r	TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 13 avril 2022
Composition	M. Guillaume Vianin, président; M. Michel Mercier et M. Fernand Briguet, assesseurs; M. Patrick Gigante, greffier.

 

Recourante

A.________, à ********,

  

Autorité intimée

Service des affaires culturelles, à Lausanne.

  

 

Objet	Divers
	Recours A.________ c/ décision du Service des affaires culturelles du 16 décembre 2020 (indemnisation COVID-Culture).

 

Vu les faits suivants:

A.                     La pandémie de COVID-19 a obligé le Conseil fédéral à prendre des mesures restrictives portant sur l’organisation de manifestations. Dans un premier temps, le Conseil fédéral a interdit les manifestations publiques ou privées réunissant plus de 1000 personnes. Par la suite, il a pris des mesures plus contraignantes encore, dès la mi-mars 2020, avant d’assouplir ce régime au mois de juin 2020 (la limitation à 1000 personnes pour les manifestations publiques ou privées étant toutefois maintenue durant tout l’été 2020; cf. arrêt GE.2021.0062 du 22 juin 2021).

B.                     A.________ exerce la profession de photographe indépendante; elle collabore avec des musées et des associations ******** et ******** dans le cadre de manifestations et d'expositions temporaires. Le 17 avril 2020, elle a sollicité du Service des affaires culturelles du canton de Vaud (SERAC) une aide financière. Elle s’est prévalue dans sa demande de l’annulation des manifestations et projets suivants, auxquels elle devait participer:

"********: 3 dates annulées (18 mars, 5 mai, 16 mai)

Prix ******** (8 avril)

Collège ******** (28 mars) / commune vaudoise (13 juin)

Musée ******** (20 mars)

******** (29 mars) / ******** (29 mars)."

A.________ a fait état d’une perte financière non couverte, estimée à 5'992 francs. Elle a indiqué avoir demandé en outre l’octroi d’allocations pour perte de gain (APG) en cas de coronavirus. Dans un échange de courriels avec le SERAC, elle a indiqué s’attendre à recevoir entre 400 et 900 fr. d’APG. Le 5 juin 2020, elle a communiqué au SERAC la décision lui allouant des APG à hauteur de 20 fr. par jour pour le mois de mai 2020.

Le SERAC a préavisé en faveur de l’admission de la demande et de l’indemnisation pour toutes les manifestations annoncées et annulées, à l'exception de deux d’entre elles. Il en est résulté, après déduction des charges variables, un total indemnisable, selon ce préavis, de 1'750 fr.80.

Par décision du 13 juillet 2020, le SERAC a octroyé une aide de 1'400 fr. à A.________. La décision comportait le passage suivant:

"Par ailleurs, vous avez l'obligation d'informer dans un délai de 10 jours, si des indemnisations liées à des mesures RHT, APG, Suisseculture Sociale ou autres, vous parviennent après la présente décision. Si tel devait être le cas, votre dossier sera réexaminé et la présente décision pourra être modifiée".

C.                     Entre-temps, le 3 juillet 2020, la Caisse cantonale vaudoise de compensation a adressé un nouveau décompte des APG à A.________. Pour la période allant du 17 mars au 31 mai 2020, un montant brut de 2'614 fr.40 (76 jours x 34 fr.40), sous déduction des montants déjà reçus, soit 1'520 fr. brut (76 jours x 20 fr.), lui a été alloué, ce qui donnait 1'094 fr.40 brut et 1'036 fr.70 net. Pour le mois de juin 2020, un montant brut de 1’032 fr. (30 jours x 34 fr.40) lui a été versé, soit 977 fr.55 net. Par courriel du 20 juillet 2020, A.________ a annoncé ce qui précède au SERAC.

