TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 20 juillet 2022

Composition

Mme Danièle Revey, présidente; M. Bertrand Dutoit et
M. Christian Michel, assesseurs; Mme Elodie Hogue, greffière

Recourant

A.________, à ********,

Autorité intimée

Municipalité de ********, à ********,

Autorité concernée

Service de la population, à Lausanne.

Objet	Divers
	Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de ******** du 4 février 2022 (rejetant sa demande de naturalisation)

Vu les faits suivants:

A. A.________ est né le ******** 1963 au Cap-Vert, pays dont il est ressortissant. Il est arrivé en Suisse en 1983 et réside à ******** depuis le 16 juillet 1993 avec son épouse et ses deux filles majeures, toutes trois naturalisées suisses. Il bénéficie d'une autorisation d'établissement depuis le 22 juillet 2003.

B. Le 11 décembre 2017, il a déposé une demande de naturalisation ordinaire auprès de la Ville de ********. L'extrait du registre des poursuites du 6 décembre 2017 annexé à sa demande mentionnait sous la rubrique "poursuites" quatre actes de défaut de biens durant les cinq dernières années pour un montant total de 26'557 fr. 75 (dont un montant de 20'986 fr.15 correspondant à une poursuite de l'Etat de Vaud), et sous la rubrique "actes de défaut de biens non radiés des 20 dernières années" onze actes pour un montant total de 47'264 fr. 25.

Selon un nouvel extrait du 20 janvier 2020, le montant des poursuites des cinq dernières années s'élevait à 24'781 fr. 40 (dont un montant de 20'634 fr. 70 découlant d'une poursuite réintroduite le 24 décembre 2019 par l'Etat de Vaud) tandis que celui des dix actes de défaut de biens non radiés des 20 dernières années s'élevait à 32'242 francs.

Le 24 janvier 2020, A.________ a été entendu par la préposée aux naturalisations de la Ville de ********. Il ressort du rapport établi à cette occasion que l'intéressé n'exerce pas de profession et qu'il perçoit depuis 2002 une rente de l'assurance-accident et de l'assurance-invalidité d'un montant mensuel net de 4'673 francs. L'extrait de son casier judiciaire destiné à des particuliers est vierge. S'agissant de ses poursuites, il a expliqué avoir un arrangement de paiement consistant à régler la somme de 50 fr. par mois jusqu'à l'extinction de ses dettes.

Le 8 juin 2020, la Commission consultative des naturalisations de ******** (ci-après: la commission) a convoqué A.________ à une première audition. Interrogé au sujet de ses dettes, il a indiqué que pour l'heure, il n'était pas en mesure de rembourser quoi que ce soit, son budget étant "un peu serré".

Le 13 juillet 2020, la Municipalité de ******** (ci-après: la municipalité) a constaté que l'intéressé ne remplissait pas les conditions pour obtenir la bourgeoisie de ******** en raison de ses connaissances insuffisantes en matière d'institutions politiques de la Suisse et d'histoire. La municipalité l'a dès lors invité à améliorer et à approfondir ses connaissances et lui a donné la possibilité de requérir une nouvelle audition d'ici au 30 septembre 2020.

A sa demande, A.________ a été convoqué à une deuxième audition, le 1^er octobre 2020. S'agissant de sa situation financière, l'intéressé a déclaré qu'il allait commencer à payer ses dettes et qu'il disposait d'un plan de recouvrement, dont il a fourni une copie. Ce plan, établi par la Direction de recouvrement de l'Etat de Vaud en vue de solder une dette de frais pénaux d'un montant de 20'856 fr. 90, prévoit le versement mensuel de 250 fr. à compter du 5 octobre 2020.

Le 22 octobre 2020, la municipalité a constaté une nouvelle fois qu'A.________ ne remplissait pas toutes les conditions pour obtenir la bourgeoisie de ******** en raison de ses connaissances insuffisantes en matière d'institutions politiques de la Suisse et d'histoire. Elle lui a donné la possibilité de requérir une nouvelle audition d'ici au 27 novembre 2020.

