TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 20 juin 2022

Composition

Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente; M. Guillaume Vianin et M. Serge Segura, juges; M. Christophe Baeriswyl, greffier.

Recourant

A.________, à ********, représenté par Me Alain DUBUIS, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Département des institutions et du territoire, à Lausanne, représenté par Direction générale des affaires institutionnelles et des communes (DGAIC), à Lausanne,

Autorité concernée

Municipalité de B.________, représentée par Me Alain THÉVENAZ, avocat à Lausanne,

Tiers intéressé

C.________, à ********, représentée par Me Isabelle SALOME DAÏNA, avocate à Lausanne,

Objet	Loi sur l'information
	Recours A.________ c/ décision de la Cheffe du Département des institutions et du territoire du 17 décembre 2021 (LInfo; communication d'un rapport d'enquête administrative concernant le fonctionnement de la Municipalité de B.________).

Vu les faits suivants:

A. Le 17 août 2021, la société C.________ a saisi le Conseil d'Etat d'une dénonciation concernant le fonctionnement de la Municipalité de B.________. Elle faisait principalement grief à A.________, syndic de cette commune, de ne pas respecter les règles de récusation, en particulier de participer activement aux discussions de la municipalité et d'influencer les décisions de manière significative dans des dossiers qui le concernaient spécialement. Elle signalait également des conflits d'intérêts toujours dans la personne du syndic. Parallèlement, une autre société s'est plainte de faits similaires.

Le 21 septembre 2021, la Cheffe du Département des institutions et du territoire (DIT) a confié à la Préfète du district de l'Ouest lausannois (ci-après: la préfète) le soin de diligenter une enquête administrative sur les faits relatés par les dénonciateurs.

Le 29 octobre 2021, la préfète a rendu son rapport.

B. Le 10 novembre 2021, la société C.________ a sollicité de la Cheffe du DIT une copie du rapport d'enquête administrative établi par la préfète.

Invitée à se déterminer sur cette demande, la municipalité a déclaré, par lettre du 25 novembre 2021, s'en remettre à l'appréciation du Conseil d'Etat.

Dans des déterminations séparées du 26 novembre 2021, A.________ s'est opposé à la communication du rapport d'enquête administrative, faisant valoir notamment que ce dernier contenait des informations relatives au processus décisionnel de la municipalité couvert par le secret des délibérations garanti par l'art. 64 al. 2 de la loi vaudoise du 28 février 1956 sur les communes (LC; BLV 175.11). Parallèlement, il a requis un délai pour se déterminer à titre personnel sur la teneur du rapport et l'accès à l'intégralité du dossier d'enquête, notamment aux deux dénonciations, aux annexes mentionnées dans le rapport, ainsi qu'aux procès-verbaux des auditions effectuées par la préfète.

Par décision du 17 décembre 2021, la Cheffe du DIT a fait droit à la demande de la société C.________, sous réserve des procès-verbaux annexés au rapport et de certains passages qui seraient caviardés.

C. Le 20 décembre 2021, la Direction générale des affaires institutionnelles et des communes (DGAIC) a répondu à A.________ que, malgré les dénonciations déposées, aucune procédure n'était ouverte à ce jour à son encontre et qu'il n'y avait donc pas de "dossier" constitué, les mesures prises jusqu'alors s'étant limitées à l'enquête administrative ayant conduit au rapport du 29 octobre 2021. Elle a précisé toutefois que, si le Conseil d'Etat recevait une demande de suspension de la part des autorités ******** et décidait d'ouvrir une procédure à son encontre, son droit d'être entendu serait bien entendu respecté et qu'il aurait la possibilité de se déterminer dans ce cadre.

Les 24 décembre 2021 et 25 janvier 2022, A.________ a réitéré sa requête tendant à ce que le dossier complet de l'enquête lui soit mis à disposition.

Le 31 janvier 2022, la DGAIC a maintenu sa position déjà exprimée dans sa lettre du 20 décembre 2021. Elle a néanmoins transmis à l'intéressé une copie des dénonciations qu'il demandait.

