a déposé une demande d'indemnisation auprès du Service des affaires culturelles du canton de Vaud, pour son activité d'enseignement. Il exposait avoir dû cesser cette activité en raison de la pandémie de COVID-19 (SARS-CoV-2), ceci dès le 16 mars 2020 en raison de l'exiguïté de son atelier (40 m2) qui ne permettait pas d'accueillir les élèves, au maximum quatre par cours, dans des conditions respectant la distanciation sociale requise. La perte financière, correspondant à l'aide demandée, était de 4'920 francs.

Par décision du 29 juin 2020, la Cheffe du Service des affaires culturelles a rejeté la demande présentée par B.________ au motif que son domaine d'activité ne faisait pas partie du champ d'application de l'ordonnance du Conseil fédéral du 20 mars 2020 sur l’atténuation des conséquences économiques du coronavirus (COVID-19) dans le secteur de la culture (RO 2020 855 ss; abrogée le 21 septembre 2020; ci-après: ordonnance COVID dans le secteur de la culture). Cette décision indiquait que celles prises en application de l'ordonnance précitée n'étaient pas sujettes à recours.

C.                     Par arrêt du 24 mars 2021 (ATF 147 I 333), le Tribunal fédéral a retenu que l’art. 11 al. 3 de l’ordonnance COVID dans le secteur de la culture, dans la mesure où il excluait tout recours contre les décisions prises sur son fondement, notamment les décisions de refus, était inconstitutionnel en ce sens qu’il violait l’art. 29a de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (RS 101), lequel garantissait un accès à la justice dans le domaine du contentieux administratif (consid. 1.6 de cet arrêt), ainsi que l’art. 86 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110). La décision de refus d’octroi de la subvention sollicitée constituait en effet une décision administrative (rendue dans une cause de droit public: art. 86 let. a LTF), qui ne présentait aucun caractère politique prépondérant au sens de l’art. 86 al. 3 LTF, de sorte qu’elle devait pouvoir être contestée au préalable devant une autorité judiciaire cantonale de dernière instance (art. 86 al. 1 let. d et 2 LTF).

D.                     Par acte du 20 septembre 2021, B.________ (ci-après: le recourant) a formé recours contre la décision du 29 juin 2020 en concluant implicitement à sa réforme et à ce qu'une indemnité de 4'920 fr. lui soit octroyée. En substance, il invoquait que ses activités étaient couvertes par l'ordonnance COVID dans le secteur de la culture, respectivement par l'arrêté du Conseil d'Etat du canton de Vaud du 8 avril 2020 sur la création d'un fonds d'aide d'urgence et d'indemnisation des pertes financières pour l'annulation ou le report de manifestations ou de projets culturels dans le cadre de la mise en œuvre de l'Ordonnance COVID dans le secteur de la culture (BLV 446.11.080420.1; ci-après: l'arrêté). Le recourant précisait également que les ateliers de gravure qui permettaient la découverte et la perpétuation de l'art de la gravure étaient très rares dans le canton.

Sur interpellation du juge instructeur, le recourant a précisé le 29 septembre 2021 avoir pris connaissance de l'existence de l'arrêt du Tribunal fédéral du 24 mars 2021 par un courrier de la Cheffe du Service des affaires culturelles du Canton de Vaud (ci-après: l'autorité intimée) du 30 août 2021 lui indiquant que la décision du 29 juin 2020 pouvait faire l'objet d'un recours.

L'autorité intimée a répondu au recours le 14 octobre 2021 et conclu à son rejet, en confirmant le motif développé dans la décision querellée, soit que l'enseignement ne faisait pas partie du champ d'application de l'ordonnance COVID dans le secteur de la culture.

Le recourant ne s'est pas déterminé complémentairement dans le délai imparti.

