TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 3 avril 2023

Composition

M. Alex Dépraz, président; M. Guy Dutoit et M. Christian Michel, assesseurs; Mme Magali Fasel, greffière.  

 

Recourant

 

 A.________ ******** représenté par Me Olivier SUBILIA, avocat à Lausanne, 

  

Autorité intimée

 

Municipalité de Lausanne, à Lausanne,   

  

Tiers intéressé

 

B.________ à ********.

  

 

Objet

Fonctionnaires communaux    

 

Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Lausanne du 6 janvier 2022 (résiliation des rapports de service pour justes motifs).

Vu les faits suivants:

A.                     A.________ (ci-après également: l'intéressé ou le recourant), né en 1974, a été engagé par la Municipalité de Lausanne le 1er juillet 2004 pour occuper la fonction de geôlier au sein du Corps de police, d'abord à titre provisoire, puis de manière définitive à compter du 1er juillet 2005.

B.                     Le 11 juillet 2014, le commandant de la police municipale a prononcé une mise en demeure formelle à l'encontre de A.________ en l'invitant en substance à modifier son comportement vis-à-vis de ses collègues et de sa hiérarchie. Par arrêt du 20 février 2017 (GE.2015.0175), la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) a rejeté dans la mesure où il était recevable le recours interjeté par A.________ contre une décision subséquente refusant de réexaminer cette mise en demeure.

C.                     Par un e-mail adressé à une date indéterminée au Service pénitentiaire de l'Etat de Vaud, et qui a été par la suite transmis à la Police de Lausanne, le Dr  C.________ a fait part d'un événement s'étant déroulé à la zone carcérale de l'hôtel de police à Lausanne le 26 mars 2021 entre 18h et 20h et impliquant notamment A.________. Sur la base du dossier et des témoins entendus lors de l'audience du 22 septembre 2022, le tribunal retient les faits suivants s'agissant de cet événement.

Le 26 mars 2021, le Dr C.________ a été appelé pour une consultation de deux personnes détenues dans la zone carcérale de l'hôtel de police de Lausanne. Comme une autre personne, qui était elle gardée à vue, se plaignait de fortes douleurs abdominales, le géôlier D.________ a demandé au "team leader" de Securitas qu'il fasse le nécessaire pour que le médecin procède en premier lieu à son examen médical, dans le but de déterminer s'il avait besoin de soins. Selon D.________, les geôliers savaient que ce prévenu allait être prochainement laissé aller par les policiers en charge de l'enquête. En revanche, le Dr C.________ ignorait alors vraisemblablement que la libération du prévenu devait intervenir dans un laps de temps relativement court. A l'examen de ce prévenu, le Dr C.________ a constaté un abdomen aigu. De son point de vue, cette situation nécessitait un transfert au Centre hospitalier universitaire vaudois (CHUV) pour que des examens complémentaires soient réalisés. Le médecin a pris contact avec un médecin responsable des urgences de cet hôpital pour l'informer qu'un patient présentant un abdomen aigu serait transféré depuis la zone carcérale de l'hôtel de police.

Une fois la consultation médicale achevée, le Dr C.________ s'est adressé à une des personnes présentes à l'hôtel de police, pour qu'elle fasse appel à une ambulance. L'instruction n'a pas permis de déterminer qui était cette personne, ni les propos exacts échangés à cette occasion. Il est en revanche établi que cette requête a été relayée à D.________ ainsi qu'à A.________. Seul ce dernier s'est ensuite entretenu avec le Dr C.________ sur la nécessité d'organiser le transfert en ambulance du prévenu. La teneur exacte des propos échangés à cette occasion n'a pas pu être établie, les déclarations de A.________ et du médecin n'étant pas totalement concordantes. Les déclarations du médecin et de A.________ se rejoignent néanmoins sur le fait que A.________, qui devait déterminer si le transfert en ambulance se justifiait pour des raisons d'urgences vitales ou si le prévenu, qui allait être libéré dans une trentaine de minutes, pouvait se rendre par ses propres moyens à l'hôpital, a demandé au médecin si le patient "allait mourir dans les 30 minutes, parce qu'il allait être libéré", ce à quoi le Dr C.________ a répondu qu'il ne pouvait pas répondre à cette question. Le Tribunal retient de ces déclarations que la demande formulée par A.________ n'était pas particulièrement limpide et que le médecin peut ne pas en avoir saisi toute la portée. De la même manière, la réponse du Dr C.________ demeurait équivoque, dans la mesure où elle ne répondait pas de manière précise à la demande de A.________. Cette incompréhension réciproque a sans doute été alimentée par la démarche hésitante et peu affirmée du médecin ainsi que par sa manière de s'exprimer en français. Le Tribunal a pu s'en convaincre à l'occasion de l'audition du Dr C.________ le 29 septembre 2022, lors de laquelle le médecin est parfois revenu sur ses déclarations et semblait peu sûr de lui, expliquant en particulier qu'il ne pouvait pas affirmer que le patient était dans une situation d'urgence vitale, situation qui devait être investiguée au moyen d'examens complémentaires, notamment une prise de sang.

