TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 9 novembre 2021
Composition	M. Alex Dépraz, président; M. Guillaume Vianin et Mme Marie-Pierre Bernel, juges.

 

Recourant

A.________, à ********, représenté par Me Emilie BRABIS LEHMANN, avocate, à Lausanne,

  

Autorité intimée

Municipalité de Lausanne, à Lausanne,

  

 

Objet	Fonctionnaires communaux
	Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Lausanne du 9 septembre 2021 (décision de suspension préventive avec suppression du droit au traitement)

 

Vu les faits suivants:

A.                          A.________ (ci-après aussi: l'intéressé ou le recourant), né en 1974, a été engagé par la Commune de Lausanne le 1^er juillet 2004 pour occuper la fonction de géôlier au sein du Corps de police. Il a été nommé définitivement à cette fonction par la Municipalité (ci-après aussi: la municipalité ou l'autorité intimée) le 1^er juillet 2005.

B.                          Le 11 juillet 2014, le commandant de la police municipale a prononcé une mise en demeure formelle à l'encontre de A.________ en l'invitant en substance à modifier son comportement vis-à-vis de ses collègues et de sa hiérarchie. Par arrêt du 20 février 2017 (GE.2015.0176), la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) a rejeté dans la mesure où il était recevable le recours interjeté par A.________ contre une décision subséquente refusant de réexaminer cette mise en demeure.

C.                          A une date indéterminée, le Dr B.________, qui était intervenu dans la zone carcérale de l'hôtel de police de Lausanne le 26 mars 2021, s'est plaint par e-mail auprès du Service pénitentiaire du Canton de Vaud du comportement de l'intéressé. Cet e-mail a par la suite été transmis à la Police de Lausanne. En substance, ce médecin, qui avait été appelé pour une intervention dans la zone carcérale, faisait grief à A.________ d'avoir refusé d'appeler à sa requête une ambulance pour transférer au CHUV un détenu qui se plaignait de douleurs abdominales sévères et d'avoir adopté un comportement irrespectueux à son égard. Il résulte du dossier que l'intéressé a été suspendu "de fait" par le chef de la police judiciaire de Lausanne dès le 21 avril 2021.

D.                          Le 3 mai 2021, l'intéressé a été entendu sur les faits qui lui étaient reprochés. Il a en substance contesté ceux-ci, notamment avoir été requis d'appeler une ambulance, indiqué qu'il avait respecté les procédures et exposé qu'il avait expliqué au médecin que le détenu allait être prochainement libéré et pouvait se rendre au CHUV par ses propres moyens.

La municipalité a prononcé le 6 mai 2021 la suspension avec effet immédiat de A.________ et a maintenu son droit au traitement à l'exclusion de son indemnité de fonction. L'intéressé n'a pas recouru contre cette décision.

E.                          Sur délégation de la municipalité, il a été procédé ensuite à divers actes d'instruction dont l'audition du collègue de l'intéressé qui travaillait avec lui à la zone carcérale le 26 mars 2021 ainsi que du Dr B.________. Entendu le 25 juin 2021 en présence de l'intéressé et de son avocate, ce médecin a en substance confirmé les griefs qu'il avait émis dans sa dénonciation.

Le 26 août 2021, l'intéressé a été entendu en vue de son licenciement immédiat par le conseiller municipal en charge de la sécurité et de l'économie; il a en substance contesté les faits qui lui sont reprochés et a réitéré ses précédentes déclarations, notamment sur le fait qu'il ne lui avait pas été demandé d'appeler une ambulance. L'intéressé a ensuite fait part le 2 septembre 2021 de son souhait de saisir la Commission paritaire.

Par décision du 9 septembre 2021, la municipalité a suspendu préventivement le recourant avec suppression de son droit au traitement.

Il résulte en outre du dossier que l'intéressé est depuis le 22 mai 2021 en incapacité de travail suite à un accident. Selon un courrier de l'assureur-accident, les prestations journalières en cas d'accident ne lui seront en principe plus versées dès le 22 septembre 2021. Par courrier du 7 octobre 2021, le Service du personnel a en outre indiqué au mandataire de A.________ en substance qu'en raison de la décision précitée supprimant son droit au traitement, celui-ci ne serait pas non plus versé en cas d'incapacité de travail. Il était dès lors également dispensé de fournir des certificats médicaux.