A.________ a été auditionné une troisième fois le 27 novembre 2020. La municipalité a ensuite suspendu la procédure, précisant que d'ici fin juin 2021, l'intéressé devait fournir des preuves du remboursement de ses dettes.

Invité le 25 mai 2021 par le bureau des naturalisations de la Ville de ******** à produire divers documents pour attester de l'évolution positive de sa situation financière, A.________ a notamment transmis un extrait de son casier judiciaire destiné à des particuliers, un relevé général des impôts ainsi qu'un extrait du registre des poursuites du 4 juin 2021. Selon celui-ci, le montant des poursuites des cinq dernières années atteignait 21'389 fr. 60 (à savoir des actes de défaut de biens de 2017 à 2019, dont un acte de 20'634 fr. 70 issu de la poursuite réintroduite par l'Etat de Vaud le 24 décembre 2019) et celui des actes de défauts de biens non radiés des 20 dernières années
31'864 fr. 20.

C. Par décision du 4 février 2022, la municipalité a refusé d'octroyer la bourgeoisie communale à l'intéressé, considérant qu'à l'issue d'un délai de suspension d'un an, il ne pouvait toujours pas se prévaloir d'une situation financière saine.

D. Par acte non signé du 26 février 2022, A.________ a recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). S'agissant de ses notes de frais pénaux à hauteur d'une créance initiale de
20'856 fr. 90 (correspondant à la poursuite réintroduite le 24 décembre 2019 et à l'acte de défaut de biens ressortant de l'extrait des poursuites du 4 juin 2021), il indique qu'il s'est engagé à régler sa dette depuis désormais plusieurs mois. Il produit à l'appui un plan de paiement et des récépissés postaux attestant qu'il a jusqu'ici respecté son engagement (à savoir qu'il s'est d'abord acquitté de 250 fr. par mois depuis le 5 octobre 2020, puis de
744 fr. par mois depuis le 5 décembre 2021). Il demande que la CDAP revoie sa demande de naturalisation afin qu'il puisse avancer dans le processus d'acquisition de la nationalité suisse.

Invité par la juge instructrice à signer son recours et à produire la décision attaquée, le recourant s'est exécuté le 4 mars 2022.

Le 19 avril 2022, le Service de la population (SPOP) a indiqué qu'il renonçait à se déterminer sur le recours.

La municipalité a déposé sa réponse le 20 mai 2022. Elle conclut au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Elle relève que ce n'est qu'en octobre 2020, soit trois ans après l'introduction de sa demande de naturalisation, que le recourant a procédé à un premier versement de 250 fr. tel que prévu par le plan de recouvrement produit à l'appui de son recours.

Le 10 juin 2022, le recourant s'est encore déterminé. Il reconnait qu'il a mis un certain temps pour mettre en place un plan de paiement, mais assure qu'il fait désormais le nécessaire pour s'acquitter de sa dette. Il expose les raisons pour lesquelles il souhaite devenir un citoyen suisse, à savoir qu'il réside dans ce pays depuis bientôt 30 ans, qu'il y a passé la majorité de sa vie et que ses enfants sont nés ici. Il produit un nouvel extrait du registre des poursuites du 30 mai 2022 qui fait toujours état de poursuites pour un montant total de 21'389 fr. 60 (dont l'acte de défaut de biens précité de 20'634 fr. 70), respectivement de dix actes de défaut de biens non radiés des 20 dernières années pour un total de
31'864 fr. 20.

E. La Cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1. Déposé dans le délai de trente jours fixé par l’art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Dès lors que les vices formels affectant initialement le recours ont été corrigés dans le délai imparti par la juge instructrice, le recours respecte les autres conditions énoncées notamment à l’art. 79 LPA-VD, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.

En l'absence de conclusions formelles, il convient d'interpréter le souhait exprimé par le recourant que la CDAP "revoie sa demande de naturalisation" comme une demande implicite de réformer la décision attaquée en ce sens que la bourgeoisie communale lui est accordée.