Considérant en droit:

1.                      Il convient dans un premier temps d'examiner la recevabilité du recours.

a) Le recourant attaque un acte dont la nature de décision administrative a été confirmée par l’arrêt susmentionné du Tribunal fédéral du 24 mars 2021 (ATF 147 I 333). Comme la jurisprudence l'a reconnu (cf. arrêt CDAP GE.2021.0182 du 22 novembre 2021 consid. 1a), cet acte doit pouvoir faire l’objet d’un recours auprès du Tribunal cantonal, lequel doit statuer comme autorité précédant immédiatement le Tribunal fédéral (art. 86 al. 2 LTF). Concrètement, dès lors que l’art. 11 al. 3 de l’ordonnance COVID dans le secteur de la culture, inconstitutionnel, n’est pas applicable, rien ne s’oppose à l’application de l’art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36; cf. arr.s CDAP GE.2021.0182 déjà cité; GE.2021.0062 du 22 juin 2021 consid. 1a). Le recours à la CDAP est donc bel est bien ouvert contre la décision querellée.

b) L'ordonnance COVID dans le domaine de la culture a été abrogée le 21 septembre 2020 et remplacée par une nouvelle ordonnance (ordonnance du 14 octobre 2020 sur les mesures dans le domaine de la culture prévues par la loi COVID-19 [ordonnance COVID-19 culture; RS 442.15]). Cela étant, le recourant, qui a subi des pertes financières en raison de l'impossibilité pour lui de dispenser son enseignement en matière de gravure douce du 16 mars au 12 mai 2020 en raison de la pandémie de COVID-19 (SARS-CoV-2) et des mesures sanitaires mises en place, conserve un intérêt au recours (cf. arrêt CDAP GE.2021.0182 déjà cité, consid. 1b).

c) Les autres conditions de forme étant remplies, il convient d'entrer en matière sur le fond.

2.                      Lorsque le droit est modifié alors qu’une décision administrative fait l’objet d’un recours, la légalité de l'acte administratif doit en principe, en l'absence d'une disposition légale transitoire, être examinée selon le droit en vigueur au moment où il a été rendu. Un changement de loi intervenu au cours d'une procédure de recours devant un tribunal administratif n'a donc en général pas à être pris en considération, sous réserve des situations particulières non réalisées en l'espèce (cf. ATF 144 II 326 consid. 2.1.1; ATAF C-6783/2009 du 22 février 2011 consid. 5.2). Il convient dès lors d'appliquer le texte en vigueur au moment où la décision du 29 juin 2020 été rendue.

3.                      Le recourant soutient que son activité d'enseignement relève des dispositions de l'ordonnance COVID dans le secteur de la culture, respectivement de l'arrêté. Il requiert l'obtention d'une indemnité à raison des pertes financières subies.

a) L'art. 8 al. 1 de l'ordonnance COVID dans le secteur de la culture prévoit que les entreprises et les acteurs culturels reçoivent sur demande des aides financières pour les pertes financières résultant de l'annulation ou du report de manifestations et de projets ou de la fermeture de l'entreprise, pour autant que ces pertes aient été causées par les mesures prises par le gouvernement pour lutter contre l'épidémie de coronavirus (COVID-19). Cette indemnisation correspond au maximum à 80% des pertes financières (al. 2) et un éventuel manque à gagner n'est pas indemnisé (al. 4).

En outre, l'art. 2 de l'ordonnance COVID dans le secteur de la culture comporte des définitions précisant la nature des domaines couverts par les aides et l'identité des bénéficiaires potentiels :

"a.   secteur de la culture: les domaines des arts de la scène, du design, du cinéma, des arts visuels, de la littérature, de la musique et des musées;

[…]

c.    entreprise culturelle: une personne morale active dans le secteur de la culture, à l’exception des unités administratives étatiques et des personnes morales de droit public;

d.    acteur culturel: une personne physique exerçant une activité lucrative indépendante à titre professionnel dans le secteur de la culture et résidant en Suisse;

e.    association culturelle d’amateurs: une association d’acteurs culturels non professionnels actifs dans les domaines de la musique et du théâtre".

