TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 10 décembre 2021
Composition	M. François Kart, président; M. Guy Dutoit et M. Roland Rapin, assesseurs; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.

 

Recourante

A.________, à ********,

  

Autorité intimée

Service des affaires culturelles, à Lausanne.

  

 

Objet	Divers
	Recours A.________ c/ décision du Service des affaires culturelles du 29 juin 2020 (indemnisation COVID-Culture).

 

Vu les faits suivants:

A.                          Le 15 avril 2020, A.________, qui se présente comme enseignante travaillant pour l'Etat de Vaud, a sollicité du Service des affaires culturelles du Canton de Vaud une aide financière en tant qu'acteur culturel. Elle expliquait dans sa demande que, pour faire face à une situation financière difficile, elle avait décidé d'organiser un concert en Suisse avec notamment des chanteurs turcs. Elle avait obtenu les autorisations nécessaires, avait signé les contrats et déjà effectué certains paiements, avant que la manifestation ne doive être annulée en raison de l'épidémie de COVID-19. Or elle n'avait pas pu obtenir le remboursement de tous les acomptes et sollicitait une aide pour compenser cette perte financière.

Le 29 juin 2020, la Cheffe du Service des affaires culturelles a notifié à A.________ une décision négative, considérant qu'elle ne remplissait pas les conditions posées par l’ordonnance du Conseil fédéral du 20 mars 2020 sur l’atténuation des conséquences économiques du coronavirus (COVID-19) dans le secteur de la culture (RO 2020 855 ss; abrogée le 21 septembre 2020; ci-après: ordonnance COVID dans le secteur de la culture). Elle relevait que l'ensemble des activités culturelles de l'intéressée ne représentait pas la moitié de ses revenus ou la moitié du temps travaillé. Cette décision ne comportait pas de voies de droit.

B.                          Par arrêt du 24 mars 2021 (ATF 147 I 333), le Tribunal fédéral a retenu que l’art. 11 al. 3 de l’ordonnance COVID dans le secteur de la culture, dans la mesure où il excluait tout recours contre les décisions prises sur son fondement, notamment les décisions de refus, était inconstitutionnel en ce sens qu’il violait l’art. 29a de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (RS 101), lequel garantissait un accès à la justice dans le domaine du contentieux administratif (consid. 1.6 de cet arrêt), ainsi que l’art. 86 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110). La décision de refus d’octroi de la subvention sollicitée constituait en effet une décision administrative (rendue dans une cause de droit public: art. 86 let. a LTF), qui ne présentait aucun caractère politique prépondérant au sens de l’art. 86 al. 3 LTF, de sorte qu’elle devait pouvoir être contestée au préalable devant une autorité judiciaire cantonale de dernière instance (art. 86 al. 1 let. d et 2 LTF).

C.                          Indiquant qu'elle a été informée par un courrier du 30 août 2021 qu'elle avait la possibilité de déposer un recours, A.________ a attaqué la décision du 29 juin 2020 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP), par pourvoi du 29 septembre 2021. Elle indique qu'elle estime avoir droit à une aide en tant que "actrice non professionnelle". Il serait faux que dire qu'elle n'a pas agi en tant qu'entreprise ou qu'il ne s'agissait pas d'une situation qui prenait le 50% de son temps.

D.                          Le Service des affaires culturelles s'est déterminé en date du 14 octobre 2021 et a conclu au rejet du recours, reprenant les arguments figurant dans la décision attaquée.

 

Considérant en droit:

1.                           a) L’arrêt susmentionné du Tribunal fédéral du 24 mars 2021 (ATF 147 I 333) retient que les actes du genre de l'acte attaqué constituent une décision administrative; dès lors, une telle décision doit pouvoir faire l’objet d’un recours auprès du Tribunal cantonal, lequel doit statuer comme autorité précédant immédiatement le Tribunal fédéral (art. 86 al. 2 LTF). Concrètement, dès lors que l’art. 11 al. 3 de l’ordonnance COVID dans le secteur de la culture, inconstitutionnel, n’est pas applicable, rien ne s’oppose à l’application de l’art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36; cf. GE.2021.0062 du 22 juin 2021 consid. 1a). Le recours à la CDAP est donc bel est bien ouvert contre la décision querellée.

b) L’ordonnance ici en cause a été abrogée le 21 septembre 2020 et remplacée par une nouvelle ordonnance (ordonnance du 14 octobre 2020 sur les mesures dans le domaine de la culture prévues par la loi COVID-19 [ordonnance COVID-19 culture; RS 442.15]). Toutefois, la recourante, ayant subi des pertes financières en raison de l’annulation d'une manifestation potentiellement concernée par dite ordonnance, elle conserve un intérêt actuel à la cause.

c) Lorsque le droit est modifié alors qu’une décision administrative fait l’objet d’un recours, la légalité de l'acte administratif doit en principe, en l'absence d'une disposition légale transitoire, être examinée selon le droit en vigueur au moment où il a été rendu. Un changement de loi intervenu au cours d'une procédure de recours devant un tribunal administratif n'a donc en général pas à être pris en considération, sous réserve des situations particulières non réalisées en l'espèce (cf. ATF 144 II 326 consid. 2.1.1; ATAF C-6783/2009 du 22 février 2011 consid. 5.2). Il convient dès lors d'appliquer le texte en vigueur au moment où la décision du 29 juin 2020 été rendue.