D. Par acte du 1^er février 2022, A.________, agissant à titre personnel, a recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision du 17 décembre 2021, en concluant principalement à ce que le rapport d'enquête administrative du 19 octobre 2021 ne soit "aucunement communiqué, transmis ou diffusé à C.________, ni autres personnes dénonciatrices ou à des tiers", subsidiairement au renvoi de la cause à la Cheffe du DIT pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Sur le plan formel, le recourant se plaint d'une violation du droit d'être entendu, reprochant à l'autorité intimée de ne pas lui avoir donné accès à l'intégralité du dossier de la cause et de n'avoir traité qu'une partie des moyens qu'il avait soulevés dans ses déterminations du 26 novembre 2021; sur le fond, il invoque une violation de la loi vaudoise du 24 septembre 2002 sur l'information (LInfo; BLV 170.21) et de la loi vaudoise du 11 septembre 2007 sur la protection des données personnelles (LPrD; BLV 172.65). A titre de mesures d'instruction, il requiert qu'une copie de l'intégralité du dossier, dont les deux dénonciations et les annexes au rapport d'enquête administrative, lui soit transmise.

Dans sa réponse du 23 février 2022, la Cheffe du DIT a conclu au rejet du recours. Dans leurs déterminations du 23 février 2022, la Municipalité de B.________ et la société C.________ en ont fait de même.

Le recourant a déposé le 31 mars 2022 un mémoire complémentaire, dans lequel il a confirmé ses conclusions. A titre de mesures d'instruction, il requiert, outre la communication du dossier complet, la production de toutes les procédures judiciaires l'opposant lui et/ou son épouse à la société C.________.

La société C.________, la Cheffe du DIT et la Municipalité de B.________ se sont déterminées sur cette écriture les 6 et 11 avril 2022. Elles se sont pour l'essentiel référées à leurs précédentes écritures.

Le recourant s'est encore exprimé les 14 et 22 avril 2022.

Considérant en droit:

1. Si l'autorité intimée s'en remet à justice s'agissant de la recevabilité du recours, elle relève néanmoins que la qualité pour recourir du recourant lui semble douteuse. Il convient d'examiner cette question à titre préalable.

a) Aux termes de l'art. 75 let. a de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Le critère de l'intérêt digne de protection à l'annulation respectivement la modification de la décision attaquée est également prévu par la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) pour le recours en matière de droit public (art. 89 al. 1 let. c LTF); il convient d'appliquer ce critère en tenant compte de la jurisprudence du Tribunal fédéral (TF) dans le cadre du recours en matière de droit public (principe de l'unité de la procédure, cf. art. 111 al. 1 LTF).

Selon la jurisprudence, l'intérêt digne de protection au sens des dispositions évoquées ci-dessus consiste dans l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant en lui évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait. Cet intérêt doit être direct et concret; le recourant doit se trouver dans une relation spéciale, étroite et digne d'être prise en considération avec l'objet de la contestation; il doit en outre retirer un avantage pratique de l'annulation ou de la modification de la décision contestée qui permette d'admettre qu'il est touché dans un intérêt personnel se distinguant nettement de l'intérêt général, de manière à exclure l'action populaire (cf. ATF 144 I 43 consid. 2.1; 139 II 499 consid. 2.2; ATF 137 II 30 consid. 2.2.3 et les références).

b) En l'espèce, l'autorité intimée fait valoir que le recourant ne serait qu'indirectement concerné par le rapport d'enquête du 29 octobre 2021, qui portait sur le fonctionnement de la municipalité dans son ensemble, et qu'il n'aurait participé à la procédure de première instance que de manière spontanée, sans y avoir été invité à titre personnel.

L'enquête menée par la préfète du district de l'Ouest lausannois à la demande de l'autorité intimée fait suite à deux dénonciations, dont celle déposée par la société C.________, qui se plaignait de dysfonctionnements graves au sein de la municipalité. Etaient spécifiquement visés les agissements du recourant, qui aurait participé activement aux discussions de la municipalité et aurait influencé les décisions de manière significative dans des affaires dans lesquelles il avait des intérêts personnels. L'enquête a consisté à éclaircir les faits dénoncés et à déterminer en particulier si les règles sur la récusation avaient été respectées.

Comme le recourant le relève dans ses écritures, le rapport d'enquête faisant l'objet de la décision attaquée l'accuse nommément d'un certain nombre de faits, qui pourraient justifier l'ouverture d'une procédure à son encontre en application de l'art. 139b LC, si la municipalité ou la majorité des deux tiers du conseil communal en font la demande, et le prononcé d'une suspension, voire d'une révocation. On ne saurait dès lors retenir que l'intéressé ne serait qu'indirectement concerné par ce rapport.

Au regard de ces éléments, il convient d'admettre que le recourant a un intérêt digne de protection à obtenir l'annulation de la décision attaquée. Pour le surplus, le recours a été déposé en temps utile et respecte les exigences formelles de l'art. 79 al. 1 LPA-VD. Il convient donc d'entrer en matière.

