TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 18 août 2022

Composition

Mme Danièle Revey, présidente; M. Guillaume Vianin, juge;
M. Etienne Poltier, juge suppléant; Mme Elodie Hogue, greffière

Recourant

A.________ à ******** représenté par Me Xavier
DE HALLER, avocat, à Lausanne,

Autorité intimée

Commission de recours de la Haute école pédagogique, à Lausanne,

Autorité concernée

HAUTE ECOLE PEDAGOGIQUE (HEP), Comité de direction, à Lausanne

Objet	Affaires scolaires et universitaires
	Recours A.________ c/ décision de la Commission de recours de la Haute école pédagogique du 17 janvier 2022 (refus d'admission au Master of Advanced Studies enseignement secondaire II en mathématiques)

Vu les faits suivants:

A. A.________, né en 1985, est titulaire d'un Bachelor en Mathématiques et d'un Master of Science MSc en Ingénierie financière de l'Ecole polytechnique fédérale de Lausanne (EPFL), titres qu'il a obtenus respectivement en 2008 et 2010.

B. Fin janvier 2021, A.________ a déposé auprès de la Haute école pédagogique du canton de Vaud (HEP) une demande d'admission au Master of Advanced Studies (MAS) / Diplôme d'enseignement pour le degré secondaire II, avec la discipline Mathématiques.

Après avoir instruit la demande, le Comité de direction de la HEP a rendu, le 5 mai 2021, une décision refusant l'admission de A.________ à la formation souhaitée au motif que "les diplômes présentés ne donn[aient] pas accès à ce programme de formation au vu des conditions d'admission". Cette décision était signée par B.________, membre du Comité de direction et Directeur de la formation de la HEP, C.________, Responsable du Service académique et D.________, Responsable du Pôle admission du Service académique.

C. Par acte du 7 mai 2021, A.________ s'est pourvu à la Commission de recours de la HEP (ci-après: la Commission de recours) contre la décision du 5 mai 2021.

Le 9 juin 2021, le Comité de direction de la HEP a produit son dossier et sa réponse. Il concluait au rejet du recours.

Le 21 avril 2021, A.________ a déclaré qu'il maintenait son recours et qu'il n'avait pas d'autres déterminations à produire.

Le 4 août 2021, Me Xavier de Haller a informé la Commission de recours qu'il avait été constitué avocat par le recourant. Il a produit des déterminations complémentaires ainsi que divers documents.

Le Comité de direction de la HEP, puis le recourant, se sont encore exprimés respectivement le 30 août et le 21 novembre 2021.

Par décision du 17 janvier 2022, la Commission de recours a rejeté le recours de A.________ et a confirmé la décision du 5 mai 2021 du Comité de direction.

D. Le 17 février 2022, A.________ a recouru, par l'intermédiaire de son avocat, devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision de la Commission de recours, concluant à son annulation avec pour suite principalement sa réforme en ce sens que le recourant est admis au MAS Enseignement secondaire II en Mathématiques. Subsidiairement, il demande le renvoi de la cause à la Commission de recours pour nouvelle décision. Il soutient notamment que la décision rendue est arbitraire, qu'elle repose sur une base légale insuffisante (les textes invoqués par l'autorité intimée à l'appui de sa décision ne mentionnant pas de liste exhaustive des diplômes non équivalents au master en mathématiques), qu'elle viole le principe de la proportionnalité ainsi que son droit d'être entendu (défaut de motivation). A titre de mesures d'instruction, il requiert, notamment, la production en mains de la HEP du procès-verbal de la séance du Comité de direction lors de laquelle il a statué sur le dossier.

Le 29 mars 2022, le Comité de direction a indiqué qu'il s'en tenait à ses déterminations du 9 juin et du 30 août 2021 déposées devant la Commission de recours et qu'il se ralliait aux conclusions et déterminations de cette commission.

Le 31 mars 2022, la Commission de recours a produit son dossier et conclu au rejet du recours.

Le 7 avril 2022, la juge instructrice a invité le Comité de direction à produire le procès-verbal de la séance ayant mené à sa décision du 5 mai 2021, sinon à fournir toutes explications utiles au sujet de cette décision signée par un seul de ses membres (à savoir B.________, Directeur de la formation).

Le 3 mai 2022, le Comité de direction a répondu en ces termes:

"[...]