A teneur de l’art. 3 al. 2 de l'ordonnance COVID dans le secteur de la culture, il n’existe aucun droit à des prestations en vertu de la présente ordonnance. Il en découle un pouvoir d’appréciation de l’autorité compétente pour l’octroi des subventions, pouvoir qu’il appartient à l’autorité de recours de respecter (cf. aussi GE.2021.0062 du 22 juin 2021 consid. 2).

En l’absence d’un droit aux subventions, les autorités compétentes ont la faculté de limiter l’octroi de subventions et de les refuser, même aux requérants qui rempliraient l’ensemble des conditions prévues par les textes, pour autant que cela repose sur des motifs objectifs. L’adoption de directives à cet effet apparaît comme un instrument adéquat pour cela, puisqu’elles permettent de guider le pouvoir d’appréciation des autorités d’application (sur la notion d’ordonnance administrative et de directives, voir Pierre Moor / Alexandre Flückiger / Vincent Martenet, Droit administratif vol. I, p. 420 ss, spécialement p. 423 ss pour les ordonnances interprétatives; s’agissant du contrôle de ces ordonnances, que le juge peut et doit exercer, p. 431 s.; en lien avec cette ordonnance, cf. GE.2021.0062 du 22 juin 2021 consid. 2). En l'occurrence, l'ordonnance elle-même prévoit, à son article 11, que l'Office fédéral de la culture "édicte, après avoir entendu les cantons, des directives concernant les modalités".

En l'espèce, l'Office fédéral de la culture (OFC) a édicté plusieurs directives en lien avec l'application de l'ordonnance en question. Un premier rapport explicatif concernant l'ordonnance sur l'atténuation des conséquences économiques du coronavirus (COVID-19) dans le secteur de la culture a été établi le 2 avril 2020 (disponible
sous le lien suivant https://www.bak.admin.ch/bak/fr/home/actualites/nsb-news.msg-id-78696.html, consulté le 24 novembre 2021). Il en ressort notamment que s'agissant des arts visuels sont concernés par l'ordonnance les activités dans le domaine des arts plastiques (y compris l'art numérique interactif et la photographie) et leur diffusion, mais non l'exploitation de laboratoires photographiques, le commerce d'art et le commerce d'antiquités. Ensuite de la modification de l'ordonnance au 21 mai 2020, des directives complémentaires ont été édictées, sans portée dans la présente cause. Enfin, ensuite du remplacement de l'ordonnance en question par l'ordonnance du 14 octobre 2020 sur les mesures dans le domaine de la culture prévues par la loi COVID-19 (Ordonnance COVID-19 culture; RS 442.15), l'OFC a accompagné celle-ci d'un commentaire (disponible sous https://www.bak.admin.ch/bak/fr/home/themes/covid19/massnahmen-covid19.html, consulté le 24 novembre 2021). La teneur de l'art. 2 let. a de cette dernière ordonnance est identique à l'art. 2 let. a de l'ordonnance COVID-19 dans le secteur de la culture, sous réserve de la possibilité offerte aux cantons de définir la notion de domaine culturel de manière plus étroite ou plus large, dont le Canton de Vaud n'a pas fait usage (cf. art. 1 de l'arrêté). Concernant l'art. 2 let. a de l'ordonnance COVID-19 culture, ce dernier commentaire précise que "[l]e domaine de la formation en général, toutes disciplines confondues (écoles et hautes écoles de musique, de danse, de théâtre, de cinéma, etc.), ne rentre pas dans le champ d'application de l'ordonnance."