Au surplus, les deux textes sont très semblables et l'ordonnance abrogée n'est pas moins favorable à la recourante que la nouvelle ordonnance.

2.                           a) Le présent litige a trait à la définition des personnes pouvant obtenir des aides au sens de l’ordonnance COVID dans le secteur de la culture. Pour délimiter celui-ci, l’art. 2 précise ce qui suit:

"c. entreprise culturelle: une personne morale active dans le secteur de la culture, à l’exception des unités administratives étatiques et des personnes morales de droit public;

d. acteur culturel: une personne physique exerçant une activité lucrative indépendante à titre professionnel dans le secteur de la culture et résidant en Suisse;

e. association culturelle d’amateurs: une association d’acteurs culturels non professionnels actifs dans les domaines de la musique et du théâtre".

Sur le plan des mesures, l'ordonnance prévoit des aides d’urgence aux entreprises culturelles et aux acteurs culturels, des indemnités pour pertes financières en faveur des entreprises culturelles et des acteurs culturels ainsi qu'un soutien des associations culturelles d’amateurs (art. 3).

A teneur de l’art. 3 al. 2 de l'ordonnance COVID dans le secteur de la culture, il n’existe aucun droit à des prestations en vertu de la présente ordonnance. Cette disposition n’est pas contestée par la recourante. Il en découle un pouvoir d’appréciation de l’autorité compétente pour l’octroi des subventions, pouvoir qu’il appartient à l’autorité de recours de respecter (cf. aussi GE.2021.0062 du 22 juin 2021 consid. 2).

b) En vue de l’application de l’ordonnance précitée, divers documents ont été établis, notamment pour en délimiter le champ d’application. Tout d’abord, le rapport explicatif de l'Office fédéral de la culture (OFC) à l’ordonnance COVID dans le secteur de la culture (dans sa version du 13 mai 2020, applicable dès le 21 mai 2020), comporte des développements portant sur l’art. 2 de cette ordonnance:

"- Let. c: Ne sont pas considérés comme des entreprises culturelles, et donc pas non plus comme des ayants droit, les acteurs culturels qui sont juridiquement rattachés à l’administration fédérale ou à une administration cantonale ou communale et n’ont pas une personnalité juridique indépendante. Les entreprises de droit public ne peuvent pas non plus bénéficier des mesures de soutien prévues par la présente ordonnance. Au niveau fédéral, le Musée national suisse (établissement de droit public) serait par exemple exclu du champ d’application de l’ordonnance. Les entreprises subventionnées par les pouvoirs publics n’en sont par contre pas exclues.

- Let. d: Par acteurs culturels au sens de la let. d, on entend des personnes physiques qui tirent la moitié au moins de leur subsistance de leur activité artistique ou y consacrent la moitié au moins de la durée normale de travail (cf. art. 6, al. 2, Ordonnance sur l’encouragement de la culture [OLEC; RS 442.11]). Toutes les activités professionnelles culturelles rémunérées du secteur de la culture sont ici prises en considération (même celles qui s’exercent en dehors du secteur culturel au sens strict), qu’elles soient exercées en tant qu’indépendant ou en tant que salarié. Toutes les personnes exerçant une activité professionnelle dans le secteur de la culture sont ainsi subsumées sous la notion d’acteur culturel. Le personnel technique (sonorisation, éclairage, etc.) est notamment inclus dans cette catégorie. Sont considérées comme exerçant une activité lucrative indépendante au sens de l’ordonnance les personnes correspondant à la définition de l’art. 12 de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA; RS830.1). Il n’est pas exigé qu’un acteur culturel exerce exclusivement une activité indépendante. L’ordonnance COVID dans le secteur de la culture est également applicable aux acteurs culturels qui combinent activité indépendante et activité salariée. Seules les personnes n’ayant dans le secteur de la culture qu’un statut de salarié sont exclues de son champ d’application.

- Let. e: Par acteurs culturels non professionnels au sens de la let. e, on entend des personnes qui exercent régulièrement une activité culturelle telle que le chant, la musique, la danse ou le théâtre, sans toutefois correspondre aux critères formulés à la let. d".