2. La décision attaquée a été rendue en application de la loi du 28 septembre 2004 sur le droit de cité vaudois (aLDCV), qui a été abrogée par la loi du 19 décembre 2017 sur le droit de cité vaudois (LDCV; BLV 141.11), entrée en vigueur le 1^er janvier 2018.

L'art. 68 LDCV prévoit que l'acquisition et la perte du droit de cité et de la bourgeoisie sont régis par le droit en vigueur au moment où le fait déterminant s'est produit. L’art. 69 al. 1 LDCV dispose que les demandes de naturalisation déposées avant le
1^er janvier 2018 sont traitées conformément aux dispositions de l’ancien droit jusqu’à ce que la décision finale sur l’admission ou le refus de la demande soit prononcée.

La modification législative cantonale suit une modification de la législation fédérale. En effet, une nouvelle loi sur la nationalité suisse est entrée en vigueur le 1^er janvier 2018. L'art. 50 de la loi du 20 juin 2014 sur la nationalité suisse (LN; RS 141.0) prévoit que l'acquisition et la perte de la nationalité suisse sont régies par le droit en vigueur au moment où le fait déterminant s'est produit (al. 1) et que les demandes déposées avant l'entrée en vigueur de la nouvelle loi sont traitées conformément aux dispositions de l'ancien droit jusqu'à ce qu'une décision soit rendue (al. 2).

En l'occurrence, la demande de naturalisation a été déposée par le recourant le 11 décembre 2017, de sorte qu'il y a lieu d'appliquer, comme l'a fait l'autorité intimée, l'ancien droit pour juger la présente cause.

3. Le litige porte sur le refus de l'autorité intimée d'octroyer la bourgeoisie communale au recourant.

a) Lorsqu'elles sont saisies d'une demande de naturalisation, les autorités communales compétentes jouissent d'un pouvoir d'appréciation étendu pour évaluer si les conditions d'aptitude à la naturalisation sont remplies, pouvoir que les autorités de recours doivent respecter. L'autorité de recours doit néanmoins vérifier que l'application du droit et, en particulier, l'application de notions juridiques indéterminées, soit compatible avec l'ensemble des règles du droit cantonal et fédéral. Les dispositions procédurales pertinentes doivent être respectées et la commune doit s'abstenir de tout arbitraire, discrimination ou inégalité de traitement, et user de son pouvoir d'appréciation de manière conforme à ses devoirs (TF 1D_3/2017 du 7 avril 2017 consid. 2.3; ATF 140 I 99 consid. 3.1, traduit in: JT 2014 I 211; ATF 138 I 305 consid. 1.4.2, traduit in: JT 2013 I 53).

b) La garantie de l'accès à un juge, prévue par l'art. 29a de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), impose qu'en cours de procédure, une autorité judiciaire examine librement les faits et applique le droit d'office. Le contrôle judiciaire de l'application de la loi sur la nationalité ne peut ainsi se limiter à un examen sous l'angle de l'arbitraire. Le respect de l'autonomie communale ne permet pas à l'autorité judiciaire cantonale d'accepter une application exempte d'arbitraire, sans plus, de la loi sur la nationalité, lorsqu'il découle de cette loi ou d'autres dispositions qu'une autre solution serait préférable. En matière de naturalisation, l'autorité judiciaire de recours doit ainsi respecter la marge d'appréciation de l'autorité inférieure au regard de l'autonomie communale, mais procéder néanmoins au contrôle complet des faits et du droit (cf. ATF 137 I 235 consid. 2.5).

4. L'autorité intimée a fondé son refus d'octroi de la bourgeoisie au recourant sur la situation financière obérée de l'intéressé, situation restée largement déficitaire durant la suspension de la procédure de naturalisation accordée en vue d'une tentative d'amélioration.

a) L'art. 8 aLDCV prévoit que pour demander la naturalisation vaudoise, l’étranger doit remplir les conditions d’acquisition de la nationalité suisse fixées par le droit fédéral (ch. 1), avoir résidé trois ans dans le canton, dont l’année précédant la demande, et être domicilié ou résider en Suisse durant la procédure (ch. 2), être prêt à remplir ses obligations publiques (ch. 3), n’avoir pas subi de condamnation pour délit grave et intentionnel, être d’une probité avérée et jouir d’une bonne réputation (ch. 4), s'être intégré à la communauté vaudoise, notamment par sa connaissance de la langue française, et manifester par son comportement son attachement à la Suisse et à ses institutions (ch. 5).