Selon le Dr C.________, A.________, à l'issue de la discussion, lui aurait fait savoir qu'il n'appellerait pas l'ambulance car le prévenu allait être libéré. Auditionné à ce sujet, le Dr C.________ a expliqué avoir été "surpris" et "étonné" de cette réponse. Ces propos n'ont pas été corroborés par A.________ et il n'est pas non plus établi que le médecin ait cherché à convaincre A.________ du bien-fondé du transfert immédiat du prévenu au CHUV. Le médecin n'a pas non plus appelé lui-même une ambulance et n'a pas cherché à se tourner auprès d'une tierce personne présente dans la zone carcérale pour qu'elle entreprenne cette démarche en lieu et place de A.________.

Selon ses déclarations, le Dr C.________ a cherché à joindre son responsable par téléphone, afin de déterminer comment il convenait de réagir dans une telle situation, mais n'y est pas parvenu. Le Dr C.________ s'est ensuite consacré à l'examen médical des autres personnes pour lesquelles la visite du médecin avait été organisée.

Dans un laps de temps qui n'excède vraisemblablement pas 45 minutes à 1 heure après l'examen médical du prévenu, D.________ s'est occupé de la remise des affaires personnelles de ce dernier et de sa libération. Il ressort de ses déclarations qu'il ne s'est pas préoccupé de l'état de santé du prévenu, pensant que la situation avait été réglée entre A.________ et le médecin. Cela étant, selon ce qu'a déclaré D.________, le prévenu semblait content de partir, a dévalé les escaliers et ne paraissait plus souffrir de douleurs abdominales. Il a déclaré avoir eu l'impression que le prévenu avait simulé ou exagéré ses douleurs. 

Informé de la libération du prévenu, le Dr C.________ a encore eu un échange avec A.________, qui devait établir la feuille de facturation relative à l'intervention du médecin. A cette occasion, les documents remplis ont été remis au Dr C.________ d'une manière inappropriée, ce qu'ont confirmé dans des déclarations écrites E.________ et F.________, présents à cette occasion.

L'instruction a également porté sur le point de savoir quel est le protocole d'appel à une ambulance. Une note de service du 30 juin 2021 de G.________, chef geôliers, qui décrit le protocole d'appel à une ambulance, sur demande d'un médecin en zone carcérale, a été affichée dans le local des geôliers, probablement postérieurement à l'évènement du 26 mars 2021, l'audition des différents témoins n'ayant pas permis d'établir que ces documents y figuraient déjà avant cette date. A.________ devait néanmoins les connaître, dès lors qu'il était en charge de la formation des geôliers et avait notamment instruit D.________ et H.________, tous deux au courant de la marche à suivre en cas d'urgence médicale. 

                   Cette note est formulée en ces termes:

"Sur la base du document du 8 août 2019, rédigé par le Capitaine ********, lorsqu'une urgence médicale a été constatée par le médecin et/ou un autre praticien ou personnel de la zone carcérale, les dispositions en vigueur contraignent le requérant à informer obligatoirement un geôlier. Ce dernier, nanti des informations qui lui ont été relayées fera appel au service de secours (144), via la CAE. En effet, cette manière de procéder va permettre d'ouvrir une carte d'appel laquelle va générer un article au journal des événements de police (JEP).

Cette manière de faire est en vigueur depuis plusieurs années et il est formellement proscrit de remettre en question le diagnostic du médecin. Lorsque ce dernier sollicite une ambulance, les geôliers ont pour directives de s'exécuter sans délai."

Un schéma daté du 8 août 2019 était joint à la note de service. Il décrit notamment les responsabilités des geôliers en cas d'urgence et de contrôle médical. Il ressort des déclarations concordantes de D.________ et de H.________ qu'en cas d'urgence médicale, les geôliers doivent aviser le front de police secours ou la centrale, qui se chargent d'appeler l'ambulance. G.________ a également confirmé ce protocole, qui s'écarte de ce que laisse penser l'annexe à la note de service du 30 juin 2021, selon laquelle les geôliers seraient chargés d'appeler directement le 144. L'infirmière ou le médecin sont quant à eux chargés de communiquer au CHUV les aspects médicaux. Interrogé par le tribunal au sujet de la procédure à suivre si le prévenu devait être libéré, G.________ a précisé qu'en cas d'urgence médicale, l'ordre d'appeler une ambulance primait dans la mesure où la santé du prévenu était concernée.  

D.                     Le 21 avril 2021, le chef de la police judiciaire de Lausanne a informé A.________ du fait qu'il était suspendu de ses fonctions à raison des faits dénoncés par le Dr C.________ et lui a remis à cette occasion une convocation à une audition.

E.                     Le 3 mai 2021, l'intéressé a été entendu sur les faits qui lui étaient reprochés et a en substance contestés ceux-ci.

La municipalité a prononcé le 6 mai 2021 la suspension avec effet immédiat de A.________ et a maintenu son droit au traitement à l'exclusion de son indemnité de fonction. L'intéressé n'a pas recouru contre cette décision.