En l’absence d’un droit à l’octroi de la subvention, l’autorité compétente dispose d’une liberté d’appréciation à cet égard. Il va de soi que cette autorité doit exercer sa marge de manœuvre conformément aux principes généraux applicables et respecter notamment le principe de la prohibition de l’arbitraire et celui de l’égalité de traitement. L’autorité de recours est habilitée à sanctionner un excès ou un abus de ce pouvoir d’appréciation; elle est en revanche tenue de ménager la marge de manœuvre attribuée à l’autorité compétente (Etienne Poltier, Les subventions, in : Andreas Lienhard, édit., Finanzrecht, SBVR, vol. X, Bâle 2010, p. 402).

b) Le cercle des bénéficiaires du fond cantonal d'aide d'urgence et d'indemnisation des pertes financières pour l'annulation ou le report de manifestations ou de projets culturels dans le cadre de la mise en œuvre de l'Ordonnance COVID dans le secteur de la culture, établi par l'arrêt précité du Conseil d'Etat du 8 avril 2020, est défini à son art. 1. Celui-ci a la teneur suivante :

"Le présent arrêté règle les conditions et les procédures des aides d'urgence aux entreprises culturelles à but non lucratif et des indemnisations des pertes financières aux entreprises culturelles et aux acteurs culturels, en application de l'Ordonnance COVID dans le secteur de la culture et des directives complémentaires de l'Office fédéral de la culture."

L'art. 7 de l'arrêté porte sur la procédure d'indemnisation des pertes financières et prévoit ce qui suit :

"1 Les demandes d'indemnisations pour les pertes financières des entreprises culturelles, à but lucratif ou non, ainsi que celles des acteurs culturels, sont traitées en application des directives de l'Office fédéral de la culture et des modalités de la convention de prestations.

2 Les requérants recourent en priorité aux dispositifs généraux d'atténuation des pertes financières de la Confédération et du Canton. Le cas échéant, il en sera tenu compte dans l'établissement du montant de l'indemnisation des pertes financières.

3 L'indemnisation est octroyée dans la mesure où la subvention cantonale ne permet pas de couvrir les pertes financières.

4 Lorsque l'aide financière est supérieure à CHF 200'000.-, la somme dépassant ce montant ne pourra être accordée que sous réserve de la disponibilité, à l'issue du traitement de l'ensemble des demandes, des ressources financières prévues pour ce dispositif. Si celles-ci devaient s'avérer insuffisantes, le montant de l'aide sera réduit ou son versement complet dépendra d'une nouvelle attribution de ressources par la Confédération et le Canton."

c) En l'espèce, il n'est pas contesté que le recourant requiert une indemnisation pour sa perte financière en lien avec son activité d'enseignement de la gravure et non celle portant sur l'élaboration de ses œuvres, ou leur exposition. Or, une telle activité sort du cadre de l'ordonnance COVID dans le secteur de la culture. Certes, le premier rapport explicatif n'excluait pas explicitement une activité d'enseignement. Toutefois, la volonté du Conseil fédéral était clairement de s'adresser uniquement aux acteurs et entreprises culturels proprement dit, soit qui créaient ou produisaient du contenu culturel. Les explications postérieurs, reprises dans le commentaire de l'ordonnance COVID-19 culture, le démontrent. Les dispositions de l'arrêté n'étendent pas le champ d'application des aides – ce que les autorités cantonales auraient pu faire – et n'intègrent dès lors pas plus les activités d'enseignement.

En conséquence, on ne saurait considérer que l'autorité intimée aurait abusé du large pouvoir d'appréciation conféré par l'art. 3 al. 2 de l'ordonnance COVID dans le secteur de la culture en refusant la demande du recourant. La décision ne prête ainsi pas le flanc à la critique.

4.                      Les considérants qui précèdent entraînent le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée. Compte tenu des circonstances, il est renoncé à la perception d'un émolument d'arrêt. L'allocation de dépens n'entre pas en considération (art. 49, 50 et 55 LPA-VD).

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision rendue le 29 juin 2021 par le Service des affaires culturelles opposant un refus à la demande d'indemnisation de B.________ est confirmée.

III.                    Il est renoncé à la perception d'un émolument judiciaire.

IV.                    Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 3 décembre 2021

                                                          Le président:                                  

                                                                                                                 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.