L'ancienne loi fédérale du 29 septembre 1952 sur l'acquisition et la perte de la nationalité suisse (aLN; RO 1952 1115) subordonne l’octroi de l’autorisation de naturalisation à diverses conditions. S'agissant de la naturalisation ordinaire requise par le recourant, la loi pose, hormis des conditions de résidence, des conditions d'aptitude (art. 14 aLN). Ainsi, avant l'octroi de l'autorisation (qui doit être donné par l’office fédéral compétent), on s'assurera de l'aptitude du requérant à la naturalisation. On examinera en particulier si le requérant s'est intégré dans la communauté suisse (let. a), s'est accoutumé au mode de vie et aux usages suisses (let. b), se conforme à l'ordre juridique suisse (let. c) et ne compromet pas la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse (let. d). L'art. 14 aLDCV dispose qu'après avoir contrôlé que le dossier contient tous les documents requis, la municipalité statue sur l'octroi de la bourgeoisie (art. 14 al. 1 aLDCV). Si elle estime que les conditions de la naturalisation, en particulier les conditions de résidence et d'intégration, sont remplies, la municipalité rend une décision d'octroi de la bourgeoisie, qu'elle transmet au département avec l'ensemble du dossier. Le candidat en est informé (art. 14 al. 2 aLDCV). La bourgeoisie est accordée sous réserve de l'octroi du droit de cité cantonal et de la délivrance de l'autorisation fédérale (art. 14 al. 3 aLDCV). Si elle estime que les conditions de la naturalisation ne sont pas remplies, la municipalité rejette la demande et notifie au candidat une décision motivée, avec l'indication des voies de droit (art. 14 al. 4 aLDCV). Si elle estime que toutes les conditions ne sont pas remplies, mais pourraient l’être dans un délai d’un an au plus, la municipalité informe le candidat de la suspension de la procédure durant cette période en l’invitant, s’il s’oppose à cette suspension, à requérir une décision formelle sur sa demande dans un délai de 20 jours (voir art. 14 al. 5 aLDCV).

En droit fédéral, le message du Conseil fédéral précisait, s'agissant de la condition relative au respect de l'ordre juridique suisse (art. 14 let. c aLN), qu'il faut notamment que le candidat à la naturalisation n'ait pas une attitude répréhensible du point de vue du droit des poursuites (FF 2002 1815, p. 1845). Selon la doctrine, l'étranger ne doit ainsi pas être inscrit au registre des poursuites (Minh Son Nguyen, Droit public des étrangers, Berne 2003, p. 726; Dominique Fasel, La naturalisation des étrangers, thèse, Lausanne 1989, p. 116; Karl Hartmann, Die Einbürgerung: Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts, in: Ausländerrecht, Bâle/Genève/Munich 2002, p. 388; René Schaffhauser, Bürgerrechte, in: Verfassungsrecht der Schweiz, Zurich 2001, p. 325; voir ég. CDAP GE.2021.0064 du 13 décembre 2021 consid. 4a; GE.2018.0185 du 13 août 2019 consid. 4a; GE.2016.0147 du 28 novembre 2016 consid. 3c). Le Secrétariat d'Etat aux migrations (SEM) a édité un "Manuel sur la nationalité" destiné en premier lieu à ses collaborateurs mais servant également de guide pour le traitement des demandes de naturalisation par les autorités cantonales et communales. Dans sa version valable pour les demandes déposées jusqu'au 31 décembre 2017, le Manuel dispose à son chiffre 4.7.3.2 que "la conformité à la législation suisse se mesure également à une réputation financière exemplaire, qui inclut l'absence d'actes de défaut de biens et de poursuites."