F.                     Sur délégation de la municipalité, il a été procédé ensuite à divers actes d'instruction dont l'audition de D.________, laquelle s'est déroulée sans la présence de l'intéressé ni de son conseil, ainsi que du Dr C.________.

G.                     Le 26 août 2021, l'intéressé a été entendu en vue de son licenciement immédiat par le conseiller municipal en charge de la sécurité et de l'économie; il a en substance contesté les faits qui lui sont reprochés et a réitéré ses précédentes déclarations. L'intéressé a ensuite fait part le 2 septembre 2021 de son souhait de saisir la Commission paritaire.

Par décision du 9 septembre 2021, la municipalité a suspendu préventivement le recourant avec suppression de son droit au traitement. Le recours interjeté par A.________ à l'encontre de cette décision a été partiellement admis, la décision étant réformée en ce sens que le droit au traitement du recourant a été provisoirement maintenu (arrêt  GE.2021.0194 du 9 novembre 2021).

La Commission paritaire s'est prononcée le 24 décembre 2021 en faveur de la décision de principe rendue par la municipalité le 9 septembre 2021. La possibilité d'un déplacement au sein de l'ensemble des services municipaux a été laissée ouverte et à l'appréciation de la municipalité.

H.                     Par décision du 6 janvier 2021 [recte: 2022], la Municipalité de Lausanne (ci-après: l'autorité intimée) a résilié les rapports de service avec A.________ pour justes motifs avec effet immédiat et a retiré l'effet suspensif à un éventuel recours. 

I.                       A.________ (ci-après aussi: le recourant) a recouru à l'encontre de cette décision, par acte de son avocat du 9 février 2022, auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), concluant principalement à son annulation et au versement de son salaire avec effet rétroactif au jour du licenciement, y compris une pleine annuité pour l'année 2022, ainsi qu'à une indemnité de 13'668,70 fr. équivalente à la totalité des frais engagés pour défendre ses intérêts à titre de dépens. Subsidiairement, il conclut au versement d'un montant de 23'769,75 fr. à titre d'indemnité correspondant au salaire dû pendant le délai de congé et au versement d'une indemnité de 76'297,95 fr. à titre d'indemnité pour licenciement immédiat injustifié. Encore plus subsidiairement, il conclut à l'annulation de la décision du 6 janvier 2022 et au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants. A titre provisoire, A.________ a requis la restitution de l'effet suspensif.

Une audience de conciliation a eu lieu le 1er mars 2022. Elle n'a pas abouti.

Par décision du 6 avril 2022, le juge instructeur a rejeté la requête de restitution de l'effet suspensif.

Dans sa réponse du 25 avril 2022, la Municipalité de Lausanne a conclu à l'irrecevabilité du recours, en ce qui concerne les conclusions en paiement d'une indemnité, respectivement au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée pour le surplus.

La Caisse cantonale de chômage a formulé le 16 mai 2022 une requête d'intervention, dans le cadre de laquelle elle a conclu principalement à l'annulation de la décision rendue par la Municipalité de Lausanne le 6 janvier 2022 ainsi qu'à ce que le recourant et l'autorité intimée soient déboutés de toutes autres conclusions contraires en relation avec les prétentions de l'intervenante. Par décision incidente du 27 juin 2022, le juge instructeur a rejeté la requête d'intervention de la Caisse cantonale de chômage.

Le recourant a répliqué le 30 mai 2022 par l'intermédiaire de son avocat, maintenant intégralement ses conclusions.

La Municipalité de Lausanne a dupliqué le 16 juin 2022.

Une audience a eu lieu le 29 septembre 2022, au cours de laquelle ont été auditionnées comme témoins le Dr C.________, D.________, H.________ et G.________.  

Par arrêt 8C_481/2022 du 21 novembre 2022, le Tribunal fédéral, saisi d'un recours de la Caisse cantonale de chômage, a admis le recours contre la décision du juge instructeur du 27 juin 2022 et l'a réformée en ce sens que la requête d'intervention est admise. Une copie des écritures et des procès-verbaux d'audience a été transmise le 2 décembre 2022 à la Caisse cantonale de chômage, qui n'a pas requis d'instructions complémentaires et s'est ralliée à la position du recourant, maintenant ses conclusions prises dans sa requête d'intervention déposée le 16 mai 2022.

 

Considérant en droit:

1.                      Déposé en temps utile (cf. art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]), le recours satisfait en outre aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. en particulier art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).