2. Le litige porte sur la question de savoir, si c'est à juste titre que l'autorité intimée a accédé à la demande de la société C.________, tendant à la communication du rapport d'enquête du 29 octobre 2021.

3. La cour de céans s'estime suffisamment renseignée pour pouvoir statuer en connaissance de cause, sans qu'il n'y ait lieu de donner suite aux mesures d'instruction requises par le recourant, notamment la production de toutes les procédures judiciaires l'opposant lui et/ou son épouse à la société C.________, qui ne sont pas pertinentes pour l'issue du litige. L'autorité peut en effet renoncer à procéder à des mesures d'instruction lorsque les preuves déjà administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1; 140 I 285 consid. 6.3.1 et les références citées).

4. Sur le plan formel, le recourant se plaint d'une violation du droit d'être entendu, faisant grief à l'autorité intimée de ne pas lui avoir donné accès à l'intégralité du dossier de la cause, de n'avoir traité qu'une partie des moyens qu'il avait soulevés dans ses déterminations du 26 novembre 2021 et d'avoir manqué de clarté en n'indiquant pas précisément les passages qui seraient caviardés.

a) Tel qu'il est garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), le droit d'être entendu comprend le droit pour chaque intéressé de s’expliquer avant qu’une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d’avoir accès au dossier, de participer à l’administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 145 I 73 consid. 7.2.2.1; 142 II 218 consid. 2.3; 140 I 285 consid. 6.3.1 et les références citées). Le droit de consulter le dossier s'étend à toutes les pièces décisives et garantit que les parties puissent prendre connaissance des éléments fondant la décision et s'exprimer à leur sujet (ATF 132 II 485 consid. 3.2).

Le droit d'être entendu implique également pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision, afin que le justiciable puisse la comprendre, la contester utilement s'il y a lieu et exercer son droit de recours à bon escient. Pour répondre à ces exigences, l'autorité doit mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (ATF 143 IV 40 consid. 3.4.3; 141 IV 249 consid. 1.3.1; 139 IV 179 consid. 2.2). Elle n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à ceux qui lui paraissent pertinents (ATF 142 II 154 consid. 4.2; 139 IV 179 consid. 2.2). La motivation peut être implicite et résulter des différents considérants de la décision (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1).

Selon la jurisprudence, le droit d'être entendu est une garantie de nature formelle, dont la violation entraîne en principe l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1; ATF 135 I 187 consid. 2.2; ATF 126 I 19 consid. 2d/bb). Selon la jurisprudence, sa violation peut cependant être réparée lorsque la partie lésée a la possibilité de s'exprimer devant une autorité de recours jouissant d'un plein pouvoir d'examen (ATF 145 I 73 consid. 4.4; 142 II 218 consid. 2.8.1; ATF 135 I 279 consid. 2.6.1 et les références citées).

b) En l'espèce, le recourant souhaiterait avoir accès à l'intégralité du dossier d'enquête. Il reproche en particulier à l'autorité intimée de ne pas lui avoir communiqué les annexes mentionnées dans le rapport du 29 octobre 2021, ainsi que les procès-verbaux des auditions effectuées par la préfète. Ces pièces n'étaient toutefois pas visées par la requête de la société C.________, qui ne portait que sur la communication du rapport proprement dit, dont le recourant a eu connaissance. Elles ne font donc pas partie du dossier ayant conduit au prononcé de la décision attaquée. L'autorité intimée ne s'est du reste pas fondée sur ces documents pour statuer. On relèvera encore que, si dans ses déterminations du 26 novembre 2021 le recourant a requis à pouvoir consulter l'intégralité du dossier d'enquête, c'est uniquement pour pouvoir se déterminer à titre personnel sur le rapport du 29 octobre 2021, dont il conteste fermement la teneur et les conclusions, et non pour répondre à la requête de la société C.________. Or, comme l'autorité intimée le lui a indiqué dans ses lettres des 20 décembre 2021 et 31 janvier 2022, ce n'est que dans le cadre de l'éventuelle procédure qui pourra être ouverte à son encontre en raison des faits retenus par la préfète qu'il aura accès aux pièces demandées et pourra exercer son droit d'être entendu.

