TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 1^er juin 2022

Composition

M. Alex Dépraz, président; Mme Imogen Billotte et Mme Mihaela Amoos Piguet, juges.

Recourant

A.________ à ********

Autorité intimée

Direction générale des affaires institutionnelles et des communes, à Lausanne.

Objet	Divers
	Recours A.________ c/ décision de la Direction générale des affaires institutionnelles et des communes du 7 février 2022 (remboursement de l'assistance judiciaire).

Vu les faits suivants:

A. Par décision du 15 octobre 2018, la Juge de paix du district d'Aigle a octroyé le bénéfice de l'assistance judiciaire à A.________ (ci-après aussi: l'intéressé ou le recourant) dans la cause en fixation du droit de visite des enfants B.________ et C.________ avec effet au 18 septembre 2018 sous la forme d'exonération d'avances, de frais judiciaires et de l'assistance d'un conseil d'office; elle a en outre astreint A.________ à payer une franchise mensuelle de 50 fr. dès le 1^er décembre 2018 au Service juridique et législatif (désormais: Direction générale des affaires institutionnelles et des communes [DGAIC], Direction du recouvrement).

B. Par décision du 22 novembre 2018, la Juge de paix du district d'Aigle a fixé l'indemnité du conseil d'office de A.________ à 991 fr. 75 pour la période du 18 septembre au 19 novembre 2018. Elle a en outre dit que l'intéressé était tenu au remboursement de ce montant dans la mesure prévue par l'art. 123 du Code de procédure civile (CPC; RS 272).

C. Le 17 mai 2019, la DGAIC a adressé à l'intéressé un plan de recouvrement prévoyant le remboursement d'un solde du montant versé au titre de l'assistance judiciaire de 391 fr. 75 (soit 991 fr. 75 correspondant au montant de l'indemnité versée au conseil d'office moins 600 fr. déjà versés sous forme de franchises mensuelles de 50 fr. par l'intéressé) en douze mensualités. Le 6 janvier 2020, la DGAIC a annulé le plan de recouvrement, deux des acomptes n'ayant pas été versés dans le délai convenu.

D. Le 5 mars 2020, l'Office des poursuites du district du Jura-Nord vaudois a notifié à A.________, à la requête de la DGAIC, un commandement de payer la somme de 391 fr. 75 correspondant au montant dû au 5 février 2020 dans le cadre du remboursement de l'assistance judiciaire ainsi que 33 fr. 30 correspondant aux frais du commandement de payer (poursuite n°9500142). A.________ a formé opposition totale.

E. Le 4 mai 2020, la DGAIC a adressé un décompte à A.________ dont il résulte un solde à payer de 452 fr. 30 soit outre le montant de 391 fr. 75 ayant fait l'objet de la poursuite précitée, un montant de 33 fr. 30 à titre de "frais de poursuite" et un montant de 27 fr. 25 à titre de "frais NN". Il résulte du dossier que A.________ a versé à la DGAIC un montant de 391 fr. 75 en mai 2020.

F. Le 15 avril 2021, la DGAIC a adressé un nouveau décompte à A.________ dont il résulte un solde à payer de 60 fr. 55 (soit 452 fr. 30 – 391 fr. 75). Par courrier du 6 mai 2021, l'intéressé a en substance contesté le bien fondé des frais supplémentaires mis à sa charge.

Par courrier du 12 mai 2021, la DGAIC a indiqué à A.________ que ces frais se rapportaient à la poursuite introduite en février 2020 et lui a imparti un délai au 30 mai 2021 pour les régler.

G. Après plusieurs sommations restées sans effet, la DGAIC a fait notifier à A.________ un commandement de payer la somme de 60 fr. 55, plus 20 fr. 30 de frais de poursuite (poursuite n°******** de l'Office des poursuites du district du Jura-Nord vaudois). L'intéressé a formé opposition totale sur l'exemplaire du commandement de payer qui lui a été notifié le 6 octobre 2021 en indiquant "non retour à meilleure fortune".