2.                      Dans un premier grief d'ordre formel, le recourant se plaint d'une violation de son droit d'être entendu. Il reproche en particulier à l'autorité intimée d'avoir supprimé les images vidéo du 26 mars 2021, de n'avoir pas été en mesure de produire le courriel adressé par le Dr C.________ au SPEN, d'avoir ignoré sa demande de production du livre d'écrou et d'avoir auditionné son collègue comme témoin, sans qu'il ne puisse participer à l'administration de cette preuve.

a) Le droit d'être entendu découlant de l'art. 29 al. 2 Cst. comprend notamment le droit pour le justiciable de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre. L'autorité peut cependant renoncer à procéder à des mesures d'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1).

b) En l'occurrence, le recourant ne soutient pas que l'autorité intimée se serait appuyée sur des éléments dont il n'aurait pas eu connaissance pour fonder son licenciement. Il ne mentionne du reste aucun élément concret ressortant de la décision de résiliation du 6 janvier 2022 sur lequel il n'aurait pas pu s'exprimer. L'enregistrement dont le recourant requiert la production n'était en particulier plus à disposition de l'autorité intimée lorsque le recourant a sollicité de pouvoir le visionner. S'agissant du courriel adressé par le Dr C.________ au SPEN, s'il est étonnant qu'il n'ait pas été versé au dossier – de même d'ailleurs que sa transmission formelle à la Police de Lausanne –, son contenu, en particulier les griefs formulés par le Dr C.________ contre le recourant, a été retranscrit dans le dossier (pièce 94); les échanges qui ont pu avoir lieu entre le SPEN et la Police de Lausanne à propos de l'incident du 26 mars 2021 ne revêtent au surplus pas une portée déterminante pour juger du comportement du recourant. Ce dernier fait également grief à l'autorité intimée d'avoir entendu D.________, sans qu'il ne puisse participer à l'administration de cette preuve. L'autorité intimée s'est toutefois montrée disposée à répéter cette audition en présence du recourant, ce que ce dernier n'a pas expressément demandé. Quoi qu'il en soit, le tribunal a procédé à l'audition de D.________, en la présence du recourant, si bien qu'une éventuelle violation du droit d'être entendu du recourant a été réparée. G.________, qui a produit une note de service du 30 juin 2021 concernant le protocole d'appel d'une ambulance a également été auditionné comme témoin dans le cadre de la procédure. Une éventuelle violation du droit d'être entendu du recourant a ainsi été également réparée dans le cadre de la procédure de recours. L'ensemble des témoins dont l'audition a été requise par le recourant ont été entendus lors de l'audience du 29 septembre 2022. Pour le surplus, on ne voit pas ce que la production du livre d'écrou permettrait d'établir, dès lors qu'il n'est pas contesté que le prévenu a été libéré peu de temps après avoir été examiné par le Dr C.________.  

Le grief de violation du droit d'être entendu est par conséquent rejeté.

3.                      Le recourant soutient que les manquements qui lui sont reprochés ne justifiaient pas un licenciement immédiat. Il se plaint ainsi d'un abus de son pouvoir d'appréciation de la part de l'autorité intimée, respectivement d'une violation du principe de la proportionnalité.

a) L'organisation de l'administration communale fait partie des attributions et tâches propres des autorités communales selon l'art. 2 al. 2 let. a de la loi vaudoise du 28 février 1956 sur les communes (LC; BLV 175.11; art. 2 LC). Il incombe en particulier au Conseil général ou communal de définir le statut des collaborateurs communaux et la base de leur rémunération (art. 4 al. 1 ch. 9 LC). La municipalité a pour sa part la compétence notamment de nommer les collaborateurs et employés de la commune, de fixer leur traitement et d'exercer le pouvoir disciplinaire (art. 42 ch. 3 LC).

La commune est ainsi habilitée à réglementer de manière autonome les rapports de travail qu'elle noue avec ses fonctionnaires et employés. Dans ce cadre, la municipalité dispose d'une grande liberté d'appréciation dans l'organisation de son administration, en particulier s'agissant de la création, de la modification et de la suppression des rapports de service nécessaires à son bon fonctionnement (CDAP GE.2020.0166 du 6 décembre 2021 consid. 5a et les références). L'exercice de ce pouvoir est toutefois limité par les principes constitutionnels régissant le droit administratif tels que la légalité, la bonne foi, l'égalité de traitement, la proportionnalité et l'interdiction de l'arbitraire (ATF 108 Ib 209; arrêt TF 2P.163/2005 du 31 août 2005 consid. 6.1 et les références; CDAP GE.2020.0166 précité, consid. 5a; GE.2021.0026 du 19 novembre 2021 consid. 2 et les références).

Dans les litiges relatifs aux licenciements de fonctionnaires communaux, le Tribunal cantonal ne dispose en conséquence pas du même pouvoir d’appréciation que l’autorité qui a rendu la décision; il ne peut notamment pas revoir l'opportunité de la décision attaquée (cf. art. 98 LPA-VD) et doit exercer son pouvoir d'examen avec une certaine retenue (CDAP GE.2020.0224 du 7 décembre 2021 consid. 4a; GE.2021.0026 précité, consid. 2 in fine et la référence).

b) Le RPAC s'applique, selon son art. 1 al. 1, à tous les fonctionnaires de la commune de Lausanne. Il en résulte en particulier ce qui suit s'agissant des "Obligations du fonctionnaire" (chapitre III, art. 10 à 26) respectivement de la "Cessation des fonctions" (chapitre VIII, art. 67 à 73):

"Art. 10 – Exercice de la fonction – a) en général

1 Le fonctionnaire doit exercer sa fonction personnellement, avec diligence, conscience et fidélité.

[…]

Art. 11 – b) conduite pendant le travail

Le fonctionnaire s'abstient de faire quoi que ce soit qui pourrait entraver la bonne marche du service.