Le 16 décembre 2020, le SERAC a pris une nouvelle décision, qui annule et remplace celle du 13 juillet 2020, en allouant à A.________ une aide de 536 fr. et en exigeant le remboursement de la somme de 864 francs. Il était indiqué que cette décision n'était pas sujette à recours, conformément à l'art. 11 al. 3 de l’ordonnance fédérale du 20 mars 2020 sur l'atténuation des conséquences économiques du coronavirus (COVID-19) dans le secteur de la culture (ordonnance COVID dans le secteur de la culture; RO 2020 855 ss et modifications ultérieures; en vigueur jusqu'au 20 septembre 2020).

D.                     Par arrêt du 24 mars 2021 (publié aux ATF 147 I 333), le Tribunal fédéral a jugé que l’art. 11 al. 3 de l’ordonnance COVID dans le secteur de la culture était contraire aux art. 29a de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) et 86 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), dans la mesure où il excluait tout recours contre les décisions fondées sur ladite ordonnance, notamment les décisions de refus de subvention.

A la suite de cet arrêt, la faculté a été donnée aux personnes intéressées de recourir a posteriori contre les décisions de subventions les concernant.

A.________ a recouru à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision du 16 décembre 2020, dont elle demande implicitement l'annulation. Elle fait valoir que, du moment qu'elle travaille principalement dans le secteur de la culture, ses revenus ont été inexistants durant la période concernée.

Le SERAC (ci-après: l'autorité intimée) propose le rejet du recours.

La recourante n'a pas fait usage de la possibilité qui lui a été donnée de déposer une réplique.

E.                     Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.

Considérant en droit:

1.                      L’art. 11 al. 3 de l’ordonnance COVID dans le secteur de la culture ayant été déclaré inconstitutionnel par l'ATF 147 I 333, il n'est pas applicable. Dès lors, la voie du recours à la CDAP est ouverte en vertu de l’art. 92 al. 1 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36; cf. arrêt GE.2021.0062 du 22 juin 2021 consid. 1a). Il y a lieu d'entrer en matière.

2.                      a) aa) Sous le titre "Objet et but", l'art. 1 de l'ordonnance COVID dans le secteur de la culture avait la teneur suivante:

"¹ La présente ordonnance a pour but de limiter les conséquences économiques de la
lutte contre l’épidémie de coronavirus (COVID-19) dans le secteur de la culture,
d’empêcher une atteinte durable au paysage culturel suisse et de contribuer à la
préservation de la diversité culturelle.
² Les mesures prévues par la présente ordonnance complètent les activités de poli-
tique culturelle des cantons, des villes et des communes.
³ Les mesures prévues par la présente ordonnance ne s’appliquent que si d’autres
mesures fédérales de lutte contre les conséquences économiques de l’épidémie de
coronavirus (COVID-19) dans le secteur culturel ne sont pas déjà appliquées."

Les mesures de soutien consistaient notamment en des indemnités pour pertes financières en faveur des entreprises culturelles et des acteurs culturels (art. 3 al. 1 let. b de l'ordonnance COVID dans le secteur de la culture).

Intitulé "Indemnisation des pertes financières", l’art. 8 avait la teneur suivante:

"¹Les entreprises culturelles et les acteurs culturels reçoivent sur demande des aides

  financières pour les pertes financières résultant de l’annulation ou du report de

  manifestations et de projets ou de la fermeture de l’entreprise, pour autant que ces

  pertes aient été causées par les mesures prises par le gouvernement pour lutter            contre l’épidémie de coronavirus (COVID-19).

² L’indemnisation couvre au maximum 80 % des pertes financières.

³ Les aides d’urgence aux entreprises culturelles et aux acteurs culturels sont       imputées sur les indemnités versées pour les pertes financières subies.

⁴ Un éventuel manque à gagner n’est pas indemnisé."

bb) Après l'entrée en vigueur, le 26 septembre 2020, de la loi fédérale sur les bases légales des ordonnances du Conseil fédéral visant à surmonter l’épidémie de COVID-19 (Loi COVID-19; RS 818.102), le Conseil fédéral a édicté l'ordonnance du 14 octobre 2020 sur les mesures dans le domaine de la culture prévues par la loi COVID-19 (ordonnance COVID-19 culture; RS 442.15), qui est entrée en vigueur avec effet rétroactif au 26 septembre 2020.