S'agissant de la motivation de la décision, contrairement à ce que le recourant soutient, l'autorité intimée a répondu de manière complète et circonstanciée aux différents arguments soulevés par l'intéressé dans ses déterminations du 26 novembre 2021. Elle a même partiellement accédé aux demandes du recourant, en excluant la communication des procès-verbaux de la municipalité et en ordonnant le caviardage de certains passages du rapport. Elle n'a certes pas examiné la requête sous l'angle de la LPrD. Le recourant s'était toutefois limité dans ses déterminations du 26 novembre 2021 à mentionner cette loi, sans en tirer aucun argument.

En ce qui concerne enfin l'indication des passages qui seraient caviardés, l'autorité intimée ne pouvait pas être plus claire, sauf à mentionner expressément dans la décision attaquée les passages en question et dévoiler ainsi à la société C.________ une partie du rapport, ce que le recourant n'aurait pas manqué de lui reprocher. A cela s'ajoute que l'intéressé aurait pu obtenir davantage de précisions, s'il avait consulté le dossier de la cause qui comporte la version caviardée que l'autorité intimée entend transmettre à la société C.________, comme cette dernière l'a précisé dans son mémoire de réponse. Il n'a toutefois pas fait une telle demande.

Le grief tiré de la violation du droit d'être entendu doit être rejeté.

5. Avant d'examiner les griefs au fond du recourant, il convient de rappeler au préalable quelques considérations générales.

a) La LInfo a pour but de garantir la transparence des activités des autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion publique (art. 1 al. 1 LInfo). Elle fixe les principes, les règles et les procédures liées à l'information du public et des médias sur l'activité des autorités, s'agissant notamment de l'information transmise d'office par les autorités respectivement de l'information transmise sur demande (art. 1 al. 2 let. a et b LInfo). Elle s'applique aux autorités communales et à leurs administrations, à l'exclusion de leurs fonctions juridictionnelles (art. 2 al. 1 let. e LInfo).

b) Concernant les informations transmises sur demande, l'art. 8 LInfo pose le principe selon lequel les renseignements, informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la présente loi sont accessibles au public (al. 1), sous réserve des cas décrits au chapitre IV (art. 15 à 17 LInfo) (al. 2).

Aux termes de l'art. 9 al. 1 LInfo, on entend par "document officiel" tout document achevé, quel que soit son support, qui est élaboré ou détenu par les autorités, qui concerne l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à un usage personnel. Ces conditions sont cumulatives (arrêts GE.2020.0066 du 8 mars 2021 consid. 2b/aa; GE.2019.0085 du 14 juillet 2020 consid. 2b; GE.2018.0105 du 25 juillet 2019 consid. 3a; ég. Exposé de motifs et projet de loi [EMPL] sur l'information, Bulletin du Grand Conseil [BGC] septembre-octobre 2002, p. 2647 ad art. 9). Les documents officiels sont ceux qui ont atteint leur stade définitif d'élaboration. Cette réserve du caractère achevé d'un document doit permettre à l'administration de travailler et de faire évoluer ses projets avec toute la latitude nécessaire à cette fin (arrêts GE.2020.0066 du 8 mars 2021 consid. 2b/aa; GE.2019.0019 du 4 octobre 2019 consid. 2).

En revanche, les documents internes, notamment les notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité collégiale ou entre ces derniers et leurs collaborateurs, sont exclus du droit à l'information garanti par la LInfo (art. 9 al. 2 LInfo). L'art. 14 du règlement d'application de la LInfo, du 25 septembre 2003 (RLInfo; BLV 170.21.1), précise dans ce cadre que sont des documents internes les notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité collégiale, entre ces derniers et leurs collaborateurs ou entre leurs collaborateurs personnels, ainsi que les documents devant permettre la formation de l'opinion et de la décision d'une autorité collégiale.

c) S'agissant des "limites" à l'accessibilité des renseignements, informations et documents officiels réservées par l'art. 8 al. 2 LInfo, le chapitre IV de la LInfo (art. 15 à 17) prévoit en particulier ce qui suit:

"Art. 15 Autres lois applicables

¹ Les dispositions d'autres lois qui restreignent ou excluent la transmission d'informations ou l'accès à des documents officiels sont réservées, y compris les dispositions protégeant le droit d'auteur.

Art. 16 Intérêts prépondérants

¹ Les autorités peuvent à titre exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre des informations, de le faire partiellement ou différer cette publication ou transmission si des intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent.