Le processus décisionnel en question est réglementé par la Directive 05_02 sur la Procédure d'équivalence des titres à l'admission du Comité de direction de la HEP Vaud. Celle-ci prévoit notamment en ses art. 4 al. 5 et al. 6 que la décision est établie par le Service académique et soumise au directeur de la formation pour signature.

En raison de cette délégation du Comité de direction au directeur de la formation, ces décisions ne font pas l'objet d'une séance dudit Comité et ne donnent dès lors pas lieu à un procès-verbal.

Nous précisons que la HEP Vaud traite environ 2'500 demandes d'admission par année, dont plus de 500 demandes d'équivalence de titre à l'admission, rendant ce processus nécessaire.

Nous vous confirmons que la décision du 5 mai 2021 a été prise conformément à la Directive 05_02. M. D.________, Responsable du Pôle admission, a établi la décision au nom du Service académique. Le directeur de la formation a validé et signé la décision correspondante, sans qu'un procès-verbal ne soit établi.

[...]"

Le 31 mai 2022, le recourant a déposé un mémoire complémentaire. S'agissant de la composition du Comité de direction ayant statué le 5 mai 2022, il soutient, se fondant sur l'art. 21 al. 1 de la loi cantonale du 12 décembre 2007 sur la Haute école pédagogique (LHEP; BLV 419.11) ainsi que sur les art. 59 al. 1 et 91 let. a de son règlement d'application du 3 juin 2009 (RLHEP; BLV 419.11.1), que le législateur a manifestement souhaité que ce soit le Comité de direction qui statue sur les demandes d'équivalence des titres à l'admission. Il considère ainsi que la délégation de compétence prévue dans la Directive 05_02 ne repose pas sur une base légale suffisante. Il requiert de nouvelles mesures d'instruction, à savoir la tenue d'une audience ainsi que l'audition des trois signataires de la décision de première instance.

Le 15 juin 2022, le Comité de direction de la HEP a indiqué qu'il renonçait à déposer des déterminations complémentaires.

E. La Cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1. Dans la mesure où ni la LHEP ni le RLHEP ne prévoient expressément de voies de recours contre les décisions de la Commission de recours de la HEP, le recours relève de la compétence de la CDAP, conformément à la clause générale de compétence prévue à l'art. 92 al. 1 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36).

Les autres conditions de recevabilité étant en outre satisfaites (art. 75, 79, 95 et 99 LPA-VD), il y a lieu d'entrer en matière.

2. Le recourant conteste la composition de l'autorité ayant statué en première instance, à savoir le Comité de direction de la HEP.

a) Le droit à une composition régulière de l'autorité est régi par les art. 29 et 30 al. 1 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 de la Confédération suisse (Cst.; RS 101) et par l’art. 6 par. 1 de la Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH; RS 0.101). Les art. 6 CEDH et 30 al. 1 Cst. s'appliquent aux seules autorités judiciaires, tandis que l'art. 29 al. 1 Cst. vise l'ensemble des autorités, qu'elles soient judiciaires ou, à l'instar du Comité de direction de la HEP, administratives (ATF 142 I 172 consid. 3.1 et les réf. citées).

b) L'art. 29 al. 1 Cst. prévoit que toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable. La jurisprudence a tiré de cette disposition un droit à ce que l'autorité administrative qui statue, le fasse dans une composition correcte et impartiale. Cette disposition n'exclut pas une certaine liberté dans la composition de l'autorité, par exemple en permettant la participation de suppléants dans le processus décisionnel. Il faut toutefois, lorsque cela est possible, que la composition soit fondée sur des critères objectifs (ATF 142 I 172 consid. 3.2 dans une affaire concernant la Chambre des notaires du canton de Vaud; TF 2C_780/2016 du 6 février 2017 consid. 4.1). La composition de l'autorité est définie selon les règles du droit de procédure ou d'organisation. Celui-ci prévoit généralement des quorums afin d'assurer le fonctionnement des autorités collégiales. L'autorité est ainsi valablement constituée lorsqu'elle siège dans une composition qui correspond à ce que le droit d'organisation ou de procédure prévoit (ATF 142 I 172 consid. 3.2; 137 I 340 consid. 2.2; 127 I 128 consid. 4b).

3. Il sied en première ligne de circonscrire les règles auxquelles est formellement soumis le Comité de direction en matière de demandes d'admission à la HEP.

a) Aux termes de l'art. 59 al. 1 RLHEP, "le Comité de direction admet à la HEP les candidats qui remplissent les conditions décrites aux articles 53 à 58."