Art. 16 – Devoir d'obéissance

Le fonctionnaire doit se conformer aux instructions de ses supérieurs et en exécuter les ordres avec conscience et discernement.

Art. 22 – Devoir de fidélité – a) en général

1 Le fonctionnaire doit en toutes circonstances agir conformément aux intérêts de la Commune et s'abstenir de tout ce qui pourrait lui causer perte ou dommage.

2 Par son attitude il doit se montrer digne de la considération et de la confiance que sa situation officielle exige.

[…]

Art. 70 – Renvoi pour justes motifs

1 La Municipalité peut en tout temps licencier un fonctionnaire pour de justes motifs en l'avisant trois mois à l'avance au moins si la nature des motifs ou de la fonction n'exige pas un départ immédiat.

2 Constituent de justes motifs l'incapacité ou l'insuffisance dans l'exercice de la fonction et toutes autres circonstances qui font que, selon les règles de la bonne foi, la poursuite des rapports de service ne peut être exigée.

Art. 71 bis – b) mise en demeure

1 Hormis les cas où un licenciement avec effet immédiat s'impose, le licenciement doit être précédé d'une mise en demeure formelle écrite, assortie d'une menace de licenciement si le fonctionnaire ne remédie pas à la situation.

2 Avant la mise en demeure, le fonctionnaire doit être entendu par son chef de service ou, le cas échéant, par un membre de la Municipalité.

[…]

Art. 71 ter – c) licenciement

1 Si la nature des motifs implique un licenciement immédiat ou que le fonctionnaire ne remédie pas à la situation malgré la ou les mises en demeure, le licenciement peut être prononcé.

2 Le licenciement ne peut être prononcé qu'après audition du fonctionnaire par un membre de la Municipalité.

3 A l'issue de son audition, le fonctionnaire doit être informé de la possibilité de demander la consultation préalable de la Commission paritaire […].

[…]

Art. 72 – b) Déplacement à la place du renvoi

Si la nature des justes motifs le permet, la Municipalité peut ordonner, à la place du licenciement, le déplacement du fonctionnaire dans une autre fonction en rapport avec ses capacités. Le traitement est alors celui de la nouvelle fonction."

c) Selon la jurisprudence, les justes motifs de renvoi de fonctionnaires ou d'employés d'une autorité peuvent procéder de toutes les circonstances qui, selon les règles de la bonne foi, excluent la poursuite des rapports de services, même en l'absence de faute (cf. art. 70 al. 2 RPAC); de toute nature, ils peuvent relever d'événements ou de circonstances que l'intéressé ne pouvait éviter, ou au contraire d'activités, de comportements ou de situations qui lui sont imputables (arrêts TF 8C_879/2018 du 6 mars 2020 consid. 3.2; 8C_640/2018 du 19 mars 2019 consid. 6.6.1 et les références; CDAP GE.2018.0238 du 2 septembre 2019 consid. 3b et les références; GE.2018.0012 du 10 janvier 2019 consid. 3b). Savoir si le comportement incriminé atteint la gravité nécessaire dépend des circonstances du cas concret (ATF 142 III 579 consid. 4.2 précité). Dans son appréciation, le juge doit notamment prendre en compte la position et la responsabilité du travailleur, le type et la durée des rapports contractuels, ainsi que la nature et l'importance des incidents invoqués (ATF 137 III 303 consid. 2.1.1 précité; 130 III 28 consid. 4.1 précité; voir aussi arrêt TF 8C_667/2019 du 28 janvier 2021 consid. 6.2 in fine et les références; CDAP GE.2018.0012 précité, consid. 3b et les références).

La résiliation immédiate pour justes motifs (cf. art. 70 al. 1 et 71ter al. 1 RPAC) est une mesure exceptionnelle. Conformément aux principes dégagés par la jurisprudence en droit privé (qui peuvent être appliqués par analogie en droit de la fonction publique; cf. ATF 143 II 443 consid. 7.3), elle doit être admise de manière restrictive. Seul un manquement particulièrement grave du travailleur justifie son licenciement immédiat; si le manquement est moins grave, il ne peut entraîner une résiliation immédiate que s'il a été répété malgré un avertissement (cf. art. 71bis al. 1 RPAC; ATF 142 III 579 consid. 4.2 et les références; TF 8C_879/2018 précité, consid. 3.2). Par manquement du travailleur, on entend en règle générale la violation d'une obligation découlant du contrat de travail, mais d'autres incidents peuvent aussi justifier une résiliation immédiate; ce qui est déterminant, c'est que les faits invoqués à l'appui du renvoi immédiat aient entraîné la perte du rapport de confiance qui constitue le fondement des rapports de service (ATF 137 III 303 consid. 2.1.1; arrêts TF 8C_103/2021 du 8 juillet 2021 consid. 3.1.2 et les références; 8C_667/2019 précité, consid. 6.2; CDAP GE.2018.0012 précité, consid. 3c).

