TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 12 septembre 2022

Composition

M. André Jomini, président; M. Guy Dutoit et M. Marcel-David Yersin, assesseurs; Mme Marlène Antonioli, greffière.

 

Recourant

 

A._______, à ******** ,

  

Autorité intimée

 

Municipalité de Lausanne, à Lausanne,

  

Autorité concernée

 

Service de la population, Secteur des naturalisations, à Lausanne.

  

 

Objet

Divers    

 

Recours A._______ c/ décision de la Municipalité de Lausanne du 4 février 2022 (demande de naturalisation).

 

Vu les faits suivants:

A.                     A._______, ressortissant éthiopien né en 1961, est arrivé en Suisse en 1996 et il s'est établi à Lausanne. Il est au bénéfice d'une autorisation de séjour (permis B) depuis le 9 juillet 2007.

B.                     Le 13 décembre 2017, A._______ a déposé une demande de naturalisation ordinaire auprès de la Municipalité de Lausanne (ci-après: la municipalité).

Il a été reçu le 10 janvier 2019 par la préposée aux naturalisations de la Ville de Lausanne afin d'établir un rapport de naturalisation. Il ressort de ce document que A._______ est célibataire et sans enfant. Il a deux frères qui vivent tous les deux en Suisse au bénéfice d'autorisations de séjour. Il percevait des indemnités de chômage depuis mai 2018 et il avait bénéficié de l'aide sociale entre 2007 et 2011 de manière alternée. S'agissant de sa formation en Suisse, il est relevé ce qui suit:

"2008: certificat de gestion de stock […]

2013: certificat d'aide de cuisine polyvalent […]

2014: attestation en logistique […]

2014: stage de logisticien […]

2015-2016: formation auxiliaire accompagnant la personne âgée […]

2016: certificat d'aide de cuisine en EMS […] "

Concernant son parcours professionnel récent, il est indiqué ce qui suit:

" 2006-2011: préparateur de commande […]

2011-2012: employé de voirie […]

2015: magasinier […]

2016: aide de cuisine  […]

2016-2018: aide-cuisinier […]

Dès avril 2018 en recherche d'emploi […]"

C.                     Le 1er mai 2019, A._______ a commencé à bénéficier du revenu d'insertion.

D.                     Le 29 mai 2019, A._______ a été entendu par une délégation de la commission consultative des naturalisations de Lausanne (ci-après: la commission). Les deux membres de la commission ayant procédé à l'audition de ce candidat ont considéré que ses résultats étaient insatisfaisants s'agissant de ses connaissances en institutions politiques et en histoire de la Suisse. Ils ont préavisé négativement l'octroi de la bourgeoisie à l'intéressé.

Le 14 juin 2019, la municipalité, constatant que A._______ ne remplissait pas toutes les conditions pour obtenir la bourgeoisie de Lausanne - au vu de l'insuffisance de ses connaissances en matière d'institutions politiques et d'histoire - lui a proposé de suspendre la procédure dans l'attente qu'il se présente à une nouvelle audition jusqu'au 20 décembre 2019 au plus tard.

E.                     En date du 16 décembre 2019, A._______ a été entendu, pour la deuxième fois, par deux membres de la commission. Ils ont préavisé favorablement l'octroi de la bourgeoisie à l'intéressé, au vu de ses résultats suffisants lors de son audition.

Le 7 février 2020, la municipalité a toutefois relevé que A._______ ne remplissait pas toutes les conditions pour obtenir la bourgeoisie de Lausanne, dans la mesure où, comme cela ressortait de l'attestation du Centre social régional de Lausanne du 24 janvier 2020 qu'il avait produite, il bénéficiait du revenu d'insertion depuis le 1er janvier 2020. Elle lui a proposé de suspendre la procédure en lui demandant de faire part de l'évolution de sa situation professionnelle et financière au Bureau des naturalisations dans un délai échéant le 31 octobre 2020.