H. Lors de l'audience du 11 novembre 2021 devant la Juge de paix des districts du Nord vaudois et du Gros-de-Vaud, l'intéressé a retiré l'exception pour non-retour à meilleure fortune.

I. Par décision du 7 février 2022, la DGAIC a constaté que A.________ était en mesure de rembourser à hauteur de 991 fr. 75 l'assistance judiciaire mise à sa charge par décision du 22 novembre 2018 de la Justice de paix du district d'Aigle et a prononcé la mainlevée définitive de l'opposition formée dans le cadre de la poursuite n°1013782 de l'Office des poursuites du district du Jura-Nord vaudois à hauteur de 60 fr. 55.

J. Par acte du 22 février 2022, A.________ a recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP).

Dans sa réponse du 15 mars 2022, la DGAIC (ci-après aussi: l'autorité intimée) a conclu au rejet du recours.

Le recourant a déposé une réplique le 5 avril 2022.

K. Le Tribunal a ensuite statué. Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérant en droit:

1. Déposé auprès du Tribunal cantonal dans le délai légal de trente jours (art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]) contre une décision rendue en application des art. 39a al. 3 et 4 du Code du 12 janvier 2010 de droit privé judiciaire vaudois (CDPJ; BLV 211.0) et répondant aux conditions formelles posées par la loi (art. 79 LPA-VD), le recours est recevable, si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière.

2. La décision attaquée comporte deux aspects. D'une part, elle constate que le recourant est en mesure de rembourser le montant de 991 fr. 75 correspondant à l'indemnité allouée à son avocate d'office dans le cadre de la procédure civile pour laquelle il a bénéficié de l'assistance judiciaire (ch. I du dispositif); d'autre part, elle prononce la mainlevée définitive de l'opposition dans le cadre de la poursuite n°1013782 dirigée contre le recourant pour un montant de 60 fr. 55 (ch. II du dispositif).

Il n'est pas contesté que le recourant a déjà remboursé à la DGAIC un montant total de 991 fr. 75. Seul reste litigieux un montant de 60 fr. 55.

Le recourant considère en substance qu'il s'agit de frais supplémentaires non justifiés. Il invoque en particulier le fait qu'il n'aurait pas reçu en temps utile des bulletins de versement pour s'acquitter des acomptes prévus par le plan de paiement.

Pour sa part, l'autorité intimée expose dans sa réponse que ce montant correspond aux frais de la poursuite n°******** initiée en février 2020, lesquels s'ajouteraient de par la loi au solde du montant dû au titre de remboursement de l'assistance judiciaire (391 fr. 75 + 60 fr. 55 = 452 fr. 30). Ces frais auraient été prélevés prioritairement sur le versement du recourant de 391 fr. 75 intervenu en mai 2020, si bien qu'il resterait un montant de 60 fr. 55 (452 fr. 30 – 391 fr. 75) à rembourser sur le montant de l'indemnité allouée au conseil d'office du recourant.

Le litige porte donc sur les conditions auxquelles les frais de la poursuite n°9500142 introduite en février 2020 peuvent être mis à la charge du recourant dans le cadre de son obligation de rembourser l'assistance judiciaire.

3. a) Selon l'art. 123 CPC, une partie est tenue de rembourser l'assistance judiciaire dès qu'elle est en mesure de le faire (al. 1). La créance du canton se prescrit par dix ans à compter de la fin du procès (al. 2).

Cette obligation de rembourser correspond à la jurisprudence antérieure à l'entrée en vigueur du CPC selon laquelle ni l'art. 29 al. 3 Cst. ni le droit conventionnel n'imposent une renonciation définitive de l'Etat au remboursement des frais avancés au titre de l'assistance judiciaire (Denis Tappy, Commentaire romand CPC, n. 3 ad art. 123 CPC; le même, Le remboursement de l'assistance judiciaire en matière civile dans le canton de Vaud entre procédure administrative et procédure civile [cité ci-après: le remboursement de l'assistance judiciaire], in: Boillet/Favre/Martenet (édit.), Le droit public en mouvement, Zurich 2020, p. 419 ss, spéc. p. 420). Elle est toutefois soumise à la condition que le débiteur soit en mesure d'effectuer le remboursement demandé (Tappy, Commentaire romand CPC, n. 5 ad art. 123 CPC).

