TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Décision du 23 août 2022

Composition

Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente; Mme Marie-Pierre Bernel et M. André Jomini, juges; M. Christophe Baeriswyl, greffier.

 

Recourante

 

A.________, à ********, représentée par Me Billy JECKELMANN, avocat à Nyon,  

  

Autorité intimée

 

Direction générale de l'enseignement obligatoire et de la pédagogie spécialisée (DGEO), à Lausanne,   

  

Autorité concernée

 

Département de l'enseignement et de la formation professionnelle (DEF; anciennement Département de la formation et de la jeunesse), à Lausanne.    

  

 

Objet

       Affaires scolaires et universitaires    

 

Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de l'enseignement obligatoire et de la pédagogie spécialisée du 24 septembre 2021 (refus de subventionnement)

 

Vu les faits suivants:

A.                     A.________ est logopédiste-orthophoniste indépendante et exploite un cabinet à ce titre à ******** depuis le 1er mars 2012. Elle traite notamment des enfants et des jeunes de moins de 20 ans.

B.                     À la suite de la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT) intervenue au 1er janvier 2008, l'entière responsabilité de la formation scolaire spéciale et en particulier de la logopédie indépendante a été transférée de la Confédération aux cantons, qui ont dû assumer les prestations d'assurance-invalidité en la matière jusqu'à l'adoption de leur propre stratégie.

Dans le canton de Vaud, la loi vaudoise sur la pédagogie spécialisée du 1er septembre 2015 (LPS; BLV 417. 30) ainsi que son règlement d’application du 3 juillet 2019 (RLPS; BLV 417.31.1) sont entrés un vigueur le 1er août 2019. Selon cette nouvelle règlementation, le canton doit pourvoir à une formation spéciale suffisante, soit en la dispensant de manière directe, soit en déléguant cette tâche à des prestataires privés. Dans ce cadre et conformément à l’art. 23 al. 1 LPS, le canton peut déléguer des tâches au logopédistes remplissant certaines conditions afin de couvrir les besoins et compléter l'offre publique.

Entre le 1er août 2019 et le 31 juillet 2021, la délégation et le financement des prestations de pédagogie spécialisée dispensées par des logopédistes indépendants ont été régies par des conditions-cadre établies le 19 juillet 2019 par l'ancien Service de l'enseignement spécialisé et de l'appui à la formation (SESAF) et modifiées par avenant du 10 juillet 2020. A partir du 1er août 2021, un nouveau "Dispositif cantonal de la logopédie indépendante conventionnée et démarche de conventionnement" a été mis en place par la Direction générale de l'enseignement obligatoire et de la pédagogie spécialisée (DGEO), qui a repris les attributions de l'ancien SESAF. La demande de conventionnement devait se faire en ligne sur le site de l'autorité avant le 11 juin 2021 pour une entrée en vigueur de la nouvelle convention au 1er août 2021.

C.                     Le 10 juin 2021, A.________ a déposé en ligne une demande de conventionnement.

La DGEO a répondu favorablement à cette demande, précisant dans une lettre du 18 juin 2021:

"Pour faire suite à votre demande de conventionnement, nous avons le plaisir de vous informer que toutes les conditions sont réunies pour que vous puissiez offrir des prestations dans le cadre du futur dispositif de logopédie indépendante conventionnée dès le 1er août 2021.

Nous avons également pris bonne note de vos spécialisations ainsi que de vos disponibilités en matière de volume d'activité.

Vous trouverez, en pièces jointes, deux exemplaires de la convention signée [...].

Nous vous remercions de nous renvoyer un exemplaire signé par courrier postal et de conserver l'autre exemplaire pour votre dossier.

[...]"

A.________ a renvoyé le 6 juillet 2021 la convention de subventionnement signée, après avoir toutefois biffé certains passages de son art. 19, dont la teneur est la suivante (avec l'indication des passages biffés):

"Volume d'activité

Le délégataire informe le Service, lors de la demande de conventionnement, du volume d'activité qu'il peut mettre à disposition de l'Etat. Il informe le Service en cas de changement de disponibilité durant la période de conventionnement.

Le volume des prestations facturées est plafonné à 90'000 minutes par année civile (considéré comme un taux d'activité équivalent à 100%).

