TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 25 avril 2022

Composition

M. Alex Dépraz, président; M. Michel Mercier et
M. Jean-Etienne Ducret, assesseurs; Mme Nathalie Cuenin, greffière.

Recourant

A.________, à ********,

Autorité intimée

Municipalité de Lausanne, représentée par le Service du personnel, à Lausanne.

Objet	Fonctionnaires communaux
	Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Lausanne du 7 janvier 2022 (mise en demeure).

Vu les faits suivants:

A. A.________ (ci-après aussi: l'intéressé ou le recourant) exerce depuis le 1^er septembre 2009 la fonction d'aide-monteur de réseaux à 100% auprès du Service ******** rattaché à la Direction ********.

B. Le 7 janvier 2022, la Municipalité de Lausanne (ci-après aussi: la municipalité ou l'autorité intimée) a prononcé une mise en demeure à l'encontre de A.________.

Selon cette décision, les faits reprochés à A.________ sont les suivants:

"I. Faits reprochés

En date du 8 novembre 2021, il a été constaté à quatre reprises dans l'après-midi que vous et l'un de vos collègues, Monsieur […], ne vous étiez pas rendus sur le chantier ********. Vous avez dès lors été reçu en entretien le 9 novembre 2021 par Messieurs […] et par Madame […]. Après vous avoir interrogé, constat a été fait que vos versions différaient grandement. En effet, selon votre collègue, vous vous êtes effectivement rendus rapidement sur ledit chantier, mais vous avez ensuite été faire des courses privées au magasin […]. Au cours de l'entretien du 9 novembre 2021, lorsqu'il vous a été demandé de fournir des explications, vous avez nié avoir été dans le magasin précité. De plus, vous vous êtes énervé et avez haussé à plusieurs reprises la voix; vos supérieurs ont dû régulièrement vous demander de baisser le ton et de les laisser terminer leurs phrases.

Au cours de l'audition du 30 novembre 2021, vous avez contesté les faits en disant que votre collègue s'était rendu seul chez […] pendant que vous étiez à l'atelier en train de faire l'inventaire des pièces. Selon vos dires, il aurait menti parce qu'il aurait paniqué au moment de s'expliquer sur les faits reprochés.

Vous avez toutefois admis vous être énervé lors de l'entretien du 9 novembre 2021 et avez déclaré le regretter profondément. Vous avez également reconnu que vous critiquiez souvent votre hiérarchie mais que vous essayiez de vous améliorer à ce sujet.

Au terme de l'audition du 30 novembre 2021, décision a été prise de suspendre temporairement la procédure, le temps pour votre service de clarifier la situation, notamment en interrogeant à nouveau votre collègue et votre supérieur direct.

Votre collègue a à nouveau été entendu par Messieurs […] ainsi que par Madame […]. Il a maintenu ses propos, à savoir que vous l'avez bien accompagné chez […]. Par ailleurs, Monsieur […] a également confirmé avoir été sur le chantier en question à quatre reprises et être passé à l'atelier cet après-midi-là plusieurs fois sans vous avoir vu à aucun des deux endroits. De plus, comme vous l'avez mentionné au cours de l'audition du 30 novembre 2021, personne ne vous a vu dans l'atelier le jour en question.

Le 14 décembre 2021, vous avez été reçu par Messieurs […] ainsi que par Madame […], dans le cadre de la clôture de l'audition du 30 novembre 2021. Vous avez ainsi été informé de ce qui précède.

Par conséquent, il vous est reproché:

- d'avoir effectué des courses privées sur votre temps de travail;

- de ne pas respecter le RPAC [règlement pour le personnel de l'administration communale du 11 octobre 1977, Recueil systématique du droit lausannois 102.1] qui vous a pourtant été rappelé à plusieurs reprises par le passé, soit de vous comporter de manière responsable et irréprochable et de ne pas remettre en cause les décisions de votre chef, particulièrement en présence de vos collègues (selon le courrier de votre service du 9 juillet 2020);

- d'avoir un comportement agressif à l'encontre de vos supérieurs."

La municipalité a par ailleurs relevé que le comportement précité violait les art. 10, 11, 12, 16 et 22 RPAC et a enjoint l'intéressé à respecter ces dispositions à l'avenir à défaut de quoi une procédure de licenciement pourrait être engagée à son encontre.