F.                     Le 26 octobre 2020, A._______ a demandé à la municipalité de lui accorder plus de temps pour trouver une activité professionnelle, la recherche d'un emploi s'avérant compliquée en raison de la pandémie (COVID-19).

Donnant suite à sa demande, le Bureau des naturalisations a prolongé le délai au 31 janvier 2021.

Le 28 janvier 2021, A._______ a indiqué qu'il continuait de chercher activement du travail.

Le 17 février 2021, le Bureau des naturalisations a informé A._______ du fait que la municipalité allait devoir rendre une décision, la suspension de la procédure ne pouvant pas dépasser une année. Le Bureau des naturalisations a invité l'intéressé à lui transmettre tous les documents attestant de ses efforts pour trouver un travail, en précisant que l'impact de la pandémie sur le marché du travail serait pris en compte.  

A._______ lui a transmis une copie des formulaires intitulés "preuves des recherches personnelles effectuées en vue de trouver un emploi" qu'il a adressés à l'Office régional de placement pour les mois de novembre 2019 à janvier 2021 (sauf pour juillet 2020). Il ressort de ces documents que l'intéressé a effectué une dizaine de postulations chaque mois notamment pour des emplois d'aide-cuisinier ou magasinier.  

Le 27 mai 2021, la municipalité a décidé d'octroyer la bourgeoisie de Lausanne à A._______, tout en précisant que cette décision réservait l'octroi du droit de cité cantonal et la délivrance de l'autorisation fédérale de naturalisation. Elle réservait également les faits dont l'autorité communale ne pouvait pas avoir connaissance et touchant au respect par le candidat de l'ordre juridique suisse et de ses obligations publiques. Il ressort de cette décision qu'au terme du délai de suspension, la commission avait émis un préavis positif en relevant que l'intéressé avait démontré sa volonté d'être financièrement indépendant.

Le 2 juin 2021, le Bureau des naturalisations a informé A._______ que la municipalité lui octroyait la bourgeoisie de Lausanne, sous réserve de ratification par l'autorité cantonale.

Le 24 juin 2021, le Service de la population (ci-après: le SPOP) a relevé que A._______ ne remplissait pas l'ensemble des conditions de naturalisation, puisqu'il bénéficiait de l'aide sociale. Le SPOP a précisé qu'en 2018, l'intéressé s'était vu refuser une autorisation d'établissement au motif qu'il avait bénéficié de l'aide sociale à plusieurs reprises, de juillet 2007 à octobre 2017, pour un montant de 181'371 francs. Le SPOP a retourné son dossier au Bureau des naturalisations, afin qu'il examine si de nouveaux éléments devaient être pris en compte et qu'il soumette à nouveau ce dossier à la municipalité.

G.                     Par décision du 4 février 2022, la municipalité a refusé la demande de naturalisation de A._______, au motif qu'il ne remplissait pas les conditions pour obtenir la bourgeoisie de Lausanne, puisqu'il dépendait toujours de l'aide sociale.

H.                     Le 7 mars 2022, A._______ a recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Il conclut à l'obtention de la nationalité suisse.

Dans sa réponse du 8 juillet 2022, l'autorité intimée conclut au rejet du recours.

Le recourant n'a pas répliqué dans le délai qui lui avait été imparti.

 

Considérant en droit:

1.                      La décision attaquée, qui a été rendue par une municipalité et qui n'est pas susceptible de recours devant une autre autorité, peut faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal (art. 92 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). Déposé dans le délai légal (art. 95 LPA-VD), le recours satisfait en outre aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. en particulier art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).

Le Tribunal cantonal n'a pas à traiter les conclusions qui sortent du cadre fixé par la décision attaquée (cf. art. 79 al. 2 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). En l'occurrence, la décision attaquée refuse l'octroi de la bourgeoisie communale au recourant. La conclusion du recourant tendant à l'octroi de la nationalité suisse excède dès lors l'objet du litige. Il n'en demeure pas moins que la décision attaquée met fin à la procédure de naturalisation initiée par le recourant et qu'il apparaît de façon évidente que son recours tend à ce que cette décision soit réformée ou annulée afin que sa procédure de naturalisation puisse continuer (CDAP GE.2021.0120 du 12 avril 2022 consid. 1).