Selon la jurisprudence et la doctrine, malgré ce que pourrait laisser penser la formulation de l'art. 123 CPC, l'obligation de rembourser l'assistance judiciaire doit faire l'objet d'une décision au terme de laquelle l'autorité compétente détermine si le bénéficiaire dispose d'une fortune ou d'un revenu suffisant pour s'acquitter (entièrement ou par acomptes) du solde dû (Tappy, Commentaire romand CPC, n. 12 ad art. 123 CPC et les réf. citées). Dans deux arrêts rendus dans des affaires vaudoises, le Tribunal fédéral a ainsi considéré qu'une mainlevée provisoire ou définitive ne pouvait pas être prononcée sur la seule base des jugements au fond portant sur le montant des frais ou de l'indemnité versée au conseil d'office mais qu'une décision portant sur l'obligation de rembourser l'assistance judiciaire devait être préalablement rendue (TF 2C_350/2017 du 7 décembre 2017 consid. 5.2 partiellement publié in JdT 2018 III 39 avec une note de Denis Piotet; TF 5A_150/2018 du 7 août 2018 partiellement publié in SJ 2019 I 43; voir également Jean-Luc Colombini, Note sur les compétences pour statuer sur le remboursement de l'assistance judiciaire en matière civile et pénale en droit vaudois in JdT 2018 III 29; Tappy, Le remboursement de l'assistance judiciaire, op. cit, p. 426-430).

Il appartient au surplus au droit cantonal de déterminer l'autorité compétente qui peut être soit une autorité judiciaire soit une autorité administrative (Tappy, Commentaire romand, n. 12 ad art. 123 CPC; Alfred Bühler, Berner Kommentar ZPO, n. 23 ad art. 123 CPC).

b) En droit vaudois, les art. 39a et 39b CDPJ, introduits par la novelle du 11 décembre 2018 entrée en vigueur le 1^er mars 2019, ont la teneur suivante:

" Art. 39a Recouvrement

¹ Le département en charge du recouvrement des créances judiciaires verse la rémunération due au conseil juridique commis d'office ainsi que les frais judiciaires mis à la charge du canton.

² Il procède ensuite au recouvrement de ces sommes auprès du bénéficiaire de l'assistance judiciaire, dans la mesure où celui-ci est en mesure de les rembourser.

³ Le département détermine, par voie de décision, si et dans quelle mesure la situation financière du bénéficiaire de l'assistance judiciaire lui permet de rembourser celle-ci.

⁴Si le département décide que tel est le cas, il peut, dans la même décision, prononcer la mainlevée de l'opposition formée par le bénéficiaire de l'assistance judiciaire à une éventuelle poursuite engagée à son encontre en recouvrement des avances fournies par l'Etat au titre de l'assistance judiciaire.

⁵ Les décisions rendues conformément aux alinéas 3 et 4 peuvent faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal. La loi sur la procédure administrative est applicable.

Art. 39b Devoir de collaboration

1 Le bénéficiaire de l'assistance judiciaire est tenu de collaborer à l'établissement de sa situation financière par le département.