F.                           Le 13 octobre 2021, A.________ a recouru par l'intermédiaire de son conseil auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision du 9 septembre 2021. Il a conclu principalement à son annulation en ce sens que sa suspension ne soit pas ordonnée, subsidiairement à ce que son droit au traitement soit provisoirement maintenu. Il a en outre requis la restitution de l'effet suspensif à son recours.

Dans sa réponse du 2 novembre 2021, la municipalité a conclu au rejet du recours ainsi qu'à celui de la requête de restitution de l'effet suspensif.

Considérant en droit:

1.                           La décision attaquée qui suspend provisoirement le recourant en supprimant son droit au traitement est rendue dans le cadre d'une procédure pouvant aboutir au licenciement du recourant. Il s'agit donc d'une décision incidente (TF 1C_459/2008 du 13 janvier 2009 consid. 1.2).

a) Selon l'art. 74 al. 3 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), les décisions incidentes qui portent sur la compétence ou sur une demande de récusation de même que les décisions sur effet suspensif et sur mesures provisionnelles sont séparément susceptibles de recours. Selon l'al. 4 de cette disposition, les autres décisions incidentes notifiées séparément ne sont susceptibles de recours que si elles peuvent causer un préjudice irréparable au recourant ou si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.

b) Selon la jurisprudence (GE.2009.0038 du 12 août 2009, GE.2010.0110 du 4 août 2010), une décision de la municipalité suspendant provisoirement un fonctionnaire ne serait susceptible de recours à la CDAP qu'aux conditions de l'art. 74 al. 4 LPA-VD, notamment de l'existence d'un préjudice irréparable. L'arrêt GE.2010.0110 précité justifie cette position par le motif que les mesures provisionnelles au sens de l'art. 74 al. 3 in fine LPA-VD seraient uniquement celles rendues par une autorité de recours à l'exclusion des autorités administratives. Cette motivation ne peut être suivie. En effet, l'art. 99 LPA-VD déclare applicable par analogie les dispositions du chapitre IV au recours au Tribunal cantonal. Or, les décisions visées par l'art. 74 al. 3 LPA-VD, qui figure dans le chapitre IV, sont bien celles rendues par les autorités administratives, qui peuvent faire l'objet d'un recours administratif au sens de ce chapitre lorsque la loi le prévoit (art. 73 LPA-VD), et non pas celles des autorités de recours.

La suspension provisoire avec suppression du droit au traitement devant être qualifiée de mesure provisionnelle, la décision attaquée est susceptible de recours à la CDAP en application de l'art. 74 al. 3 LPA-VD soit sans qu'il soit nécessaire d'examiner si elle cause un préjudice irréparable au recourant.

Déposé dans le délai légal et répondant au surplus aux exigences formelles prévues par la loi (art. 95 et 75, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), le recours est recevable si bien qu'il convient d'entrer en matière.

2.                           La décision attaquée se fonde sur l'art. 67 du règlement du 11 octobre 1977 pour le personnel de l'administration communale de la Ville de Lausanne (RPAC) qui permet à la municipalité d'ordonner, par mesure préventive, à un fonctionnaire de suspendre immédiatement son activité lorsque la bonne marche de l'administration l'exige. L'alinéa 2 permet à la municipalité de supprimer totalement ou partiellement le traitement de l'intéressé si la suspension est motivée par une faute grave.

S'agissant d'une mesure provisoire comme l'est la suspension au sens de l'art. 67 RPAC, l'autorité judiciaire de recours peut se limiter à la vraisemblance des faits et à l'examen sommaire du droit (examen prima facie), en se fondant sur les moyens de preuve immédiatement disponibles, tout en ayant l'obligation de peser les intérêts respectifs des parties (cf. notamment TF 2C_316/2018 du 19 décembre 2018, consid. 3).