L'art. 91 let. a RLHEP précise encore que la Commission de recours connaît des recours contre les décisions du Comité de direction qui concernent notamment les équivalences de titres à l'admission (let. a) et les admissions (let. b).

Ainsi, à lire les art. 59 al. 1 et 91 RLHEP, la compétence pour admettre – ou refuser – les candidats à la HEP, en particulier pour rendre des décisions en matière d'équivalence des titres à l'admission, ressortit exclusivement au Comité de direction.

b) Intitulé "Comité de direction", l'art. 21 LHEP a la teneur suivante:

"¹ Le Comité de direction est composé du recteur, du directeur chargé de la formation et du directeur chargé de l'administration; ces derniers sont subordonnés au recteur.

² Les membres du Comité de direction sont engagés pour une durée déterminée; leur mandat est de cinq ans, renouvelable.

³ Dans sa conduite de l'institution, le Comité de direction s'appuie sur les responsables des unités d'enseignement et de recherche, des unités de service et des filières.

⁴ Le RLHEP fixe le fonctionnement du Comité de direction."

A teneur de l'art. 11 al. 2 RLHEP, "les décisions du Comité de direction sont prises de manière consensuelle. En cas de désaccord, le recteur tranche". Autrement dit, les décisions d'admission des candidats à la HEP doivent être prises, collégialement, par les trois membres du Comité de direction.

c) En l'occurrence, la décision attaquée de première instance, refusant d'admettre le recourant à la HEP, a été rendue sous l'en-tête du Comité de direction et compte trois signataires. En réalité toutefois, seule l'une des signatures a été apposée par un membre du Comité, à savoir le Directeur de la formation; les deux autres émanent du responsable du Service académique ainsi que du responsable du Pôle admission dudit service.

Le prononcé litigieux n'a dès lors pas été rendu par le Comité de direction statuant en collège. Formellement, et à ce stade du raisonnement, il ne respecte donc pas les art. 21 LHEP, 11 al. 2 et 59 RLHEP.

4. Le Comité de direction expose toutefois avoir délégué sa compétence pour statuer sur les décisions d'admission. Il précise s'être fondé à cet égard sur l'art. 5 al. 4 du règlement des études menant au Diplôme d’enseignement pour le degré secondaire II (RMS2), qu'il a édicté le 28 juin 2010, ainsi sur les art. 4 al. 5 et 6 de sa Directive 05_02 du 10 octobre 2017, intitulée "Procédure d'équivalence des titres à l'admission".

a) L'art. 5 RMS2 régit la procédure à suivre en matière d'équivalence des titres à l'admission. Il dispose:

"Art. 5 Equivalence des titres à l'admission

¹ L'équivalence à un Master d'un diplôme délivré en Suisse relève de la compétence de la haute école en charge de la filière d'études concernée.

² L'équivalence à un Master d'un diplôme délivré à l'étranger se fonde sur les recommandations de la Conférence des recteurs des hautes écoles suisses représentée par swissuniversities.

³ La reconnaissance des crédits acquis par discipline d'enseignement fait l'objet d'un préavis d'une haute école en charge de la discipline concernée ou de l'unité d'enseignement et de recherche en charge de la didactique concernée.

Sont pris en compte les résultats suffisants obtenus au niveau d'études requis pour la discipline concernée ou pour une matière appartenant à cette discipline.

⁴ Pour le reste, le Comité de direction règle la procédure par voie de directive."

L'art. 4 al. 4 à 6 de la Directive 05_02, adoptée par le Comité de direction en exécution de l'art. 5 al. 4 RMS2, prévoit:

"⁴ Le Service académique traite la demande en l'état des pièces fournies.

⁵ Lorsque les informations fournies

a) permettent de statuer de manière évidente, ou

b) permettent, après une analyse comparative conduite par le Service académique, au besoin avec l’appui du responsable de filière, de statuer,

le Service académique établit la décision, sous réserve de l’article 16 alinéa 6, et la soumet au directeur de la formation pour signature.

⁶Lorsque les informations fournies ne lui permettent pas de statuer, le Service académique soumet la demande aux experts académiques compétents. Il établit ensuite la décision sur la base de l'expertise et la soumet au directeur de la formation pour signature."

