TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 5 avril 2022
Composition	M. Guillaume Vianin, président; M. Michel Mercier et M. Fernand Briguet, assesseurs; M. Patrick Gigante, greffier.

 

Recourant

A.________, à ********, représenté par Me Jean-Christophe Oberson, avocat à Lausanne,

  

Autorité intimée

Service de la promotion de l'économie et de l'innovation, à Lausanne.

  

 

Objet	Divers
	Recours A.________ c/ décision sur réclamation du Service de la promotion de l'économie et de l'innovation du 24 août 2021 (demande d'aide financière dans les cas de rigueur COVID-19).

 

Vu les faits suivants:

A.                     A.________ exploitait sous la raison individuelle "********", inscrite au registre du commerce du canton de Vaud le 7 août 2003, les restaurants et cafétérias de la ********, à ********, sur les deux sites de cette dernière, à savoir: ******** (********) et ******** (********). Il a remis l'exploitation de ces établissements avec effet au 31 décembre 2020. Le 4 janvier 2021, l’entreprise individuelle a été radiée du registre du commerce par suite de cessation d’activité.

B.                     Le 9 février 2021, A.________ a saisi le Service de la promotion de l'économie et de l'innovation (SPEI; ci-après aussi: l'autorité intimée) d’une demande d’aide financière pour les entreprises dans les cas de rigueur, destinée à lutter contre les effets de la Covid-19. A l’appui de sa demande, il a expliqué que les deux restaurants qu’il exploitait avaient été fermés du 16 mars au 7 juin 2020 et ********, du 5 au 18 décembre 2020, que la fréquentation durant les périodes d’ouverture était pratiquement nulle en raison des restrictions imposées et que toutes les manifestions extérieures prévues en 2020 avaient été reportées en 2021. Il a joint à sa demande les états financiers des exercices 2018 et 2019 de son entreprise. A la demande du SPEI, l’intéressé a confirmé, le 1^er avril 2021, qu’il avait remis l'exploitation au 31 décembre 2020.

Le 23 avril 2021, A.________ s’est adressé à l’autorité compétente pour connaître le sort réservé à sa demande. Le même jour, le SPEI l’a informé de ce qu’il ne pouvait pas prendre sa demande en considération, son entreprise ayant été radiée du registre du commerce et qu’une décision en ce sens lui serait notifiée.

Par décision du 2 juin 2021, le SPEI a rejeté la demande.

Le 15 juillet 2021, A.________ a formé une réclamation contre cette décision.

Par décision du 24 août 2021, le SPEI a rejeté la réclamation et confirmé la décision attaquée. Il a considéré que l'aide prévue par l’arrêté du Conseil d'Etat sur les mesures économiques destinées à lutter contre les effets du coronavirus (COVID-19) par un soutien aux entreprises, dans des cas de rigueur, du 2 décembre 2020 (ci-après: arrêté COVID-19 cas de rigueur; BLV 900.05.021220.5) était destinée aux entreprises. En l'occurrence, cette condition n'était pas remplie, puisqu'au moment du dépôt de la demande, le 9 février 2021, le réclamant avait cessé d'exploiter son entreprise, qui tombait sous le coup de la clause d'exclusion de l'art. 3 al. 2 let. c de l'arrêté COVID-19 cas de rigueur. En outre, pour être éligible à l'octroi d'une aide, l'entreprise devait, entre autres conditions, établir qu'elle était rentable ou viable avant le début de la crise du COVID-19. Dans le cas particulier, cette condition n'était pas remplie, du moment que l'entreprise avait été liquidée au plus tard lors de sa radiation du registre du commerce, soit antérieurement au dépôt de la demande.

C.                     Par acte du 7 octobre 2021, A.________ a recouru à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre cette décision, dont il demande l’annulation. Principalement, il conclut à ce que son droit à l'aide financière prévue dans les cas de rigueur (COVID-19) soit reconnu; subsidiairement, il demande le renvoi de la cause au SPEI pour nouvelle décision. Il fait valoir que la clause d'exclusion de l'art. 3 al. 2 let. c de l'arrêté COVID-19 cas de rigueur est entrée en vigueur seulement le 19 mai 2021, soit postérieurement au dépôt de la demande. Il explique en outre qu'une entreprise individuelle ne fait pas l'objet d'une liquidation comme cela est le cas pour les sociétés anonymes, les sociétés à responsabilité limitée ou les sociétés coopératives. Par conséquent, l'art. 6 al. 2 let. b de l'arrêté COVID-19 cas de rigueur, dont il ressort qu'une entreprise n'est pas rentable ou viable – et partant éligible à l'octroi de l'aide – si elle fait l'objet d'une liquidation lors de la demande, ne serait pas applicable en l'espèce.