La position du travailleur, sa fonction et les responsabilités qui lui sont confiées peuvent entraîner un accroissement des exigences relatives à sa rigueur et à sa loyauté (ATF 127 III 86 consid. 2c; arrêt 4A_5/2021 du 9 mars 2021 consid. 3.2). Dans ce sens, le Tribunal fédéral a considéré qu'un agent de détention occupait dans l'administration cantonale une position dans laquelle la confiance et l'intégrité jouent un rôle primordial dans la bonne marche du service; un comportement qui serait anodin, voire de peu de gravité, dans un autre contexte professionnel prend dans ce cas une tout autre dimension (arrêt 8C_780/2012 du 11 février 2013 consid. 5.2.3).  

L'autorité d'engagement dispose, en présence de justes motifs, d'une liberté d'appréciation dans le choix de la sanction (modification ou résiliation des rapports de service), laquelle est toutefois subordonnée au principe de la proportionnalité (arrêts TF 8C_780/2012 du 11 février 2013 consid. 5.2.1 in fine et la référence; 8C_292/2011 du 9 décembre 2011 consid. 6.2; 8C_901/2010 du 16 mai 2011 consid. 6.2). Le principe de la proportionnalité (cf. art. 5 al. 2 et 36 al. 3 Cst.) exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent pas être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; ATF 143 I 403 consid. 5.6.3 et les références; arrêt TF 8C_336/2019 du 9 juillet 2020 consid. 3.3.1).

d) En l'occurrence, il convient d'examiner si les événements qui se sont déroulés le 26 mars 2021 dans la zone carcérale de l'hôtel de police justifient le licenciement pour justes motifs avec effet immédiat du recourant.

aa) A cet égard, la décision attaquée retient en substance que, compte tenu des exigences accrues d'exemplarité, de discipline et d'intégrité auxquelles sont soumis les agents de détention, le recourant a commis une violation grave de ses devoirs de fonction en refusant de donner suite à l'instruction du Dr C.________ d'appeler une ambulance. Selon l'autorité intimée, en libérant le prévenu, le recourant aurait fait fi de l'appréciation du médecin selon laquelle des examens devaient être urgemment menés à l'hôpital, seul ce dernier étant à même d'établir un pronostic. Il aurait ainsi pris le risque de remettre en liberté un prévenu souffrant possiblement d'un problème médical grave pouvant entraîner sa mort. Les déclarations du recourant démontreraient qu'il n'aurait pas appréhendé la situation avec le sérieux nécessaire et qu'il se serait moqué du diagnostic médical. Enfin, l'attitude du recourant à l'égard du médecin au moment de la remise des documents ainsi que durant la remise de ses effets personnels ne sauraient être tolérées. La décision attaquée se réfère à cet égard au caractère parfois irascible du recourant, qui lui avait déjà été reproché lors de sa mise en demeure en 2014.

bb) De l'avis du tribunal, l'appréciation de l'autorité intimée ne saurait être entièrement suivie.

D'abord, il résulte des faits tels qu'ils ont été établis par le tribunal que la question de savoir s'il fallait immédiatement faire appel à une ambulance par le biais de la centrale d'appel 144 a vraisemblablement donné lieu à une incompréhension entre le Dr C.________ et A.________. En effet, le Dr C.________ s'est contenté d'indiquer à A.________ qu'il fallait faire appel à une ambulance pour que le prévenu soit transféré à l'hôpital et fasse l'objet d'investigations plus poussées en raison des symptômes qu'il avait constatés. Il n'a en revanche pas insisté sur la nécessité que le prévenu fasse l'objet d'une prise en charge médicale immédiate lorsque A.________ en a discuté avec lui. Certes, en demandant au Dr C.________ si le prévenu "allait mourir dans les 30 minutes", le recourant ne s'est pas adressé au médecin de manière adéquate. Cela peut d'ailleurs expliquer que le médecin ait été déstabilisé. Cela étant, compte tenu du fait que la situation d'urgence médicale n'était pas évidente et que A.________ savait que le prévenu devait être prochainement libéré, les interrogations du recourant étaient légitimes dans ce contexte particulier. Or, vu l'absence de réponse claire du médecin, on ne saurait considérer que A.________ s'est délibérément écarté d'un diagnostic médical. On relèvera d'ailleurs que le médecin lui-même ne paraît pas avoir considéré que la situation était urgente puisqu'il s'est borné à tenter d'informer ses supérieurs puis a continué sa visite médicale en examinant les autres personnes pour lesquelles il avait été appelé. Les déclarations du médecin ont en outre varié au sujet de l'urgence de la situation, qu'il a nuancées lors de son audition du 29 septembre 2022 en relevant ne pas pouvoir affirmer que le patient était dans une situation d'urgence vitale, précisant qu'il s'agissait d'une situation où les examens complémentaires, notamment une prise de sang, devaient être faits.