A bien comprendre l'art. 4 al. 4 à 6 de la Directive 05_02, le Service académique instruit et établit la décision portant sur la demande d'équivalence de titres, puis la soumet au Directeur de la formation qui la signe. La réponse du Comité de direction du 3 mai 2022 évoque pour sa part une "délégation du Comité de direction au Directeur de la formation" (cf. let. D supra). Ainsi, le pouvoir de décision serait délégué au Directeur de la formation
– et membre du Comité – uniquement, lequel statuerait seul, en quelque sorte sur la base d'un dossier et d'une décision préparés par le Service académique. Dans cette hypothèse toutefois, l'on peine à saisir d'emblée la pertinence et la portée des signatures de deux responsables du Service académique au pied de la décision du 5 mai 2021. Cela étant, la question de savoir si cette décision a été rendue par le Directeur de la formation seul, ou par les trois signataires collectivement, souffre de demeurer indécise, le recours devant de toute façon être admis (cf. consid. 4b-c et 5 infra).

b) La validité de la délégation doit être examinée.

aa) En liminaire, il faut relever qu'il ne s'agit pas d'une délégation législative, seul le pouvoir de décision, non pas de réglementation, ayant été délégué. Autrement dit, en matière d'admission, respectivement d'équivalence de titres, le RMS2 et la Directive 05_02 instaurent une délégation de pouvoir de décision en faveur du Directeur de la formation, voire, comme exposé ci-dessus, de responsables du Service académique (cf. consid. 4a).

De même, il ne s'agit pas d'une délégation à une autre autorité que celle désignée par la norme légale, à savoir par exemple une autorité qui serait compétente pour un autre territoire, qui serait rattachée à une autre ligne de l'organisation administrative, ou encore qui serait hiérarchiquement inférieure ou supérieure. En effet, le pouvoir de décision a été délégué à la même autorité – le Comité de direction – mais à un unique membre de celle-ci, statuant seul, voire avec deux responsables du Service académique.

bb) Selon la jurisprudence et la doctrine, en matière de décision (au sens formel), les règles attributives de compétence, telles qu'elles sont fixées par une loi ou une ordonnance, sont en principe impératives, sauf si une disposition spéciale ou une norme générale prévoit la faculté d'y déroger. L'autorité désignée est ainsi tenue d'exercer ses compétences elle-même, à moins qu'une disposition spéciale ou une norme générale l'autorise à déléguer (ATF 133 II 181 consid. 5.1.3; TF 1C_297/2018 du 28 mars 2019 consid. 2.1; TAF A-5658/2013 du 18 août 2014 consid. 2.2; C_6343/2010 du 10 janvier 2013 consid. 4.4; décision de la Commission fédérale de recours en matière de marchés publics du 4 mars 2003, in JAAC 67.66 consid. 2a; Moor/Bellanger/Tanquerel, Droit administratif, vol. III, 2018, n. 1.2.3.4 a, p. 46 ss; André Grisel, Traité de droit administratif, vol. I, 1984, p. 323). Lorsque l'exercice d'une attribution consiste dans l'édiction d'un acte de puissance publique (telle que la prise d'une décision administrative), les tiers ont droit à ce que ce soit l'autorité compétente qui agisse. En effet, la définition de telles compétences doit faire l'objet de normes juridiques, et non pas de simples règles internes (Moor et al., loc. cit.).

Lorsque la loi attribue la compétence de décision à une autorité administrative ou à une subdivision administrative sans autre précision, il appartient au titulaire du pouvoir d'organisation de l'autorité en question de déterminer qui doit rendre les décisions de cette autorité. Ainsi, lorsque la loi attribue à un département cantonal la compétence de rendre une décision dans une matière donnée sans autre précision, il appartient au magistrat en charge de ce département de déterminer s'il entend exercer lui-même cette compétence ou la déléguer à un agent subordonné. Tant le magistrat que l'agent statueront au nom du département. Il arrive toutefois que la loi attribue spécifiquement la compétence de décision au titulaire d'une fonction donnée: le chef d'un département cantonal, le recteur d'une université ou le président d'une autorité collégiale (Thierry Tanquerel, Manuel de droit administratif, 2018, n. 80).

cc) En l'occurrence, le pouvoir de décider des admissions a été conféré au Comité de direction de la HEP par le règlement édicté par le Conseil d'Etat, plus précisément par l'art. 59 RLHEP.