On souligne encore que, en l’absence d’un droit aux subventions, les autorités compétentes ont la faculté de limiter l’octroi de subventions et de les refuser, même aux requérants qui rempliraient l’ensemble des conditions prévues par les textes, pour autant que cela repose sur des motifs objectifs. L’adoption de directives à cet effet apparaît comme un instrument adéquat pour cela, puisqu’elles permettent de guider le pouvoir d’appréciation des autorités d’application (sur la notion d’ordonnance administrative et de directives, voir Pierre Moor / Alexandre Flückiger / Vincent Martenet, Droit administratif vol. I, p. 420 ss, spécialement p. 423 ss pour les ordonnances interprétatives; s’agissant du contrôle de ces ordonnances, que le juge peut et doit exercer, p. 431 s.; en lien avec cette ordonnance, cf. GE.2021.0062 du 22 juin 2021 consid. 2). En l'occurrence, l'ordonnance elle-même prévoit, à son article 11, que l'Office fédéral de la culture "édicte, après avoir entendu les cantons, des directives concernant les modalités".

En l’absence d’un droit à l’octroi de la subvention, l’autorité compétente dispose d’une liberté d’appréciation à cet égard. Il va de soi que cette autorité doit exercer sa marge de manœuvre conformément aux principes généraux applicables et respecter notamment le principe de la prohibition de l’arbitraire et celui de l’égalité de traitement. L’autorité de recours est habilitée à sanctionner un excès ou un abus de ce pouvoir d’appréciation; elle est en revanche tenue de ménager la marge de manœuvre attribuée à l’autorité compétente (Etienne Poltier, Les subventions, in: Andreas Lienhard [édit.], Finanzrecht, SBVR, vol. X, Bâle 2010, p. 402).

Il va de soi, dans le contexte de l’éclatement de la pandémie, que de nombreux secteurs économiques et, en l’occurrence, culturels ont subi des préjudices considérables. La Confédération a ainsi pris des mesures visant à limiter les effets de la crise, soit par le jeu de l'ordonnance COVID dans le secteur de la culture, soit au travers d’autres textes. S’agissant de l'ordonnance COVID dans le secteur de la culture, l’objectif a été de cibler l’aide à des acteurs relevant professionnellement du domaine culturel (art. 2 let. d); pour les acteurs non professionnels, l'ordonnance n'a prévu qu'un soutien aux associations. En imposant de ne considérer comme acteurs culturels que ceux qui tirent la moitié au moins de leur subsistance de leur activité artistique ou y consacrent la moitié au moins de la durée normale de travail, les directives opèrent une distinction qui repose sur des critères objectifs. Ces critères donnent ainsi une interprétation correcte de l’art. 2 let. d de l'ordonnance COVID dans le secteur de la culture. Leur application à la recourante, qui explique elle-même qu'elle exerce une activité professionnelle d'enseignante, échappe à la critique. Certes, la recourante soutient qu'il est faux de considérer que la "situation" ne prenait pas 50% de son temps. Indépendamment du fait que cette affirmation n'est pas documentée, il faut souligner que même si, durant plusieurs semaines, la recourant avait consacré la moitié de la durée normale de travail à l'organisation d'une manifestation culturelle, cela ne ferait pas encore d'elle une actrice culturelle.

La recourante soutient dans son recours que, en tant qu'actrice non professionnelle, elle aurait droit à l'aide prévue à l'art. 10 de l'ordonnance COVID dans le secteur de la culture. C'est à tort qu'elle se prévaut de cet article, dès lors que celui-ci ne vise que les "associations d'amateur actifs dans le domaine culturel", ce qui n'est pas son cas. L'OFC expose dans son rapport explicatif les motifs de ce soutien: "Les associations culturelles d’amateurs, au sens de l’art. 2, let. e, de la présente ordonnance, financent en grande partie leurs activités par des concerts ou des représentations pour lesquels elles perçoivent un modeste prix d’entrée ou le fruit d’une collecte. Pour cette raison, l’interdiction des manifestations a également des effets douloureux pour ces associations. Afin que l’interdiction des manifestations n’entraîne pas un effondrement de la vie associative en Suisse, l’ordonnance prévoit d’accorder sans formalités bureaucratiques un soutien aux associations qui ont subi des pertes financières à la suite de l’annulation ou du report de manifestations". Il ressort de ce commentaire que l'aide prévue à l'art. 10 de l'ordonnance COVID dans le secteur de la culture n'a pas pour but de soutenir des amateurs qui organisent une manifestation culturelle.

Enfin, la recourante n'étant pas une entreprise, elle n'a pas non plus droit aux aides prévues pour les entreprises culturelles.

La décision attaquée ne prête ainsi pas le flanc à la critique.

3.                           Il en résulte que le présent recours doit être rejeté et la décision du Service des affaires culturelles du 29 juin 2020 maintenue. Compte tenu des circonstances, il est renoncé à la perception d'un émolument d'arrêt. L'allocation de dépens n'entre pas en considération (art. 49 et 55 LPA-VD).

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                             Le recours est rejeté.

II.                           La décision rendue le 29 juin 2020 par le Service des affaires culturelles, opposant un refus à la demande de subventions de A.________, est confirmée.

III.                         Il est renoncé à la perception d'un émolument d’arrêt.

IV.                         Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 10 décembre 2021

 

Le président:                                                                                            La greffière:


                                                                                                                

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.