On ne peut donc suivre l'autorité intimée lorsqu'elle fait état de l'existence d'un risque important à la santé du prévenu qui aurait été diagnostiqué par le médecin. Même si, comme le relève l'autorité intimée, elle n'est pas déterminante, l'attitude du prévenu lors de sa libération paraît d'ailleurs plutôt corroborer le fait que ce dernier ne souffrait pas d'un problème médical grave. Enfin, on ne peut non plus suivre sans réserve l'appréciation de l'autorité intimée selon laquelle il serait toujours fautif de libérer un prévenu souffrant possiblement d'un problème médical grave. Il ressort en effet du dossier que la personne examinée n'avait pas fait l'objet d'une mise en détention formelle (art. 220 ss CPP) si bien qu'elle devait être libérée immédiatement dès lors qu'il n'existait pas ou plus de motifs de détention contre elle (art. 219 al. 3 CPP). Or, il est à tout le moins douteux que des motifs liés à la santé de la personne arrêtée empêchent sa libération immédiate, sous réserve bien sûr d'un consentement à un transfert à l'hôpital. La teneur des directives est d'ailleurs moins claire lorsqu'un prévenu doit être libéré. Si G.________ a certes relevé que "l'ordre du médecin prime dans cette hypothèse", il a également précisé que "lorsque qu'un prévenu dit se sentir mieux et ne plus avoir besoin de soin, il est laissé aller, en tout cas s'il n'a pas besoin d'une ambulance". Or, en l'occurrence, il ne ressort pas des déclarations des différents protagonistes que le prévenu aurait été avant sa libération informé du fait qu'il devait être potentiellement transféré à l'hôpital pour des examens médicaux plutôt que d'être immédiatement libéré ni donc qu'il aurait été d'accord avec ce qui précède.

Cela étant, le comportement de A.________ est loin d'être exempt de tout reproche. En effet, comme on l'a vu, il s'est d'abord adressé d'une manière inadéquate au médecin s'agissant de l'urgence de la situation, ce qui a pu générer de la part de ce dernier à tout le moins une incompréhension voire l'impression qu'on faisait fi de son diagnostic. Cette incompréhension aurait potentiellement pu avoir des conséquences sur l'état de santé du prévenu. En outre, le recourant s'est également comporté de manière désagréable avec ce médecin au moment de lui remettre ses fiches en faisant preuve d'un manque de courtoisie. Enfin, et même si on peut en partie mettre cet élément sur le compte du stress, il a fait preuve d'un certain manque de collaboration au moment de remettre ses effets personnels.

Certes, comme le relève à raison l'autorité intimée, les agents de détention sont soumis à des exigences de comportement accrues de par les fonctions qui leur sont conférées. En outre, de par son activité de formateur, le recourant devait d'autant plus faire preuve d'un comportement exemplaire. Cela étant, il y a lieu de mettre ces éléments en balance avec la longue durée des rapports de travail soit 17 ans. En outre, si le recourant  a déjà été sanctionné en 2014 d'une mise en demeure, le comportement du recourant s'est sensiblement amélioré par la suite, les objectifs qui lui ont été fixés dans le cadre de la mise en demeure ayant été considérés comme atteints peu après la survenance des faits reprochés. Depuis lors et jusqu'aux événements du 26 mars 2021, les prestations du recourant ont ainsi à nouveau été qualifiées de bonnes par la personne chargée de procéder à l'entretien annuel de collaboration. La mise en demeure, désormais relativement ancienne, semble ainsi avoir porté ses fruits. On ne saurait dès lors en tenir compte pour admettre l'existence d'un motif de licenciement immédiat du recourant.

Compte tenu de l'ensemble des circonstances qui précèdent, le tribunal considère que le licenciement immédiat pour justes motifs du recourant constitue une mesure disproportionnée, ce qui conduit à l'admission du recours sur ce point et à l'annulation de la décision attaquée.

4.                      Ce constat ne signifie pas pour autant qu'aucune mesure ne doive être prononcée contre le recourant. En effet, comme on l'a vu, le recourant a commis une faute qui, si elle ne justifie pas un licenciement immédiat pour justes motifs, ne revêt pas moins un certain caractère de gravité compte tenu notamment de sa fonction, qui implique un comportement exemplaire en lien avec la prise en charge des personnes soumises à sa surveillance. Les dispositions du RPAC permettent de prononcer à tout le moins une mise en demeure formelle (art. 71 bis) à l'encontre du recourant à raison des faits survenus le 26 mars 2021.

Conformément à la jurisprudence (arrêts TF 8C_141/2011 du 9 mars 2012 consid. 5.8; 8C_336/2019 du 9 juillet 2020 consid. 5.4), il n'appartient toutefois pas, dans un tel cas de figure, au tribunal de substituer son propre pouvoir d'appréciation à celui de l'autorité intimée, à laquelle il appartiendra de déterminer si une mise en demeure ou une autre mesure doit être prononcée à l'encontre du recourant à raison des événements du 26 mars 2021.

La cause doit donc lui être renvoyée dans cette mesure.