Sous le titre "Calcul du dommage et montant de l'indemnité, l’art. 5 de l'ordonnance COVID-19 culture dispose ce qui suit:

"¹Ne peuvent être compensés par une indemnité que les dommages qui:

  a. ont été causés par des mesures de l’État, et qui

  b. ne sont pas compensés par d’autres indemnités.

² L’indemnisation couvre au maximum 80 % du dommage financier.

³ Un éventuel gain manqué n’est pas indemnisé."

b) En exécution des textes fédéraux, le Conseil d’Etat vaudois a promulgué, le 8 avril 2020, l’arrêté sur la création d'un fonds d'aide d'urgence et d'indemnisation des pertes financières pour l'annulation ou le report de manifestations ou de projets culturels dans le cadre de la mise en œuvre de l'Ordonnance COVID dans le secteur de la culture (arrêté COVID-19 culture; BLV 446.11.080420.1).

L’indemnisation des pertes financières est réglée par l’art. 7 arrêté COVID-19 culture, aux termes duquel:

 "¹Les demandes d'indemnisations pour les pertes financières des entreprises                  culturelles, à but lucratif ou non, ainsi que celles des acteurs culturels, sont traitées            en application des directives de l'Office fédéral de la culture et des modalités de la            convention de prestations.

² Les requérants recourent en priorité aux dispositifs généraux d'atténuation des   pertes financières de la Confédération et du Canton. Le cas échéant, il en sera tenu         compte dans l'établissement du montant de l'indemnisation des pertes financières.

³ L'indemnisation est octroyée dans la mesure où la subvention cantonale ne permet        pas de couvrir les pertes financières".  

c) En vue de l’application de l'ordonnance COVID-19 culture, divers documents ont été établis, notamment pour en délimiter le champ d’application. On mentionnera notamment le commentaire sur l'ordonnance COVID-19 culture élaboré par l'Office fédéral de la culture (OFC), du 18 décembre 2020 (ci-après: commentaire OFC). Ce texte se rapporte notamment aux art. 4 et 5 de ladite ordonnance:

 

"[…]

Le dommage financier est constitué par une diminution involontaire du patrimoine. Les montants des dommages subis par les entreprises culturelles sont pris en considération au maximum jusqu'à hauteur du seuil de rentabilité. Dans ce sens, un bénéfice non réalisé n'est pas indemnisé. Pour les modalités de calcul des dommages, les deux modèles développés conjointement avec les cantons dans le cadre de l'ordonnance COVID dans le secteur de la culture, jugés équivalents par le Contrôle fédéral des finances, sont déterminants. Chaque canton doit appliquer un seul et même modèle pour toutes les demandes.

[…]

Le lien de cause à effet doit être établi (cf. art. 5, al. 1, let. a). La mise en œuvre restreinte d'un événement doit en particulier elle aussi être liée à l'épidémie de COVID-19 (notamment en raison de l'application de plans de protection). D'autres indemnités, par exemple l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail ou des prestations versées par des assurances privées sont à prendre en compte dans le calcul du dommage (cf. art. 5, al. 1, let. b). L'indemnisation des pertes financières ne couvre que le dommage résiduel. Cela permet de garantir le caractère subsidiaire de l'indemnisation des pertes financières par rapport aux autres mesures et indemnités, comme l'indemnité en cas de RHT. Les requérants sont en outre tenus de prendre toutes les mesures raisonnablement exigibles pour atténuer les dommages (cf. art. 18, al. 1). En vertu de l'obligation de chercher à atténuer les pertes, les personnes occupant une position assimilable à celle d'un employeur (propriétaires d'entreprises culturelles) doivent comptabiliser la perception d'une éventuelle allocation pour perte de gain COVID-19 comme une réduction des dépenses. Les indemnisations couvrent au maximum 80 % des pertes financières."