² Des intérêts publics prépondérants sont en cause lorsque :

a. la diffusion d'informations, de documents, de propositions, d'actes et de projets d'actes est susceptible de perturber sensiblement le processus de décision ou le fonctionnement des autorités;

b. une information serait susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre publics;

c. le travail occasionné serait manifestement disproportionné;

d. les relations avec d'autres entités publiques seraient perturbées dans une mesure sensible.

³ Sont réputés intérêts privés prépondérants :

a. la protection contre une atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du consentement de la personne concernée;

b. la protection de la personnalité dans des procédures en cours devant les autorités;

c. le secret commercial, le secret professionnel ou tout autre secret protégé par la loi.

⁴ Une personne déterminée sur laquelle un renseignement est communiqué de manière non anonymisée doit en être informée préalablement.

⁵ Elle dispose d'un délai de dix jours dès notification de l'information pour s'opposer à la communication au sens de l'article 31 de la loi sur la protection des données ou pour faire valoir les droits prévus aux articles 32 et suivants de cette même loi.

Art. 17 Refus partiel

¹ Le refus de communiquer un renseignement ou un document conformément à l'article 16 ne vaut le cas échéant que pour la partie du renseignement ou du document concerné par cet article et tant que l'intérêt public ou privé prépondérant existe.

² L'organisme sollicité s'efforce de répondre au moins partiellement à la demande, au besoin en ne communiquant pas ou en masquant les renseignements ou les parties d'un document concernés par l'intérêt public ou privé prépondérant."

6. Le recourant fait valoir que le rapport d'enquête litigieux serait couvert par le secret des délibérations des séances de la municipalité garanti par l'art. 64 al. 2 LC.

Cette disposition, qui constitue une lex specialis réservée par l'art. 15 LInfo, prévoit que les séances et les discussions de la municipalité ne sont pas publiques et que les procès-verbaux de ces séances ne sont pas communiqués à des tiers, sauf en cas de demande de l'autorité de surveillance ou d'une autorité judiciaire.

L'autorité intimée estime avoir respecté ces exigences, en excluant de la communication les procès-verbaux des séances de la municipalité et en caviardant certains passages qui font état des discussions au sein de la municipalité. Le recourant conteste cette appréciation, affirmant que le rapport litigieux contient un certain nombre d'éléments sur la manière dont la municipalité prend ses décisions et qu'il décrit les opinions des différents membres de la municipalité. Pour lui, il serait dans cette mesure couvert dans son intégralité par l'art. 64 al. 2 LC.

Le rapport demandé ne contient aucune retranscription des procès-verbaux des séances de la municipalité. Il se limite à mentionner les faits propres à contrôler le respect des règles sur la récusation, en indiquant pour l'essentiel qui était présent lors de telle séance et en résumant brièvement l'objet de celle-ci, ainsi que les éventuelles décisions prises. Comme l'autorité intimée le retient, de tels éléments ne sont pas couverts par le secret des délibérations, étant précisé que les interventions des membres de la municipalité ou à tout le moins leurs noms ne figurent pas dans la version que l'autorité intimée entend transmettre à la société C.________ . En particulier, la composition dans laquelle la municipalité siège doit être connue des destinataires des décisions rendues pour précisément leur permettre de détecter d'éventuels problèmes de récusation et de les soulever le cas échéant. L'art. 65a al. 3 LC prévoit du reste expressément qu'il est fait mention de la récusation sur l'extrait de décision, ce qui démontre que cette question doit faire l'objet d'une certaine publicité. On mentionnera encore que le rapport fait également état d'un certain nombre de faits qui ne se sont pas déroulés lors de séances de la municipalité, tel l'historique des procédures de construction ayant conduit aux dénonciations examinées par l'enquête, et qui échappent dès lors de toute manière à la protection conférée par l'art. 64 al. 2 LC.

A noter en outre que la municipalité, qui serait pourtant la principale concernée par une violation du secret des délibérations, ne s'est pas opposée à la demande de la société C.________, concluant même dans le cadre de la présente procédure au rejet du recours, en soulignant que le rapport d'enquête ne comportait aucun élément couvert par l'art. 64 al. 2 LC.

Le grief tiré de la violation de l'art. 64 al. 2 LC doit être rejeté.