3.                           Il convient d'abord de déterminer si la suspension du recourant est en l'espèce justifiée, ce que ce dernier conteste.

a) La suspension provisoire prévue par l'art. 67 RPAC peut être justifiée non seulement par des manquements professionnels ou des violations des devoirs de service, mais aussi par d’autres circonstances, pas nécessairement imputables à l’intéressé (contrairement à la suppression provisoire du traitement pour laquelle une faute grave est exigée). Elle est une mesure de sûreté instituée dans l'intérêt de la bonne marche de l'administration en vue d'une éventuelle mesure définitive de renvoi pour justes motifs. Il s'agit d'une mesure provisoire destinée à supprimer les dysfonctionnements de l'administration lorsque la situation exige une solution immédiate. Fondée sur une appréciation prima facie des faits, elle ne préjuge pas du sort d'une procédure de renvoi pour justes motifs (TA GE.2003.0107 du 29 décembre 2003; TF 1C_459/2008 du 13 janvier 2009 consid 1.2).

b) On relèvera d'abord que la municipalité a rendu le 6 mai 2021, sur la base des éléments dont elle disposait à l'époque, une première décision de suspension provisoire du recourant avec maintien de son droit au traitement. Cette décision n'a pas fait l'objet d'un recours de la part de l'intéressé qui paraît s'en être accommodé. Il n'apparaît pas comme on le verra que, depuis lors, de nouveaux éléments à charge ou à décharge de l'intéressé ont pu être recueillis. On peut dès lors se demander s'il peut de bonne foi remettre aujourd'hui en cause le principe de sa suspension. En outre, selon ses propres déclarations, le recourant est en l'état en incapacité de travail si bien qu'il ne paraît de toute manière pas en mesure de réintégrer immédiatement sa fonction et qu'on peut se demander s'il dispose d'un intérêt à contester sa suspension.

Quoi qu'il en soit, à supposer que ce soit le cas, la décision de suspendre préventivement le recourant doit être confirmée. La suspension du recourant est en l'espèce motivée par la bonne marche de l'administration. Certes, le recourant subit un certain préjudice en raison de sa suspension dès lors qu'il est privé du droit d'exercer sa fonction. Cela étant, il convient de tenir compte de la nature sensible de la fonction exercée par l'intéressé, qui a la charge de prendre soin de personnes dont la situation est particulièrement fragile, et des reproches d'une certaine gravité formulés à son encontre qui portent précisément sur la manière dont il s'occupe des détenus. Dans ce contexte, une suspension provisoire jusqu'au terme de la procédure paraît appropriée pour préserver le bon fonctionnement de la zone carcérale de l'hôtel de Police. Au stade de la mesure provisionnelle que constitue la suspension provisoire, il n'est enfin pas nécessaire d'examiner plus avant les griefs du recourant en lien avec la violation de son droit d'être entendu au motif qu'il n'aurait pas pu participer à l'administration de certaines preuves. Il résulte en effet du dossier qu'il a à tout le moins pu accéder aux pièces et se déterminer sur leur contenu.

Le recours doit donc être rejeté dans la mesure où il s'en prend à la suspension provisoire.

4.                           Il sied dans un deuxième temps d'examiner si la suppression du droit au traitement du recourant est justifiée. En effet, alors que la décision du 6 mai 2021 maintenait le droit au traitement du recourant, la décision attaquée a privé provisoirement le recourant de sa rémunération.