C. Par acte du 4 février 2022, A.________ a déposé un recours contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) en concluant implicitement à son annulation.

Le 1^er mars 2022, le juge instructeur a tenu une audience de conciliation en présence des parties. La conciliation n'a pas abouti.

Dans sa réponse du 17 mars 2022, l'autorité intimée s'est référée à la décision attaquée et a conclu au rejet du recours. Elle a requis l'audition de deux témoins.

D. Le tribunal a ensuite statué sans ordonner d'autre mesure d'instruction.

Considérant en droit:

1. La décision attaquée, qui prononce la mise en demeure du recourant, laquelle constitue un préalable indispensable au licenciement (art. 71bis RPAC; arrêt GE.2018.0234 du 28 novembre 2018), est susceptible de recours auprès du Tribunal cantonal (art. 92 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). Le recours a été déposé dans le délai légal de 30 jours (art. 95 LPA-VD) et, bien que succinct, remplit les exigences de motivation de l'art. 79 LPA-VD, si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière.

2. Le recourant se plaint implicitement d'une constatation inexacte et incomplète des faits pertinents (art. 98 al. 1 let. b LPA-VD).

a) Se référant aux écritures qu'il a déposées le 30 novembre 2021 devant l'autorité précédente, il conteste en substance s'être rendu le 8 novembre 2021 dans un magasin en compagnie d'un collègue afin de faire des achats privés mais soutient être resté à l'atelier pour effectuer diverses tâches. Le recourant revient en outre longuement dans lesdites écritures sur des faits sans lien avec ceux qui lui sont reprochés – respectivement qui ne sont pas contestés, comme la qualité de ses prestations – et qui ne sont donc pas pertinents.

b) En l'occurrence, le tribunal ne voit pas de raison de s'écarter des faits retenus par l'autorité intimée et exposés plus haut (cf. supra let. B). Les déclarations du recourant sont en effet contredites par les autres éléments du dossier, soit par les déclarations de son collègue, qui a exposé que le recourant l'avait accompagné dans un magasin pour faire des courses privées, ainsi que par celles de son supérieur hiérarchique, qui a indiqué ne pas l'avoir vu à l'atelier. En outre, après avoir entendu le recourant le 30 novembre 2021, l'autorité a procédé à une nouvelle audition de ces deux personnes, lesquelles ont confirmé leurs précédentes déclarations. L'argument du recourant selon lequel son collègue aurait menti par "panique" lors de sa première audition ne tient donc pas.

Pour le surplus, le recourant ne conteste pas les autres faits qui lui sont reprochés, en particulier le fait de s'être énervé et d'avoir haussé à plusieurs reprises la voix au point que ses supérieurs hiérarchiques ont dû intervenir lors de la séance du 9 novembre 2021 et qu'il avait déjà à plusieurs reprises remis en cause les décisions de sa hiérarchie.

Le tribunal s'estimant suffisamment renseigné sur la base du dossier, la requête de l'autorité intimée tendant à l'audition de deux témoins doit être rejetée par appréciation anticipée des preuves (ATF 140 I 285 consid. 6.2.1).

Ce grief doit être rejeté.

3. Pour le surplus, la mise en demeure doit être confirmée dans son principe.

a) Selon l'art. 71 bis RPAC, hormis les cas où un licenciement avec effet immédiat s'impose, le licenciement doit être précédé d'une mise en demeure formelle écrite, assortie d'une menace de licenciement si le fonctionnaire ne remédie pas à la situation (al. 1). Avant la mise en demeure, le fonctionnaire doit être entendu par son chef de service ou, le cas échéant, par un membre de la Municipalité (al. 2). Selon les circonstances, cette mise en demeure peut être répétée à plusieurs reprises (al. 3).