Le taux d'activité du délégataire ne doit pas dépasser un 100%, toutes activités confondues. Les autres activités, avec indication de leur taux d'activité, doivent être sans délai annoncés au Service."

L'intéressée a expliqué dans une lettre d'accompagnement qu'elle n'acceptait pas cette clause, relevant que, si l'on pouvait comprendre la volonté de limiter les prestations subventionnées pour chaque logopédiste, il était inconcevable de limiter les autres activités, soit les services privés non subventionnés, voire les autres activités professionnelles exercées. Pour elle, cette limitation était dénuée de base légale, arbitraire et constitutive d'une violation de sa liberté économique. Elle demandait par conséquent à l'autorité d'accepter la convention modifiée ou, en cas de refus, de rendre une décision motivée dans ce sens.

La DGEO a répondu le 16 juillet 2021 à A.________ qu'elle n'acceptait pas la modification qu'elle avait apportée à la convention, se justifiant sur le plafond des 90'000 minutes contesté. Elle a donné à l'intéressée l'opportunité de reconsidérer sa position, avant de rendre une décision de refus de subventionnement.

A.________ a réitéré ses arguments dans une écriture du 11 août 2021.

Par décision du 24 septembre 2021, la DGEO, prenant acte que l'intéressée refusait de signer la convention de subventionnement sans modification, lui a refusé la délégation et le subventionnement de prestations de logopédie. Au pied de cette décision figurait l'indication selon laquelle elle était susceptible d'un recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) dans un délai de 30 jours dès sa notification.

D.                     a) Par acte du 29 octobre 2021, A.________ a saisi la CDAP d'un recours contre cette décision, en concluant à ce qu'elle soit autorisée à se faire déléguer des tâches subventionnées au sens de la LPS, qu'elle soit mise au bénéfice de la convention de subventionnement à l'exclusion de son art. 19 et qu'elle figure sur la liste de logopédistes indépendants conventionnés reconnus dans le canton de Vaud. La recourante a repris en les développant les arguments déjà soulevés dans le cadre de ses écritures des 6 juillet et 11 août 2021.

Dans sa réponse du 15 décembre 2021, la DGEO a conclu au rejet du recours.

La recourante a renoncé à déposer des déterminations complémentaires.

b) Par avis du 11 juillet 2022, la juge instructrice a interpellé les parties sur la question de la recevabilité du recours et plus spécifiquement sur la compétence de la CDAP. Elle a relevé en effet que, selon l'art. 65 LPS, les décisions prises en application de cette loi par une autorité autre que le département pouvaient faire l'objet d'un recours auprès de celui-ci, de sorte que la voie du recours direct à la CDAP ne semblait pas ouverte.

Dans ses déterminations du 19 juillet 2022, la DGEO a expliqué que la décision litigieuse ne se fondait à son sens pas sur la LPS, mais sur la loi vaudoise du 22 février 2005 sur les subventions (LSubv; BLV 610.15), qui ne comportait pas de disposition spécifique sur les voies de droit, de sorte que le recours direct à la CDAP était ouvert. Elle s'est référée également à l'appui de sa position aux travaux parlementaires relatifs à l'art. 65 LPS.

Invité également à se déterminer sur cette question et sa possible compétence dans le cadre de l'échange de vues prévu par l'art. 7 al. 2 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le Département de l'enseignement et de la formation professionnelle (DEF), qui a repris le 1er juillet 2022 les attributions de l'ancien Département de la formation et de la jeunesse (DFJC) en matière de pédagogie spécialisée, a indiqué, par écriture du 21 juillet 2022, se rallier aux déterminations de la DGEO.

Dans ses déterminations du 21 juillet 2022, la recourante, pour sa part, a mis en avant le manque de clarté de la décision attaquée, qui laissait entendre que la décision attaquée émanait du département en charge de la formation spécialisée; elle a précisé qu'elle ne s'opposait toutefois pas à la transmission du recours au DEF.

c) La cour a statué par voie de circulation.

 

Considérant en droit:

1.                      Le Tribunal cantonal examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont adressés.

a) Aux termes de l'art. 92 LPA-VD, le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.

Cette disposition consacre la compétence générale et subsidiaire du Tribunal cantonal en matière de recours de droit administratif.