7. Le recourant soutient par ailleurs que le rapport d'enquête serait un document interne au sens de l'art. 9 al. 2 LInfo, soustrait au droit à l'information.

a) Selon la jurisprudence, le caractère de document interne au sens des art. 9 al. 2 LInfo et 14 RLInfo doit être reconnu aux documents dont la communication aurait pour effet de divulguer le processus de formation de la volonté de l'autorité dans un cas d'espèce; seuls les documents contenant, outre des données techniques ou juridiques, une appréciation politique qui nécessite une prise de décision, pourraient de cas en cas, être soustraits au droit à l'information (arrêts GE.2019.0005 du 24 janvier 2020 consid. 3d/aa GE.2019.0034 du 11 octobre 2019 consid. 2b et les références). Dans un arrêt GE.2011.0011 du 12 octobre 2012, la cour de céans a retenu par ailleurs ceci s'agissant des rapports d'expertise (consid. 4c):

"Il convient dès lors d'interpréter l'art. 9 al. 2 LInfo en ce sens que peut être soustrait au public tout ce qui concourt à former la volonté du Conseil d'Etat dans la mesure où il s'agit de notes internes ou de projets établis par des collaborateurs de l'Etat de Vaud. En revanche, dans la mesure où le Conseil d'Etat fait appel à des ressources extérieures ou mandate des experts, il paraît conforme au sens et à l'esprit de l'art. 9 LInfo que le rapport établi par le tiers mandaté (p. ex. un rapport d'expertise) ne soit pas exclu du droit à l'information. A titre d'exemple, on peut citer, dans le domaine de la protection des eaux, une expertise externe qui serait requise pour déterminer l'état d'un lac ou d'un cours d'eau ou, dans un autre secteur, un avis de droit d'un spécialiste en matière de zone de danger. Il importe donc de distinguer entre les documents qui sont véritablement des notes internes et les documents qui résultent de travaux extérieurs que le Conseil d'Etat (ou une autre autorité exécutive) a demandé à un expert extérieur indépendant et qui, selon l'expérience, sont souvent déterminants pour la prise de décisions."

b) En l'espèce, le rapport d'enquête litigieux n'a pas été établi par un collaborateur du Département des institutions et du territoire, mais par une autre autorité cantonale, en l'occurrence la Préfète du district de l'Ouest lausannois, dans le cadre du devoir de surveillance de l'Etat sur les communes. Il a été commandé par l'autorité intimée pour éclaircir les faits relatés dans les dénonciations dont elle a été saisie. L'enquête visait à déterminer si les règles sur la récusation étaient respectées au sein de la municipalité. Le rapport se limite à cette question. Il ne comporte aucune appréciation politique, étant précisé que la préfète ne participera pas à la prise de décision dans le cadre de l'éventuelle procédure qui pourrait être ouverte à l'encontre du recourant sur la base de l'art. 139b al. 1 LC. Il peut être assimilé dans cette mesure à un rapport d'expertise établi par un tiers extérieur à l'administration. Il ne saurait pour ces motifs être qualifié de document interne au sens des art. 9 al. 2 LInfo et 14 RLInfo, notion qui doit être interprétée de manière restrictive (cf. arrêt GE.2019.0010 du 4 octobre 2019 consid. 2b). Du reste, il ne s'est pas limité à un usage interne à l'administration cantonale, puisqu'il a été communiqué à la municipalité pour qu'elle prenne position sur les faits retenus par la préfète.

Le grief tiré de la violation de l'art. 9 al. 2 LInfo doit être rejeté également.

8. Le recourant conteste en outre l'appréciation de l'autorité intimée, selon laquelle aucun intérêt public ne s'opposerait à la communication du rapport d'enquête. Il affirme que la diffusion de ce rapport mettrait à mal le bon déroulement des activités de la municipalité. Il invoque en d'autres termes l'intérêt public visé par l'art. 16 al. 2 let. a LInfo.

Dans ses déterminations du 25 novembre 2021 à l'autorité intimée, la municipalité n'a pas caché qu'elle rencontrait des difficultés dans le traitement de ses différents dossiers, en raison de multiples affaires juridiques en cours et de tensions importantes. Ces difficultés trouvent toutefois leur origine dans les faits relatés par le rapport d'enquête et non dans l'établissement de ce rapport.

Quoi qu'il soit, comme la société C.________ le relève dans ses écritures, il appartient aux autorités concernées, et non au recourant, d'évaluer si la diffusion d'informations ou de documents serait susceptible de perturber sensiblement le processus de décision ou leur fonctionnement. Or la municipalité ne s'est pas opposée à la communication du rapport d'enquête. Dans le cadre de la présente procédure, elle a même appelé de ses voeux une transparence totale sur le fonctionnement du collège municipal. Quant à l'autorité intimée, qui pourrait être amenée à prononcer des mesures à l'encontre du recourant sur la base de l'art. 139b al. 1 LC, elle a écarté également tout risque de perturbation du processus décisionnel.