Il convient dès lors d'entrer en matière sur le présent recours.

2.                      Le recourant conteste le refus de l'autorité intimée de lui octroyer la bourgeoisie communale, en faisant valoir qu'il est toujours à la recherche d'un emploi qui lui permettrait de ne plus dépendre de l'aide sociale, mais qu'à son âge, il est difficile de trouver un travail fixe à plein temps et qu'il a entrepris des démarches pour obtenir une rente-pont.

a) L'art. 38 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) dispose que la Confédération règle l'acquisition et la perte de la nationalité et des droits de cité par filiation, par mariage ou par adoption. Elle règle également la perte de la nationalité suisse pour d'autres motifs ainsi que la réintégration dans cette dernière (al. 1). Elle édicte des dispositions minimales sur la naturalisation des étrangers par les cantons et octroie l'autorisation de naturalisation (al. 2).

b) Le 1er janvier 2018, sont entrées en vigueur la nouvelle loi fédérale du 20 juin 2014 sur la nationalité suisse (LN; RS 141.0), abrogeant l'ancienne loi fédérale du 29 septembre 1952 sur l'acquisition et la perte de la nationalité suisse (aLN), ainsi que la nouvelle loi vaudoise du 19 décembre 2017 sur le droit de cité vaudois (LDCV; BLV 141.11), abrogeant l'ancienne loi vaudoise du 28 septembre 2004 sur le droit de cité vaudois (aLDCV).

L'art. 50 LN prévoit cependant que l'acquisition et la perte de la nationalité suisse sont régies par le droit en vigueur au moment où le fait déterminant s'est produit (al. 1) et que les demandes déposées avant l'entrée en vigueur de la nouvelle loi sont traitées conformément aux dispositions de l'ancien droit jusqu'à ce qu'une décision soit rendue (al. 2).

L'art. 68 LDCV prévoit également que l'acquisition et la perte du droit de cité et de la bourgeoisie sont régis par le droit en vigueur au moment où le fait déterminant s'est produit. L’art. 69 al. 1 LDCV dispose que les demandes de naturalisation déposées avant le 1er janvier 2018 sont traitées conformément aux dispositions de l’ancien droit jusqu’à ce que la décision finale sur l’admission ou le refus de la demande soit prononcée.

Ainsi, au regard des art. 50 LN, 68 et 69 LDCV, tant l'autorité de première instance que le Tribunal cantonal doivent faire application de l'ancien droit lorsque la demande de naturalisation a été formellement déposée avant le 1er janvier 2018 (GE.2020.0176 du 4 mars 2021 consid. 2; GE.2019.0032 du 23 juillet 2019 et les réf. cit.), ce qui est le cas en l'espèce, le recourant ayant déposé sa demande de naturalisation le 13 décembre 2017.

c) L'ancienne loi fédérale sur l'acquisition et la perte de la nationalité suisse (aLN) subordonne l’octroi de l’autorisation de naturalisation à diverses conditions. S'agissant de la naturalisation ordinaire requise par le recourant, la loi pose, hormis des conditions de résidence, des conditions d'aptitude (art. 14 aLN). Ainsi, avant l'octroi de l'autorisation (qui doit être donnée par l’office fédéral compétent), on s'assurera de l'aptitude du requérant à la naturalisation. On examinera en particulier si le requérant s'est intégré dans la communauté suisse (let. a), s'est accoutumé au mode de vie et aux usages suisses (let. b), se conforme à l'ordre juridique suisse (let. c) et ne compromet pas la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse (let. d). L'art. 14 aLN, en tant qu'il fixe des conditions minimales, a la portée de lignes directrices pour les autorités cantonales et communales; il reste que le droit cantonal peut fixer des conditions complémentaires, concrétisant les exigences du droit fédéral (ATF 139 I 169 consid. 6.3).