2 Si, en raison du défaut de collaboration du bénéficiaire de l'assistance judiciaire, le département ne peut établir sa situation financière, celle-ci est présumée lui permettre de rembourser les avances fournies par l'Etat au titre de l'assistance judiciaire.ʺ

Selon l'exposé des motifs (Bulletin du Grand Conseil 2017-2022, Tome 7 Conseil d'Etat, p. 123 ss), l'introduction des art. 39a et 39b CDPJ visait à répondre aux griefs formulés par le Tribunal fédéral contre le régime vaudois en donnant "au département en charge du recouvrement des créances judiciaires la compétence de rendre, en matière civile et pénale, des décisions administratives (art. 3 de la loi sur la procédure administrative – LPA-VD) concernant l'exigibilité du remboursement de l'assistance judiciaire". Une décision ne devait toutefois pas intervenir systématiquement mais uniquement "en cas de nécessité" lorsque le bénéficiaire de l'assistance judiciaire ne collaborait pas avec l'autorité en charge du recouvrement pour établir sa situation financière. Pour le surplus, il était précisé que l'autorité privilégierait la recherche d'une entente avec le bénéficiaire de l'assistance judiciaire sur les modalités de remboursement (paiements échelonnés), comme elle était déjà pratiquée avant la modification législative. En outre, elle visait à "donner au département, en même temps qu'il se prononce sur l'exigibilité du remboursement, la compétence de lever, le cas échéant, l'opposition frappant un commandement de payer notifié au bénéficiaire de l'assistance judiciaire" (exposé des motifs précité, p. 124).

c) Selon l'art. 68 de la loi fédérale du 11 avril 1889 sur la poursuite pour dettes et la faillite (LP; RS 281.1), les frais de poursuite sont à la charge du débiteur. Le créancier en fait l'avance. L'office peut différer toute opération dont les frais n'ont pas été avancés, mais il doit en aviser le créancier. Le créancier peut prélever les frais sur les premiers versements du débiteur. Selon le Tribunal fédéral, la mainlevée ne peut pas être prononcée pour les frais du commandement de payer, car il n’existe pas de titre à la mainlevée pour ces frais (TF 5A_455/2012, du 5 décembre 2012, consid. 3). Au demeurant, le prononcé d’une telle mainlevée serait superflu, dès lors qu’en vertu de l’art. 68 al. 2 LP, les frais du commandement de payer peuvent être déduits des versements faits par le débiteur, ce qui a pour résultat de les faire entrer dans la dette; il s’ensuit que ces frais doivent être payés par le débiteur en sus du montant qu’il a reconnu devoir au créancier, ou du montant résultant du titre de mainlevée définitive (CPF 2020/42 du 30 décembre 2020 et les réf. citées).

Selon l'art. 79 LP, le créancier à la poursuite duquel il est fait opposition peut agir par la voie de la procédure civile ou administrative pour faire reconnaître son droit. ll ne peut requérir la continuation de la poursuite qu'en se fondant sur une décision exécutoire qui écarte expressément l'opposition. Selon la jurisprudence (ATF 134 III 115 consid. 3.2. et réf. citées; voir également CDAP FI.2018.0116 du 10 octobre 2019 consid. 3), cette disposition autorise l'autorité administrative, respectivement le juge administratif, à lever l'opposition de façon à ce qu'il ne soit pas nécessaire de recourir encore à la procédure cantonale de mainlevée lorsque le droit fédéral ou cantonal attribue force exécutoire au sens de l'art. 80 LP à ses décisions portant sur le paiement d'une somme d'argent. Seule une autorité expressément habilitée à cette fin en vertu de la loi peut lever l'opposition. En outre, la décision de mainlevée de l'administration doit être postérieure à l'opposition; si, au contraire, l'administration a statué avant d'exercer des poursuites, elle ne peut plus lever elle-même l'opposition, mais doit saisir le juge (ordinaire) de la mainlevée (André Schmidt, Commentaire romand LP, 2005, n. 20 ss ad art. 79 LP).