Le grief tiré de la violation de l'art. 16 al. 2 let. a LInfo doit être écarté aussi.

9. Le recourant se plaint encore d'une violation de la LPrD, soulignant que le rapport d'enquête contiendrait un certain nombre de données personnelles sensibles le concernant et que les conditions légales pour permettre leur communication à un tiers ne seraient pas réalisées.

a) Par donnée personnelle, on entend toute information qui se rapporte à une personne identifiée ou identifiable (cf. art. 4 al. 1 ch. 1 LPrD) et, par donnée sensible, toute donnée personnelle se rapportant notamment aux opinions ou activités politiques (cf. art. 4 al. 1 ch. 2, 1^er tiret, LPrD).

L'art. 15 LPrD, qui constitue une lex specialis réservée par l'art. 15 LInfo, traite de la question de la communication de données personnelles. Il a la teneur suivante:

"¹ Les données personnelles peuvent être communiquées par les entités soumises à la présente loi lorsque:

a. une disposition légale au sens de l'article 5 le prévoit;

b. le requérant établit qu'il en a besoin pour accomplir ses tâches légales;

c. le requérant privé justifie d'un intérêt prépondérant à la communication primant celui de la personne concernée à ce que les données ne soient pas communiquées;

d. la personne concernée a expressément donné son consentement ou les circonstances permettent de présumer ledit consentement;

e. la personne concernée a rendu les données personnelles accessibles à tout un chacun et ne s'est pas formellement opposée à leur communication; ou

f. le requérant rend vraisemblable que la personne concernée ne refuse son accord que dans le but de l'empêcher de se prévaloir de prétentions juridiques ou de faire valoir d'autres intérêts légitimes; dans ce cas, la personne concernée est invitée, dans la mesure du possible, à se prononcer, préalablement à la communication des données.

²L'alinéa 1 est également applicable aux informations transmises sur demande en vertu de la loi sur l'information.

³ Les autorités peuvent communiquer spontanément des données personnelles dans le cadre de l'information au public, en vertu de la loi sur l'information, à condition que la communication réponde à un intérêt public ou privé prévalant sur celui de la personne concernée."

Les conditions énumérées à l'art. 15 al. 1 LPrD ne sont pas exhaustives; il suffit que l'une de ces conditions soit réalisée pour que la communication soit permise (cf. exposé des motifs et projet de loi [EMPL], BGC législature 2007-2012, Conseil d'Etat, Tome I, p. 155 s.).

b) En l'espèce, il n'est pas contesté que le recourant est mentionné à plusieurs reprises dans le rapport d'enquête soit nommément soit par sa fonction de syndic. Il est ainsi clairement identifié et identifiable. Le rapport contient donc bien des données personnelles concernant le recourant. Ces données ne sauraient en revanche être qualifiées de "sensibles". Le rapport fait certes état de l'activité du recourant en sa qualité de municipal et de syndic. Il s'agit là toutefois de charges publiques électives. Or les données qui nécessitent une protection accrue selon la LPrD sont celles qui se rapportent à la vie privée d'une personne (cf. EMPL, op. cit., p. 147). Comme l'autorité intimée le relève, cela exclut donc les mandats publics, qui, de par leur nature, font l'objet d'une certaine publicité.

Cela étant, le fait que les données personnelles concernant le recourant contenues dans le rapport d'enquête ne sont pas sensibles ne signifie pas qu'elles peuvent être communiquées à un tiers sans autre formalité. Leur transmission ne peut en effet intervenir qu'aux conditions de l'art. 15 al. 1 LPrD. Seule l'hypothèse prévue par l'art. 15 al. 1 let. c LPrD paraît entrer en considération dans le cas particulier (la société C.________ ne se prévaut du reste d'aucune autre des hypothèses prévues par la loi). Conformément cette disposition, il convient de procéder à une pesée des intérêts en présence et comparer l'intérêt de la société C.________ à l'accès au rapport demandé à celui du recourant à ce que ce document ou à tout le moins les données personnelles qu'il comporte ne soient pas transmis.

Comme le recourant le relève, il est vrai que l'autorité intimée n'a pas respecté la procédure prévue à l'art. 16 al. 4 et 5 LInfo. L'intéressé a toutefois été informé de la demande de la société C.________ en même temps que les autres membres de la municipalité. Il s'est par ailleurs déterminé à titre personnel sur cette demande, à laquelle il s'est fermement opposé. Le vice n'a donc pas eu d'incidence sur les droits de l'intéressé.