L'autorité intimée a produit son dossier. Il n'a pas été requis de détermination sur le recours.

D.                     Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.

Considérant en droit:

1.                      Sous le titre "Voies de droit", l’art. 16 al. 4 de l'arrêté COVID-19 cas de rigueur renvoie aux dispositions de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36).

Déposé dans le délai légal contre une décision d'une autorité cantonale qui ne peut pas faire l'objet d'un recours devant une autre autorité et qui porte manifestement une atteinte aux intérêts du recourant, le recours, qui répond en outre aux exigences de forme prévues par la loi, est recevable, si bien qu'il convient d'entrer en matière sur le fond (cf. art. 75, 79, 92 et 95, applicables par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).

2.                      Lorsque le droit matériel change en cours d'instance, la question est de savoir quelles sont les règles de droit applicables. Selon les cas, la jurisprudence retient les règles qui étaient en vigueur lors de la réalisation des faits qui doivent être appréciés juridiquement, celles qui valaient lors du dépôt de la demande (notamment en matière de subventions; cf. art. 36 al. 1 de la loi fédérale du 5 octobre 1990 sur les aides financières et les indemnités [RS 616.1; loi sur les subventions, LSu]) ou de l'ouverture d'une procédure administrative non contentieuse ou encore les règles en vigueur lors du prononcé de la décision de première instance ou de la décision sur réclamation (cf. René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band I, 2012, p. 256 ss). En premier lieu, il convient toutefois de tenir compte des éventuelles règles de droit intertemporel contenues dans l'acte normatif considéré.

En l'occurrence, l'art. 20 al. 1 de l'arrêté COVID-19 cas de rigueur dispose que celui-ci entre en vigueur le 2 décembre 2020 et échoit le 31 décembre 2021. Toutefois, selon l'art. 20 al. 2, les demandes d'aide pendantes au 31 décembre 2021 restent soumises aux dispositions du présent arrêté jusqu'à l'issue de la procédure. Cela donne à penser que c'est le droit en vigueur lors du dépôt de la demande qui s'applique. La décision attaquée, aux termes de laquelle "au moment du dépôt de la demande, le réclamant n'exploitait plus son entreprise" (consid. 2c), va apparemment dans le même sens. La question n'a pas à être tranchée définitivement, comme on va le voir. Toutefois, sans autre indication, la réglementation est présentée ci-après dans sa teneur en vigueur le 9 février 2021, date du dépôt de la demande.

3.                      a) aa) Le 25 septembre 2020, les Chambres fédérales ont adopté la loi fédérale sur les bases légales des ordonnances du Conseil fédéral visant à surmonter l’épidémie de COVID-19 (Loi COVID-19; RS 818.102), dont les art. 12 et ss prévoient des mesures pour les cas de rigueur destinées aux entreprises. Aux termes de l’art. 12:

"¹ À la demande d’un ou de plusieurs cantons, la Confédération peut soutenir les
mesures de ces cantons pour les cas de rigueur destinées aux entreprises particuliè-
rement touchées par les conséquences de l’épidémie de COVID-19 en raison de la
nature même de leur activité économique, en particulier les entreprises actives dans
la chaîne de création de valeur du secteur événementiel, les forains, les prestataires
du secteur des voyages, de la restauration et de l’hôtellerie ainsi que les entreprises
touristiques pour autant que les cantons participent à leur financement comme suit:

[…]

^1bis Il y a cas de rigueur au sens de l’al. 1 si le chiffre d’affaires annuel de l’entreprise est inférieur à 60 % de la moyenne pluriannuelle. La situation patrimoniale et la dotation en capital globales doivent être prises en considération, ainsi que la part des coûts fixes non couverts.