a) Certes, l'art. 67 al. 2 RPAC ne subordonne la suppression du droit au traitement en cas de suspension provisoire qu'à la condition que celle-là soit motivée par l'existence d'une faute grave. Cette disposition doit toutefois être interprétée de manière restrictive et appliquée au terme d'une balance des intérêts. En effet, la suspension provisoire avec suppression du droit au traitement met le fonctionnaire, sous l'angle de ses intérêts financiers, dans une situation encore plus défavorable qu'un licenciement puisque celui-là est privé du revenu de son activité lucrative sans pouvoir faire appel aux prestations de l'assurance-chômage, les rapports de service se poursuivant. A suivre l'autorité intimée, la suppression provisoire de son droit au traitement aurait également pour effet de priver le recourant de sa rémunération en cas d'incapacité de travail prévue par l'art. 45 RPAC, ce qui est contesté par ce dernier. Il n'est en effet pas d'emblée évident que l'art. 67 al. 2 RPAC permettant la suspension provisoire du droit au traitement l'emporte sur l'art. 45 RPAC garantissant le droit au traitement en cas d'incapacité de travail (voir à propos de la règlementation genevoise TF 8C_161/2015 du 22 décembre 2016 consid. 3). Cette question – qui excède en outre l'objet du litige –  peut toutefois rester indécise.

Quoi qu'il en soit, au vu de ses effets sur la situation du fonctionnaire, ce n'est qu'en présence d'une faute particulièrement grave et reposant sur des faits en principe clairement établis qu'une suppression provisoire du traitement peut se justifier pour des motifs d'intérêt public.        

b) En l'occurrence, contrairement à ce que soutient l'autorité intimée dans ses écritures, les éléments sur lesquels se fonde la décision attaquée ne sont pas fondamentalement différents de ceux dont elle disposait déjà au moment de la décision du 6 mai 2021 lors de laquelle elle a maintenu le droit au traitement du recourant.

Comme l'autorité intimée l'admet elle-même, le Dr B.________ n'a fait en substance que réitérer, lors de son audition du 25 juin 2021 – qui, aux dires du recourant, s'est déroulée de manière laborieuse – les explications développées dans son courrier de plainte. Quant au deuxième geôlier présent lors de la soirée du 26 mars 2021, ses déclarations ne permettent pas d'incriminer le comportement du recourant. Il ne ressort pas du dossier que l'instruction aurait permis de récolter d'autres éléments probants sur la question centrale des soins qui n'auraient pas été apportés au détenu dont le recourant avait la charge. Les griefs à l'encontre du recourant à cet égard reposent dès lors essentiellement sur les déclarations du Dr B.________, qui sont contestées par le recourant, notamment sur la question centrale de savoir si ce médecin lui a bien demandé d'appeler une ambulance. Il n'est en outre pas établi que la santé du détenu, qui a été libéré par la suite et dont on ne connaît pas la version des faits, aurait été effectivement mise en danger.

Enfin, si l'autorité intimée envisage désormais de prononcer à l'encontre du recourant un licenciement immédiat pour justes motifs (art. 71ter RPAC) et que seule la consultation préalable de la Commission paritaire (art. 71ter al. 3 et 75 ss RPAC) est encore nécessaire avant que son licenciement puisse cas échéant être prononcé, ce motif procédural ne saurait non plus à lui seul justifier la suppression à titre préventif du droit au traitement de l'intéressé dans l'attente du préavis de la Commission paritaire. Quoi qu'en dise l'autorité intimée, sa décision s'apparente bien sur ce point à un licenciement immédiat anticipé.

On ne se trouve donc pas dans une situation où un intérêt public prépondérant justifierait que le recourant soit provisoirement privé de son droit au traitement, ce qui justifie l'admission du recours sur ce point.

5.                           Il résulte de ce qui précède que le recours doit être partiellement admis et la décision attaquée réformée en ce sens que le droit au traitement du recourant est provisoirement maintenu, ce qui rend la requête de restitution de l'effet suspensif sans objet. La présente décision est rendue sans frais (art. 49 LPA-VD et art. 4 al. 4 du Tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Le recourant, qui obtient partiellement gain de cause, a droit à une indemnité réduite à titre de dépens, qui sera mise à la charge de la Commune de Lausanne (art. 55 LPA-VD).

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                             Le recours est partiellement admis.

II.                           La décision du 9 septembre 2021 de la Municipalité de Lausanne est réformée en ce sens que le droit au traitement du recourant est provisoirement maintenu.

III.                         Il n'est pas perçu d'émolument.

IV.                         La Commune de Lausanne versera à A.________ une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 9 novembre 2021

 

                                                          Le président:                                 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.