L'art. 71 bis RPAC prévoit ainsi une mise en demeure pour les cas où un licenciement avec effet immédiat ne s'impose pas. Selon les circonstances, cette mise en demeure peut être répétée à plusieurs reprises. Le mécanisme de l'avertissement ou de la mise en demeure tend avant tout à respecter le principe de la proportionnalité. La révision sous l’angle de l’application de ce principe ne devrait intervenir que si la mesure visée ne se trouve pas dans un rapport raisonnable avec les intérêts protégés (Rémy Wyler/Matthieu Briguet, La fin des rapports de travail dans la fonction publique, Berne 2017, p. 115). En effet, il est fréquent que le fonctionnaire puisse se voir reprocher certains manquements à ses obligations, alors que, pratiquement (dans les régimes récents de fonction publique qui ont renoncé à des sanctions disciplinaires graduées), la seule mesure que peut prendre l'autorité de nomination consiste en un licenciement. C'est la raison pour laquelle la jurisprudence, ainsi d'ailleurs que la législation, prévoient fréquemment une étape préalable sous la forme d'une sommation ou d'un avertissement, tout au moins lorsque les manquements reprochés résultent d’un comportement du fonctionnaire qu’il aurait pu éviter et qu’il peut, à l’avenir, améliorer (arrêt GE.2019.0171 du 8 octobre 2020). Il reste qu'une telle mesure, même si elle facilite sans doute un licenciement ultérieur en cas de nouveau manquement, reste d'une gravité modérée; en somme, le fonctionnaire concerné est ainsi, pour l'essentiel, invité à respecter à l'avenir ses obligations (à les respecter mieux lorsqu'on pouvait lui reprocher des carences) et il ne tient alors qu'à lui d'améliorer ses prestations pour échapper à une nouvelle mesure, ici le licenciement (ibid.; cf. ég. arrêts TF 2P.163/2005 du 31 août 2005 consid. 7.2; GE.2020.0224 du 7 décembre 2021 consid. 4; GE.2020.0218 du 11 février 2022 consid. 3).

b) En l'occurrence, c'est à juste titre qu'au vu des faits retenus, l'autorité intimée a considéré que le comportement de l'intéressé violait plusieurs de ses obligations de fonctionnaire telles que prévues par le RPAC, en particulier les art. 10 ("le fonctionnaire doit exercer sa fonction personnellement, avec diligence, conscience et fidélité"), 11 ("le fonctionnaire s'abstient de faire quoi que ce soit qui pourrait entraver la bonne marche du service"), 12 ("le fonctionnaire empêché de respecter son horaire de travail en informe immédiatement son chef"), 16 ("le fonctionnaire doit se conformer aux instructions de ses supérieurs et en exécuter les ordres avec conscience et discernement") et 22 ("le fonctionnaire doit en toutes circonstances agir conformément aux intérêts de la Commune et s'abstenir de tout ce qui pourrait lui causer perte et dommage [al. 1]; par son attitude il doit se montrer digne de la considération et de la confiance que sa situation officielle exige [al. 2]) RPAC.

Ainsi, le fait de s'être rendu pendant le temps de travail avec un collègue dans un magasin pour y faire des courses privées, s'il ne justifie pas un licenciement immédiat, constitue une violation d'une certaine gravité des obligations du recourant. On relèvera en outre que la mise en demeure apparaissait de toute manière justifiée par le seul comportement du recourant lors de son audition du 9 novembre 2021 lors de laquelle il a admis s'être énervé et avoir haussé le ton au point que ses supérieurs ont dû intervenir. Même s'il y a en principe lieu de prendre également en compte dans de telles circonstances le comportement de l'employeur (arrêt TF 4A_246/2020 du 23 juin 2020 consid. 4.3.2 et réf. citées), le simple fait de réagir aussi vivement alors que le recourant devait à ce stade uniquement s'expliquer sur un certain nombre de reproches constitue une violation de ses obligations pouvant donner lieu à une mise en demeure. Même si le recourant s'est excusé, la mise en demeure se justifiait d'autant plus que ce n'était pas la première fois que le recourant critiquait de manière inappropriée sa hiérarchie.

4. Mal fondé, le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Il n'y a pas lieu de percevoir un émolument, la procédure en matière de contentieux communal de la fonction publique étant gratuite lorsque la valeur litigieuse ne dépasse pas 30'000 francs, ce qui est le cas en l'espèce (art. 4 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative; TFJDA; BLV 173.36.5.1). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision de la Municipalité de Lausanne du 7 janvier 2022 est confirmée.

III. Il n'est pas perçu d'émolument ni alloué de dépens.

Lausanne, le 25 avril 2022

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.