Or, on ne discerne aucune disposition spéciale ou de norme générale dans la LHEP ou le RLHEP qui autoriserait le Comité de direction à déléguer son pouvoir de décision en matière d'admission. Le Comité de direction ne le prétend du reste pas et se borne à évoquer le RMS2 et la Directive 05_02. Toutefois, ces prescriptions sont certes pertinentes dans leur teneur, mais elles sont adoptées par le Comité de direction lui-même et, partant, ne sont pas de même rang que la LHEP ou le RLHEP. Elles ne peuvent donc pas y déroger.

En outre, la HEP ne peut se prévaloir de son pouvoir d'organisation interne pour aménager une telle dérogation. En effet, l'art. 59 RLHEP n'a pas attribué la compétence de décision à la "HEP", sans autre précision, mais a désigné expressément à cet effet, parmi les différents organes de la HEP, le Comité de direction.

La délégation du pouvoir de décision en matière d'admission à un unique membre du Comité de direction, statuant seul, voire avec deux responsables du Service académique, n'est ainsi pas licite.

c) Il découle de ce qui précède qu'en ne statuant pas en un collège rassemblant ses membres, le Comité de Direction a rendu la décision attaquée dans une composition non conforme au règlement, autrement dit, irrégulière.

Le recours est ainsi bien fondé sous cet angle.

5. Il convient enfin d'examiner les conséquences de cette irrégularité.

a) A titre principal, le recourant conclut à la réforme de la décision attaquée dans le sens où il est admis au MAS Enseignement secondaire II en Mathématiques. Cette conclusion doit être rejetée. En effet, l'irrégularité de la composition de l'autorité appelée à statuer ne peut être guérie devant la Commission de recours ou la HEP. Il s'agit d'un vice formel grave entraînant l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond.

b) Subsidiairement, le recourant conclut à l'annulation de la décision de la Commission de recours et au renvoi de la cause à cette autorité pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Formellement, cette conclusion est conforme à l'art. 90 al. 2 LPA-VD (associé à l'art. 99 LPA-VD), qui prévoit le renvoi de la cause à "l'autorité intimée", non pas à l'autorité de première instance. Cela étant, l'art. 107 al. 2, 2^e phrase, de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.10) permet au Tribunal fédéral de renvoyer l'affaire à l'autorité qui a statué en première instance. Cette faculté s'applique à des cas où l'autorité précédente, si l'affaire lui était renvoyée, ne pourrait que transmettre à son tour le dossier à l'autorité de première instance. Il s'agit donc d'éviter un détour procédural inutile (Gregory Bovey, in Commentaire de la LTF, 3^e éd., 2022, n. 5.2.5 ad art. 107 LTF). Or, une telle configuration est précisément réalisée en l'occurrence. Par conséquent, la conclusion subsidiaire du recourant doit être admise en ce sens que la décision de l'autorité intimée doit être annulée et la cause doit être renvoyée – directement – au Comité de direction afin qu'il rende une nouvelle décision dans une composition régulière.

6. Au regard de l'issue du recours, il est superflu de donner suite aux mesures d'instruction requises par le recourant (ATF 144 II 427 consid. 3.1.3; 141 I 60 consid. 3.3; 136 I 229 consid. 5.3). Pour le même motif, il n'y a pas lieu de creuser plus avant les autres griefs soulevés, tenant en particulier à l'absence d'une base légale permettant d'exclure le titre du recourant de ceux permettant d'accéder au MAS voulu, à une constatation incomplète des faits pertinents, au caractère arbitraire de la décision ainsi qu'à des violations de l'art. 5 al. 1 RMS2, de la procédure d'admission, du droit d'être entendu et du principe de la proportionnalité.

7. Au vu de ce qui précède, le recours doit être admis et la décision de la Commission de recours doit être annulée. Le dossier doit être retourné au Comité de direction afin qu'il statue dans une composition régulière.

Compte tenu du sort du recours, le présent arrêt est rendu sans frais (cf. art. 49 al. 1, 52 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). Le recourant ayant procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, il a droit à l'allocation de dépens, arrêtés à 1'500 fr. et mis à la charge de la HEP (cf. art. 55, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision de la Commission de recours de la HEP du 17 janvier 2022 est annulée. Le dossier est renvoyé au Comité de direction de la HEP afin qu'il statue dans une composition régulière.

III. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

IV. L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire de la Haute Ecole Pédagogique, versera à A.________ une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 18 août 2022

La présidente: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.