Dans le domaine de la pédagogie spécialisée, la LPS comporte une disposition spécifique sur les voies de droit. Il s'agit de l'art. 65, qui prévoit que les décisions rendues en application de cette loi par une autorité autre que le département peuvent faire l'objet d'un recours auprès de celui-ci dans les dix jours dès leur notification.

b) En l'espèce, la décision attaquée, qui refuse à la recourante la délégation et le subventionnement de prestations de logopédie, émane de la DGEO. Conformément à l'art. 65 LPS, dont la teneur a été rappelée ci-dessus, elle aurait ainsi dû faire l'objet d'un recours préalable auprès du département en charge de la pédagogie spécialisée. La DGEO et le DEF ne partagent toutefois pas cet avis. Selon eux, la décision attaquée ne se fonderait en effet pas sur la LPS, mais sur la LSubv, qui ne comporte pas de disposition spécifique sur les voies de droit. Le recours direct au Tribunal cantonal serait par conséquent ouvert.

Il est vrai que l'art. 46 LPS prévoit que le service alloue des subventions "conformément à la loi du 22 février 2005 sur les subventions", notamment aux prestataires auxquels des tâches sont déléguées en application de l'art. 23 LPS. La LSubv n'est toutefois qu'une loi cadre, qui définit les règles applicables aux subventions accordées par l'Etat (cf. Exposé des motifs et projet de loi sur les subventions, Bulletin du Grand Conseil [BGC], février 2005, p. 7379 ss, spéc. p. 7384 et 7391). Elle doit être concrétisée par les lois spéciales, sur lesquelles reposent les subventions en question (cf. art. 4 LSubv, qui dispose que les subventions reposent sur une base légale; ég. art. 11 LSubv, qui détermine le contenu de la base légale). C'est dans ce cadre que le cercle des bénéficiaires et les conditions spécifiques d'octroi devront en particulier être précisés (cf. art. 11 let. c et e LSubv).

Dans le domaine de la pédagogie spécialisée, les conditions d'octroi des subventions accordées aux prestataires privés délégataires se confondent avec les conditions de la délégation. Elles sont énoncées à l'art. 23 al. 2 LPS et précisées, pour les prestations de logopédie, par la convention de subventionnement élaborée par la DGEO, en collaboration avec l'Association romande des logopédistes diplômés (ARLD), plus spécifiquement par ses art. 14 ss, qui définissent le standard de qualité attendu des prestataires (cf. sur la mise en place de cette convention, les explications figurant dans la décision attaquée en page 2; ég. art. 60 LPS, qui prévoit que, lorsque le service décide de déléguer l'exécution de tâches à d'autres prestataires, il conclut des conventions de subventionnement, portant notamment sur le volume des prestations attendues du prestataire).

Dans le cas particulier, c'est en raison de son refus de s'engager à respecter les conditions de cette convention, plus précisément la clause sur le volume d'activité, que la recourante s'est vu refuser le subventionnement demandé. Il apparaît dès lors que la décision attaquée se fonde bien sur la LPS, qui, comme on l'a vu, est une lex specialis par rapport à la LSubv, qui n'est du reste même pas mentionnée par la DGEO à l'appui du refus litigieux. La voie de droit prévue par l'art. 65 LPS est par conséquent applicable. Le fait que les travaux parlementaires relatifs à cette disposition ne font pas état des décisions de subventionnement n'est pas déterminant et ne permet pas de s'écarter du texte clair de la loi, qui ne prévoit aucune exception.

Conformément à l'art. 7 LPA-VD, le recours formé directement auprès de la CDAP sera transmis au DEF, comme objet de sa compétence, étant précisé que la recourante, qui s'est fiée à une indication erronée des voies de droit, ne doit subir aucun préjudice de ce fait, notamment en ce qui concerne le respect du délai de recours de dix jours (cf. ATF 138 I 49 consid. 8.3.2).

2.                      Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire, ni alloué de dépens (cf. art. 50 et 55 al. 1 a contrario LPA-VD).

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
décide:

 

I.                       Le dossier est transmis au Département de l'enseignement et de la formation professionnelle (DEF) comme objet de sa compétence.

II.                      La cause est rayée du rôle sans frais ni dépens.

Lausanne, le 23 août 2022

 

La présidente:                                                                                                Le greffier:



La présente décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.