[…]

^2bis Le soutien de la Confédération n’est accordé que si les entreprises étaient rentables ou viables avant l’apparition du COVID-19 et à condition qu’elles n’aient pas droit à d’autres aides financières de la Confédération au titre du COVID-19. Ces dernières n’incluent pas les indemnités en cas de réduction de l’horaire de travail, les allocations pour perte de gain et les crédits visés par l’ordonnance du 25 mars 2020 sur les cautionnements solidaires liés au COVID-19 et par la loi du 18 décembre 2020 sur les cautionnements solidaires liés au COVID-19.

[…]".

Les dispositions d'exécution sont contenues dans l’ordonnance fédérale du 25 novembre 2020 concernant les mesures pour les cas de rigueur destinées aux entreprises en lien avec l’épidémie de COVID-19 (Ordonnance COVID-19 cas de rigueur; RS 951.262). Aux termes de l’art. 1^er al. 1 de ce texte:

"¹ En vertu de l’art. 12, al. 1, de la loi COVID-19 du 25 septembre 2020 et dans la limite du crédit d’engagement approuvé par l’Assemblée fédérale (art. 14), la Confédération participe aux coûts et aux pertes que les mesures pour les cas de rigueur destinées aux entreprises occasionnent à un canton si les conditions suivantes sont réunies:

  a.         les entreprises bénéficiant du soutien du canton répondent aux exigences                     visées à la section 2;

[…]"

La section 2 de l’Ordonnance COVID-19 cas de rigueur débute par l’art. 2, qui précise:

"¹ L’entreprise a la forme juridique d’une entreprise individuelle, d’une société de personnes ou d’une personne morale ayant son siège en Suisse.

² Elle a un numéro d’identification des entreprises (IDE)."

L’art. 4 Ordonnance COVID-19 cas de rigueur, qui fait également partie de la section 2, a la teneur suivante:

"¹ L’entreprise a fourni au canton les preuves suivantes:

  a.          elle est rentable ou viable;

  b.          elle a pris les mesures qui s’imposent pour protéger ses liquidités et sa base                 de capital;

  c.         elle n’a pas droit aux aides financières au titre du COVID-19 accordées               spécifiquement par la Confédération aux domaines de la culture, du sport,                     des transports publics ou des médias.

² Est réputée rentable ou viable une entreprise qui répond aux exigences suivantes:

  a.         elle ne fait pas l’objet d’une procédure de faillite ou d’une liquidation au                          moment du dépôt de la demande;

  b.         elle ne faisait pas, le 15 mars 2020, l’objet d’une procédure de poursuite                        relative à des cotisations sociales, à moins qu’un plan de paiement ait été               convenu ou que la procédure se soit conclue par un paiement au moment             du dépôt de la demande."

L’art. 12 al. 1 Ordonnance COVID-19 cas de rigueur prévoit que la procédure d’octroi de mesures pour les cas de rigueur pour lesquelles le canton sollicite la participation de la Confédération est régie par le droit cantonal et l’art. 13 al. 1, que la procédure relève du canton dans lequel une entreprise avait son siège le 1^er octobre 2020.

bb) Au vu de la réglementation fédérale, le Conseil d’Etat a promulgué, le 2 décembre 2020, l’arrêté COVID-19 cas de rigueur, dont l'art. 1er, intitulé "Buts", dispose ce qui suit:

"¹ Le présent arrêté régit les conditions dans lesquelles l'Etat peut octroyer un soutien financier aux entreprises, dans des cas de rigueur, en raison de la crise du coronavirus.

² Ces aides peuvent prendre la forme de contributions non remboursables (ci-après: «aides à fonds perdu») et de cautionnements de crédits bancaires.

³ Il n'existe aucun droit à l'obtention du soutien financier prévu par le présent arrêté."

Lors de la mise en vigueur de cet arrêté, son art. 3, intitulé "Définition d'une entreprise", avait la teneur suivante:

"¹  Sont considérées comme des entreprises au sens du présent arrêté les entreprises en raison individuelle, les sociétés de personnes et les personnes morales au sens du droit suisse.

²  Est exclue des mesures de soutien, au sens du présent arrêté, l'entreprise:

  a.         dans laquelle la Confédération, le canton ou les communes de plus de                          12'000 habitants détiennent au total plus de 10% du capital, de manière              directe ou indirecte; ou

  b.         qui a déjà bénéficié d'un soutien financier de l'Etat ou de la Confédération au                 sens de l'article 8 alinéa 1."