d) Depuis l'entrée en vigueur de l'art. 39a CDPJ, la jurisprudence de la CDAP s'est prononcée à deux reprises sur l'application de cette disposition. Dans une première affaire (GE.2020.0220 du 22 décembre 2020), elle a considéré que l'art. 39a CDPJ ne conférait pas de pouvoir de décision à la DGAIC pour se prononcer sur la demande d'un ancien bénéficiaire de l'assistance judiciaire en remboursement d'acomptes versés en trop. Dans une deuxième affaire (GE.2021.0198 du 1^er avril 2022), elle a confirmé une décision de la DGAIC constatant qu'un bénéficiaire de l'assistance judiciaire était en mesure de rembourser les frais judiciaires mis à sa charge dans le cadre d'une procédure administrative et prononçant la mainlevée définitive de l'opposition dans le cadre d'une poursuite en remboursement de ce montant. A cette occasion, elle a laissé indécise la question de savoir si les frais en lien avec une poursuite infructueuse pouvaient être mis à la charge du bénéficiaire (consid. 6b).

4. En l'occurrence, le recourant a bénéficié de l'assistance judiciaire pour un montant de 991 fr. 75 correspondant à l'indemnité allouée à son conseil d'office par la décision de la Juge de paix du district d'Aigle du 22 novembre 2018. La poursuite n°******** introduite en février 2020 contre le recourant portait sur un montant de 391 fr. 75 correspondant à la différence entre ce montant et les versements déjà effectués par le recourant (soit 600 fr.).

a) Il convient d'abord de relever que, pendant la procédure pour laquelle il a bénéficié de l'assistance judiciaire, le recourant était soumis par la décision de la Juge de paix du district d'Aigle du 15 octobre 2018 au paiement d'une franchise mensuelle de 50 francs. En revanche, il est constant qu'une fois cette procédure terminée et jusqu'à la décision attaquée, l'autorité intimée n'avait pas statué sur l'obligation de rembourser l'assistance judiciaire du recourant (art. 123 CPC). L'autorité s'est en effet contentée d'adresser au recourant un décompte avec un plan de paiement prévoyant le règlement du solde dû par le versement de mensualités de 50 francs. Le recourant n'ayant pas respecté deux des échéances prévues, l'autorité intimée l'a mis en demeure de payer l'entier du solde dû, puis a introduit la poursuite n°******** à son encontre, toujours sans qu'une décision constatant qu'il était en mesure de rembourser l'assistance judiciaire ne soit rendue.

Or, selon Tappy, l'obligation de rembourser l'assistance judicaire ne naît pas de plein droit parce que les conditions en seraient remplies mais elle suppose qu'une décision soit rendue. Cet auteur considère ainsi qu'une telle décision doit intervenir avant une éventuelle procédure d'exécution forcée; en cas de non respect d'un plan de paiement – lequel reste une modalité possible du remboursement sur une base volontaire – une interruption des versements ne peut sans autre être considéré comme rendant le solde entièrement exigible sans qu'une décision fondée sur l'art. 39a CDPJ soit rendue (Tappy, Commentaire romand, n. 8 et 14 ad. art. 123 CPC; le même, Le remboursement de l'assistance judiciaire, op. cit, p. 432). Selon d'autres auteurs également, la décision portant sur l'obligation de rembourser l'assistance judiciaire doit précéder d'éventuelles mesures d'exécution forcée (Bühler, Berner Kommentar ZPO, n. 43 ad art. 123 CPC; Lukas Huber, DIKE Kommentar ZPO, n. 10 ad art. 123 CPC). D'après Colombini (op. cit., p. 34), l'obligation de rembourser l'assistance judiciaire serait soumise à une condition suspensive dont la réalisation pourrait être prouvée par le créancier dans le cadre d'une procédure de mainlevée; cet auteur considère toutefois également que, dans la plupart des cas, une décision administrative est nécessaire pour exiger le remboursement de l'assistance judiciaire, ce qui est de toute manière désormais expressément prévu par l'art. 39a al. 3 CDPJ conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral précitée.