5.                      Le recourant conclut à ce que l'autorité intimée soit condamnée à lui verser son salaire avec effet rétroactif au 6 janvier 2022, y compris une pleine annuité pour l'année 2022. Subsidiairement, il conclut à l'octroi d'une indemnité pour licenciement abusif correspondant à six mois de salaire. L'autorité intimée a conclu à l'irrecevabilité des conclusions pécuniaires prises par le recourant.

                   Selon la jurisprudence constante de la Cour de céans (cf. arrêts GE.2019.0119 du 14 avril 2022 consid. 1; GE.2018.0120 du 18 octobre 2018 consid. 2b et les réf. citées), l'action pécuniaire formée par un fonctionnaire contre la collectivité qui l'emploie relève en principe du juge civil, à moins que l'autorité intimée ne dispose d'une compétence décisionnelle.

En l'occurrence, s'il règlemente les conséquences d'une suspension injustifiée (art. 67 al. 3), le RPAC ne contient en revanche aucune disposition réglant le paiement du salaire en cas de licenciement immédiat injustifié; contrairement à d'autres dispositions du droit public (cf. art. 61 al. 2 de la loi du 12 novembre 2001 sur le personnel de l'Etat de Vaud [LPers-VD; BLV 172.32]), le RPAC ne renvoie pas non plus à la règlementation du Code des obligations (art. 337c CO) s'agissant des conséquences d'une résiliation immédiate injustifiée du contrat de travail.

L'autorité intimée ne disposant d'aucune compétence décisionnelle, il n'y a pas lieu d'entrer en matière sur la conclusion prise par le recourant en paiement de son salaire avec effet rétroactif au jour du licenciement, ni sur celle tendant à l'octroi d'une indemnité pour licenciement abusif. Il en va de même s'agissant des prétentions de l'intervenante fondées sur la subrogation prévue par l'art.  29 al. 2 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (LACI; RS 837.0; cf. arrêt TF 8C_481/2022 précité consid. 4.2). Ces conclusions doivent dès lors être déclarées irrecevables.

6.                      Il suit de ce qui précède que le recours doit être partiellement admis, la décision attaquée annulée et la cause renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

Il est statué sans frais (art. 49 et 50 LPA-VD).

                   Le recourant a conclu à titre de dépens à une allocation d'une indemnité de 13'668 fr. 70 correspondant à la totalité des frais engagés pour défendre ses intérêts. Selon l'art. 55 LPA-VD, en procédure de recours ou de révision, l'autorité alloue une indemnité à la partie qui obtient totalement ou partiellement gain de cause, en remboursement des frais qu'elle a engagés pour défendre ses intérêts (al. 1). Cette indemnité est mise à la charge de la partie qui succombe (al. 2). Selon l'art. 11 du Tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative (TFJDA; BLV 173.36.5.1), les frais d'avocat ou d'autres représentants professionnels comprennent une participation aux honoraires et les débours indispensables (al. 1). Les honoraires sont fixés d'après l'importance de la cause, ses difficultés et l'ampleur du travail effectué. Ils sont compris entre 500 et 10'000 francs. Ils peuvent dépasser ce montant maximal, si des motifs particuliers le justifient, notamment une procédure d'une ampleur ou d'une complexité spéciales (al. 2). Les débours sont fixés forfaitairement, sauf circonstances exceptionnelles, à 5% de la participation aux honoraires (hors taxe; al. 3). Il résulte des dispositions qui précèdent que la LPA-VD, au contraire du CPC, ne prévoit pas d'allocation de pleins dépens mais uniquement d'une participation aux honoraires d'avocat. En outre, le recourant ne fait valoir aucun motif qui justifierait de s'écarter des montants généralement alloués pour ce type d'affaires, la cause ne présentant de surcroît pas de complexité particulière. Une indemnité de 3'000 fr. à titre de dépens sera donc allouée au recourant et mise à la charge de la Commune de Lausanne, qui succombe; la conclusion du recourant est au surplus rejetée dans la mesure où elle tend à l'allocation d'une indemnité plus élevée. En outre, il n'y a pas lieu non plus d'allouer des dépens au recourant pour la procédure devant l'autorité intimée, respectivement de renvoyer la cause à celle-ci pour qu'elle statue sur ce point, puisque l'art. 55 LPA-VD ne prévoit pas l'allocation de dépens pour la procédure de première instance.

                   La Caisse cantonale de chômage n'ayant pas procédé par l'intermédiaire d'un mandataire externe, elle n'a pas droit à l'allocation de dépens.

 

 

 

 

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est partiellement admis.

II.                      La décision de la Municipalité de Lausanne du 6 janvier 2022 est annulée, la cause lui étant renvoyée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.  

III.                    Les autres conclusions prises par A.________ et par la Caisse cantonale de chômage sont irrecevables.

IV.                    Il est statué sans frais.

V.                     La Commune de Lausanne versera à A.________ une indemnité de 3'000 (trois mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 3 avril 2023

 

Le président:                                                                                            La greffière:


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.