L'art. 3 a été complété le 19 mai 2021 par l’ajout à l’al. 2 d’une lettre c, aux termes de laquelle est également exclue des mesures de soutien l'entreprise qui "n'exerce pas d'activité commerciale et n'emploie pas de personnel en Suisse".

L’art. 4 de l’arrêté COVID-19 cas de rigueur définit de la façon suivante le cas de rigueur:

"¹                Se trouve dans un cas de rigueur l'entreprise dont la marche des affaires a été atteinte par les mesures de lutte contre l'épidémie de COVID-19 dans les proportions indiquées à l'alinéa 2.

²                  Un cas de rigueur existe si, en raison des mesures ordonnées par les autorités aux fins de la lutte contre la pandémie COVID-19, la perte de chiffre d'affaires de l'entreprise durant l'année 2020 représente plus de 40% du chiffre d'affaires de référence au sens de l'article 5, alinéa 1, lettre b du présent arrêté.

^2bis             En cas de recul du chiffre d'affaires enregistré entre les mois de janvier 2021 et de juin 2021 en raison des mesures ordonnées par les autorités aux fins de la lutte contre l'épidémie de COVID-19, l'entreprise peut calculer le recul de son chiffre d'affaires sur la base du chiffre d'affaires des 12 derniers mois au lieu du chiffre d'affaires de l'exercice 2020.              

³                 Le chiffre d'affaires déterminant pour la perte de chiffre d'affaires est calculé sur la base de la valeur des biens vendus et des services fournis durant l'année civile 2020, respectivement durant les 12 mois concernés en cas d'application de l'alinéa 2bis."

Les conditions d’éligibilité à l’aide sont définies notamment à l’art. 5 arrêté COVID-19 cas de rigueur, dont les al. 1 à 2 prévoient ce qui suit:

"¹            L'entreprise doit remplir les conditions suivantes et en attester :

  a.         elle a été inscrite au registre du commerce avant le 1er mars 2020                                ou, en cas de défaut de cette inscription, a été créée avant le 1er                                   mars 2020;

  b.         elle a réalisé en 2018 et en 2019 un chiffre d'affaires moyen                                          d'au moins 50'000 francs (ci-après chiffre d'affaires de référence);

c.         elle a son siège et sa direction effective dans le canton de Vaud ou y exerce ses activités économiques auxquelles sont liées la plus grande partie de ses salariés.  

²             Elle dispose d'un numéro d'identification d'entreprise (IDE) actif.

[…]"

L’art. 6 arrêté COVID-19 cas de rigueur pose plusieurs conditions en lien avec la situation patrimoniale et la dotation en capital de l’entreprise requérante:

 "¹           L'entreprise doit remplir les conditions suivantes et en attester :

  a.         elle était rentable ou viable avant le début de la crise du COVID-19;

  b.         elle a pris des mesures qui s'imposent pour protéger ses liquidités et sa                         base de capital;

  c.          elle n'a pas déjà bénéficié d'autres soutiens financiers COVID de l'Etat ou de                 la Confédération, à l'exception de ceux admis à l'article 8, alinéa 2.

²             Est considérée comme rentable ou viable en vertu de l'article 6, alinéa 1, lettre a, l'entreprise qui remplit les conditions suivantes et en atteste :

  a.         ...

  b.         elle ne fait pas l'objet d'une procédure de faillite, d'une procédure                        concordataire ou d'une liquidation au moment du dépôt de la demande. Sont                 exceptées les procédures de sursis concordataires où l'assemblée des                          créanciers a accepté le concordat;

  c.          elle ne faisait pas, le 15 mars 2020, l'objet d'une procédure de poursuite                        relative à des cotisations sociales, à moins qu'un plan de paiement ait été               convenu ou que la procédure se soit conclue par un paiement au moment             du dépôt de la demande;

  d.         …

  e.         […]"                

b) En vertu de l'art. 1 al. 3 de l'arrêté COVID-19 cas de rigueur, il n'existe aucun droit à l'obtention du soutien financier prévu par le présent arrêté. La situation est la même que d'après l'art. 2 al. 1 de la loi vaudoise du 22 février 2005 sur les subventions (LSubv; BLV 610.15), selon lequel il n'existe pas de droit à l'octroi de la subvention. Or, en relation avec l'art. 2 al. 1 LSubv, la jurisprudence considère que la subvention peut le cas échéant être refusée en dépit du fait que les conditions légales de son octroi sont réalisées (cf. arrêt GE.2017.0118 du 16 janvier 2018 consid. 2c). Dans tous les cas, les dispositions précitées laissent un pouvoir d’appréciation à l’autorité compétente pour l’octroi des subventions, pouvoir que l’autorité de recours se doit de respecter (arrêt GE.2021.0062 du 22 juin 2021 consid. 1c et 2c).