Certes, il résulte des travaux préparatoires de la novelle ayant introduit l'art. 39a CDPJ (op. cit., p. 123-124) que le législateur est parti de l'idée que la créance de droit public en remboursement de l'assistance judiciaire résultait déjà du jugement civil ou pénal fixant le montant des frais judiciaires ou de l'indemnité d'office à la charge du bénéficiaire et que le département ne se prononcerait par voie de décision que sur l'exigibilité de cette créance. Même à suivre cette interprétation, une mesure d'exécution forcée ne peut en principe intervenir avant qu'une décision constatant l'exigibilité de la créance en remboursement de l'assistance judiciaire soit entrée en force. En effet, s'agissant d'une créance qui n'est pas exigible en l'absence d'une décision, on ne saurait considérer que le débiteur puisse être valablement en demeure (ATF 119 III 18 consid. 3c; Fabienne Hohl, Commentaire romand CO, n. 4 ad art. 75 CO). En outre, en vertu du principe de la primauté du droit fédéral (art. 49 Cst.), l'art. 39a al. 4 CDPJ, qui permet à l'autorité intimée de statuer dans une même décision sur l'obligation de rembourser et la mainlevée définitive de l'opposition au commandement de payer, ne permet pas pour autant de considérer d'une manière qui serait contraire à l'art. 123 CPC, telle qu'interprété par la jurisprudence précitée (cf. supra consid. 2a), que la créance en remboursement de l'assistance judiciaire serait exigible de plein droit (cf. Tappy, Le remboursement de l'assistance judiciaire, op. cit., p. 431 qui considère que la possibilité pour le département de prononcer lui-même la mainlevée doit être réservée aux mensualités impayées prévues dans la décision d'octroi d'assistance judiciaire).

En conclusion, l'autorité intimée ne peut entreprendre de mesures d'exécution forcée à l'encontre du bénéficiaire de l'assistance judiciaire avant qu'une décision portant sur l'obligation de rembourser de ce dernier soit entrée en force. Cette question juridique de principe a fait l'objet d'une coordination formelle entre les juges de la CDAP III (art. 34 ROTC).

b) En l'espèce, l'autorité intimée soutient que le montant de 60 fr. 55 pour lequel la mainlevée définitive a été prononcée correspond aux frais de la poursuite n°9500142. Il résulte du dossier qu'il s'agit d'un montant de 33 fr. 30 à titre de "frais de poursuite" (frais du commandement de payer) et d'un montant de 27 fr. 25 à titre de "frais NN".

Au moment où la poursuite n°******** a été introduite contre le recourant, l'autorité intimée n'avait pas rendu de décision portant sur l'obligation de ce dernier de rembourser les montants versés au titre de l'assistance judiciaire. Dès lors que le recourant n'était pas en demeure, l'autorité intimée ne pouvait donc considérer que les frais de poursuite devaient être mis à sa charge de par l'art. 68 LP. C'est donc à tort que l'autorité intimée a prélevé le montant de 60 fr. 55 sur le montant de 391 fr. 75 versé par le recourant en mai 2020. Il en résulte que celui-ci avait à cette date déjà entièrement remboursé le montant qui lui a été avancé au titre de l'assistance judiciaire, ce qui rend sans fondement tant le principe du remboursement que le prononcé de mainlevée définitive.

La solution ne serait pas différente si les frais litigieux devaient être qualifiés d'émoluments. En effet, le Tribunal fédéral a récemment précisé dans un arrêt de principe qu'une mainlevée définitive ne pouvait pas être prononcée pour des émoluments de recouvrement, même de faible importance, sans que ceux-ci n'aient préalablement fait l'objet d'une décision exécutoire (arrêt 5A_825/2021 du 31 mars 2022 destiné à la publication), ce qui n'a pas été le cas en l'espèce.

5. Il résulte de ce qui précède que le recours doit être admis et la décision attaquée annulée pour ce motif sans qu'il soit nécessaire d'examiner plus avant les explications du recourant. Il n'est pas perçu d'émolument ni alloué de dépens (art. 49 et 55 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision de la Direction générale des affaires institutionnelles et des communes du 7 février 2022 est annulée.

III. Il n'est pas perçu d'émolument ni alloué de dépens.

Lausanne, le 1^er juin 2022

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.