En droit cantonal, l'exposé des motifs de la aLDCV relevait que la condition de la "probité avérée" de l'art. 8 ch. 4 LDCV s'apprécie en particulier en fonction du respect des obligations légales ou contractuelles du candidat et que l'inscription à l'Office des poursuites constitue un critère d'appréciation du respect de ces obligations (cf. Bulletin du Grand Conseil, septembre 2004, p. 2800). La directive que le SPOP a émise le 2 octobre 2015, produite par l’autorité intimée, rappelle ce qui précède aux pages 5 à 7. Elle indique en particulier que la situation d'un requérant sous le coup d'actes de défaut de biens de moins de cinq ans pour plus de 5'000 fr. entraine une suspension, respectivement un refus de la demande.

b) Dans le cas particulier, il est établi qu'au moment du dépôt de sa demande de naturalisation en décembre 2017, le recourant faisait l'objet d'actes de défaut de biens de moins de cinq ans d'un montant total de 26'557 fr. 75. Lors de ses auditions devant la commission, le recourant a été rendu attentif au fait que sa situation financière était un critère pris en compte dans le cadre de la procédure de naturalisation. Interrogé une première fois le 8 juin 2020 sur l'existence d'un plan de recouvrement pour sa dette de frais pénaux d'un montant de 20'856 fr. 90, le recourant a déclaré qu'il ne payait rien actuellement car son budget était "un peu serré". Lors de sa deuxième audition le
1^er octobre 2020, il a indiqué qu'il "allait commencé à payer" et a produit un plan de recouvrement prévoyant le versement mensuel d'un montant de 250 fr. depuis le 5 octobre 2020. Suite à sa troisième audition intervenue le 27 novembre 2020, le recourant a été informé que la procédure de naturalisation serait suspendue jusqu'au 30 juin 2021 pour lui permettre d'assainir sa situation financière et produire les preuves des versements effectués conformément au plan de recouvrement. Lors de la reprise de la procédure, il a cependant été constaté par la commission, puis par l'autorité intimée, que la situation financière du recourant ne s'était pas véritablement assainie, le recourant n'ayant commencé à verser 250 fr. par mois qu'en octobre 2020, soit presque trois ans après le dépôt de sa demande de naturalisation. Le dernier extrait du registre des poursuites au dossier, du 4 juin 2021, mentionnait toujours des actes de défauts de biens de 2017 à 2019 pour un montant de 21'389 fr. 60. Dans ces circonstances, c'est à juste titre que l'autorité intimée a considéré que le recourant ne remplissait pas la condition de probité avérée découlant de l'art. 8 ch. 4 aLDCV ni celle du respect de l'ordre juridique suisse de l'art. 14 let. c aLN. Au regard de ces éléments, l'autorité intimée n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en écartant la demande de naturalisation du recourant.

A l'appui de son recours, le recourant a fourni un nouveau plan de recouvrement du 21 octobre 2021 prévoyant désormais des versements mensuels de l'ordre de 744 fr. jusqu'à extinction de sa dette de frais pénaux résiduelle de 17'856 fr. 90 (devant, à ce rythme, intervenir en novembre 2023) ainsi que des preuves des sept derniers versements effectués. S'il faut saluer les efforts récents du recourant pour assainir sa situation financière, il n'en demeure pas moins que le montant de ses dettes reste conséquent et fait toujours obstacle à l'octroi de la bourgeoisie communale. Si le recourant poursuit ses efforts et parvient à l'avenir à réduire de manière importante l'état de ses dettes, il lui appartiendra de déposer un nouveau dossier de naturalisation dans le cadre d'une nouvelle procédure.

5. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.

Le recourant, qui succombe, supportera les frais de justice (cf. art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens (cf. art. 55 al. 1 a contrario LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision de la Municipalité de ******** du 4 février 2022 est confirmée.

III. Les frais judiciaires, arrêtés à 600 (six cents) francs, sont mis à la charge du recourant.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 20 juillet 2022

La présidente: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.