3.                      L’art. 3 al. 2 de l'ordonnance COVID dans le secteur de la culture précise qu’il n’existe aucun droit aux prestations relevant de cette ordonnance. L'art. 3 al. 2 1ère phrase de l'ordonnance COVID-19 culture dispose de même que l’octroi d’une aide financière ne constitue pas un droit.

Il faut distinguer deux catégories de subventions: celles pour lesquelles le droit positif reconnaît un droit à leur octroi et celles pour lesquelles un tel droit n’existe pas (sur cette distinction, cf. Etienne Poltier, Les subventions, in: Andreas Lienhard [édit.], Finanzrecht, SBVR, vol. X, spécialement Partie E, p. 401 s.). En l’absence d’un droit aux subventions, les autorités compétentes ont la faculté de limiter l’octroi de subventions et de les refuser, même aux requérants qui rempliraient l’ensemble des conditions prévues par les textes, pour autant que cela repose sur des motifs objectifs. L’adoption de directives à cet effet apparaît comme un instrument adéquat pour cela, puisqu’elles permettent de guider le pouvoir d’appréciation des autorités d’application. Quant à l'autorité de recours, elle se doit de respecter ce pouvoir d'appréciation (cf. arrêt GE.2021.0062 du 22 juin 2021 consid. 1c et 2c).

4.                      En l'espèce, la recourante s'est vu allouer, le 13 juillet 2020, une indemnité de 1'400 fr., au vu de l’annulation de plusieurs expositions et manifestations auxquelles elle devait participer pendant la période durant laquelle des mesures contraignantes ont été mises en place. La décision indiquait expressément qu'elle pourrait être modifiée dans le cas où des indemnités telles que les APG seraient allouées à la recourante postérieurement à son prononcé. Il s'agissait donc d'une décision provisoire, qui, par nature, pouvait être réexaminée (cf., sous le régime de la loi cantonale sur la juridiction et la procédure administratives du 18 décembre 1989 [LJPA; en vigueur jusqu'au 31 décembre 2008], arrêt du Tribunal administratif PS.2003.0224 du 29 décembre 2003 consid. 1b et 1c).

La décision attaquée annule et remplace celle du 13 juillet 2020, en arrêtant le montant de l'aide à 536 francs. Elle a pour conséquence d’exiger de la recourante le remboursement de la différence, par 864 francs.

Dans la décision (provisoire) initiale, l’autorité intimée s’était fondée sur la décision allouant à la recourante des APG en cas de coronavirus à hauteur de 20 fr. par jour pour le mois de mai 2020, que cette dernière lui avait communiquée. Les APG allouées à la recourante ont toutefois été recalculées et augmentées à 34 fr.40 par jour, durant la même période, pour tenir compte du bénéfice qu’elle avait réalisé durant l’année précédente. L'aide financière litigieuse étant subsidiaire par rapport à d'autres mesures (cf. art. 1 al. 3 de l'ordonnance COVID dans le secteur de la culture; art. 5 al. 1 let. b ordonnance COVID-19 culture; commentaire OFC ad art. 4 et 5 de l'ordonnance COVID-19 culture), l'autorité intimée était tenue dans ces conditions de revoir le montant initialement octroyé par décision du 13 juillet 2020. C'est ainsi que le montant de l’aide allouée à la recourante a été définitivement arrêté à 536 francs (étant précisé que la recourante ne conteste pas le calcul). Il s’ensuit que c’est à juste titre que le remboursement de la différence avec les 1'400 fr. déjà perçus, soit 864 fr., a été exigé de sa part.

5.                      Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision attaquée, confirmée.

Compte tenu des circonstances, il est renoncé à la perception d'un émolument d'arrêt. L'allocation de dépens n'entre pas en considération (cf. art. 49, 50 et 55 en relation avec l'art. 99 LPA-VD).

  

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision du Service des affaires culturelles, du 16 décembre 2020, est confirmée.

III.                    Le présent arrêt est rendu sans frais, ni dépens.

 

Lausanne, le 13 avril 2022

 

Le président:                                                                                            Le greffier:          


                                                                    

                                                                    

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.