Ainsi qu'on l'a déjà indiqué, l'enquête mise en oeuvre à la demande de l'autorité intimée fait suite à deux dénonciations, notamment celle déposée par la société C.________, qui reprochait pour l'essentiel au recourant d'être intervenu dans des affaires dans lesquelles il avait des intérêts personnels. Quoi qu'en dise le recourant, celle-ci a incontestablement un intérêt légitime à connaître les résultats de cette enquête, notamment sur les faits qu'elle a dénoncés, et à savoir si la Municipalité de B.________ était régulièrement constituée dans les différentes procédures auxquelles elle était partie et si les règles en matière de récusation ont été respectées à ces occasions. Elle a également un intérêt à ce que le nom du recourant ne soit pas anonymisé, ce qui n'aurait de toute manière pas de sens dans la mesure où celui-ci resterait identifiable. De son côté, le recourant ne fait pas expressément état dans ses écritures d'un intérêt privé à ce que le rapport d'enquête demeure confidentiel. On comprend néanmoins qu'il s'oppose à la diffusion de ce rapport, car il ne lui est pas favorable et l'accuse d'un certain nombre de faits qu'il conteste. Il veut en particulier empêcher que la société C.________ puisse s'en servir dans le cadre des multiples procédures qui les opposent lui et/ou son épouse. Il est douteux qu'un tel intérêt soit digne de protection. On pourrait même se demander si l'objection du recourant ne tomberait pas sous le coup de l'hypothèse prévue par l'art. 15 al. 1 let. f LPrD. Quoi qu'il en soit, dans le cadre de la pesée des intérêts en présence, celui de la société C.________ à la communication du rapport d'enquête l'emporte sur celui du recourant à ce que les agissements retenus à son encontre soient tenus secrets, ce d'autant plus que ceux-ci s'inscrivent dans le cadre de son activité de syndic, qui revêt un caractère public et doit faire l'objet d'une certaine publicité.

Le grief tiré de la violation de l'art. 15 LPrD s'avère mal fondé.

10. Le recourant prétend enfin que la demande de la société C.________, qui poursuivrait un objectif étranger à la LInfo, serait abusive.

Il lui échappe toutefois que le droit d'accès institué à l'art. 8 al. 1 LInfo n'est pas conditionné à l'existence d'un intérêt à la consultation de documents publics (cf. en particulier TF 1C_136/2019 du 4 décembre 2019 consid. 2.4). La demande d'information n'a du reste pas à être motivée, comme l'art. 10 al. 1 LInfo le dispose expressément. Ce n'est que dans le cas où le document demandé implique la communication de données personnelles que la pesée des intérêts en présence prévue par l'art. 15 al. 1 LPrD est nécessaire (cf. arrêt GE.2021.0145 du 3 novembre 2021 consid. 2a et les références citées). Or, comme on l'a relevé au considérant précédent, l'intérêt de la société C.________ à la communication du rapport d'enquête l'emporte dans ce cadre sur celui du recourant à ce que ce rapport soit tenu secret. Le fait que la société C.________ n'a pas caché son intention d'utiliser le rapport en question dans le cadre des procédures qui l'opposent au recourant et/ou à son épouse ne rend pas pour autant sa démarché abusive.

Le grief tiré de la violation du principe de l'abus de droit doit être écarté aussi.

11. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.

L'arrêt sera rendu sans frais, la procédure en matière de LInfo étant gratuite (cf. art. 27 al. 1 LInfo).

La société C.________ et la Commune de B.________, qui ont procédé par l'intermédiaire d'un avocat, ont droit chacune à des dépens, qui seront mis à la charge du recourant, qui succombe (cf. art. 55 al. 1 LPA-VD). Compte tenu du travail effectué, ceux-ci seront fixés respectivement à 2'000 fr. et 500 fr. (cf. art. 11 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015 [TFJDA; BLV 173.36.5.1]).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision de la Cheffe du Département des institutions et du territoire du 17 décembre 2021 est confirmée.

III. Il n'est pas perçu de frais judiciaires.

IV. A.________ versera à la Commune de B.________ une somme de 500 (cinq cents) francs à titre d'indemnité de dépens.

V. A.________ versera à la société C.________ une somme de 2'000 (deux mille) francs à titre d'indemnité de dépens.

Lausanne, le 20 juin 2022

La présidente: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.