4.                      a) Il ressort des réglementations tant fédérale que cantonale présentées ci-dessus que les aides sont destinées aux entreprises, terme qui comprend les entreprises individuelle, les sociétés de personnes et les personnes morales au sens du droit suisse. Seules les entreprises qui étaient rentables ou viables avant le début de la crise du COVID-19 peuvent en bénéficier. Une entreprise est rentable ou viable si, entre autres conditions, elle ne fait pas l'objet d'une liquidation au moment du dépôt de la demande (art. 6 al. 2 let. b de l'arrêté COVID-19 cas de rigueur; voir aussi art. 4 al. 2 let. a Ordonnance COVID-19 cas de rigueur).

Quoi qu'en dise le recourant, en cas de cessation d'exploitation, une entreprise individuelle fait l'objet d'une liquidation avant d'être radiée du registre du commerce (cf. TF 4A_23/2014 du 8 juillet 2014 consid. 2.1.2).

A contrario, les entreprises qui ont cessé d'exister ne peuvent bénéficier des aides en question. Cela ressort en particulier de la condition que l'entreprise dispose d'un numéro d'identification d'entreprise (IDE) actif (art. 5 al. 2 de l'arrêté COVID-19 cas de rigueur). En outre, les dispositions de procédure de l'arrêté COVID-19 cas de rigueur prévoient que l'"entreprise" dépose sa demande (art. 13 al. 1 de l'arrêté COVID-19 cas de rigueur), ce qui suppose que celle-ci existe lors du dépôt de la demande. Si les entreprises qui ne sont pas rentables ou viables ne peuvent pas bénéficier du soutien financier, il doit en aller a fortiori de même des entreprises qui ont cessé d'exister.

Les aides financières, en particulier l'octroi facilité de crédits bancaires par le biais de cautionnements étatiques, doivent permettre aux entreprises qui manquent de liquidités en raison de la baisse de leur chiffre d'affaires liée à la crise sanitaire, de "passer le cap", sans que leur existence ne soit menacée par leur insolvabilité. Elles ne sont pas destinées aux entreprises qui ont cessé d'exister, respectivement à leurs propriétaires (actionnaires dans le cas d'une société anonyme, exploitant s'agissant d'une entreprise individuelle).

b) En l'occurrence, il est constant que le recourant a remis l'exploitation des restaurants et cafétérias de la ******** avec effet au 31 décembre 2020. Il a alors cessé d'exploiter son entreprise individuelle, laquelle a été radiée du registre du commerce le 4 janvier 2021 par suite de cessation d’activité. Le recourant a déposé sa demande d'aide financière seulement par la suite, le 9 février 2021. Dès lors qu'à ce moment il n'exploitait plus d'entreprise (individuelle), il ne pouvait bénéficier du soutien financier prévu par l'arrêté COVID-19 cas de rigueur, indépendamment de la question de savoir si l'art. 3 al. 2 let. c de l'arrêté COVID-19 cas de rigueur était applicable ou non.

Dans ces conditions, l'autorité intimée n'a nullement abusé de son pouvoir d'appréciation en rejetant la demande d'aide financière du recourant.

5.                      Il s'ensuit que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée, par la voie de la procédure simplifiée de l’art. 82 al. 1 LPA-VD. Il sera statué sans frais, ni dépens (cf. art. 16 al. 3 arrêté COVID-19 cas de rigueur).

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision sur réclamation du Service de la promotion de l'économie et de l'innovation, du 24 août 2021, est confirmée.

III.                    Le présent arrêt est rendu sans frais, ni dépens.

 

 

Lausanne, le 5 avril 2022

 

Le président:                                                                                            Le greffier:          

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.