Au niveau cantonal, l'art. 8 aLDCV prévoit que pour demander la naturalisation vaudoise, l'étranger doit remplir les conditions d'acquisition de la nationalité suisse fixées par le droit fédéral (ch. 1), avoir résidé trois ans dans le canton, dont l'année précédant la demande, et être domicilié ou résider en Suisse durant la procédure (ch. 2), être prêt à remplir ses obligations publiques (ch. 3), n'avoir pas subi de condamnation pour délit grave et intentionnel, être d'une probité avérée et jouir d'une bonne réputation (ch. 4), s'être intégré à la communauté vaudoise, notamment par sa connaissance de la langue française, et manifester par son comportement son attachement à la Suisse et à ses institutions (ch. 5).

Le Secrétariat d'Etat aux migrations (ci-après : SEM) a édité un Manuel sur la nationalité destiné en premier lieu à ses collaborateurs mais servant également de guide pour le traitement des demandes de naturalisation par les autorités cantonales et communales (cf. version applicable aux demandes déposées avant le 31 décembre 2017, accessible sur le site internet www.sem.admin.ch > Publications & service > Directives et circulaires > V. Nationalité ; Chapitre 4: Conditions générales et critères de naturalisation [site internet consulté en août 2022]). Ce Manuel en tant que directive administrative ne lie certes pas les tribunaux; ils ne s'en écarteront toutefois qu'avec retenue (cf. entre autres, arrêt TAF F-2022/2017 du 13 février 2019 consid. 4.4 et les références citées).

S'agissant de l'intégration, le Manuel sur la nationalité indique ce qui suit (voir ch. 4.7.2.1, p. 24):

 "Le terme d’intégration comprend une vaste gamme de critères:

- Il y a lieu de respecter les principes fondamentaux de la Constitution suisse.

- Il y a lieu de se conformer à l’ordre juridique suisse (et par analogie, à l’ordre juridique étranger) […].

- Les cantons peuvent exiger que le requérant soit en mesure de subvenir à ses besoins de manière autonome et durable (pas de dépendance de l’aide sociale).

- Il faut que le requérant participe à la vie sociale.

- Il doit posséder des connaissances linguistiques suffisantes.

- Il doit entretenir des contacts avec la population.

- Il doit être professionnellement intégré.

Dans chaque cas, il est indispensable de procéder à une évaluation générale de la situation en matière d’intégration, en tenant compte de la situation personnelle des requérants, notamment aussi de facteurs tels que l’âge, la formation, les handicaps, etc. […]"

L'exercice d'une activité professionnelle représente ainsi clairement un des éléments essentiels de l'intégration. Toutefois, ni le droit fédéral ni le droit cantonal ne font de la perception de l’aide sociale, de prestations de l’assurance-invalidité ou d’allocations de chômage une circonstance impliquant le rejet automatique d’une demande de naturalisation. Il s'agit bien plutôt d'apprécier la situation dans son ensemble et notamment d'examiner si le requérant est responsable, de par son propre comportement, de la perception de ces moyens financiers ou s’il existe des indices d’abus (cf. Manuel sur la nationalité, p. 25; voir aussi GE.2015.0120 du 11 avril 2016; GE.2015.0004 du 15 septembre 2015 consid. 1d).

Au niveau cantonal, la circulaire d'information émise par le SPOP le 2 octobre 2015 à l'intention des municipalités, en rapport avec l'aLDCV, précise que l'octroi de la bourgeoisie passe également par l'analyse de la situation financière du ou des candidats. Il y a donc lieu de se renseigner objectivement sur les ressources à disposition et sur leurs provenances. Concrètement, il faut que la personne souhaitant se faire naturaliser soit autonome financièrement et, dès lors, n'ait pas recours à des prestations sociales, hormis le chômage et l'AI.

La condition de l'intégration réussie, comme les autres conditions matérielles à l'octroi de la naturalisation ordinaire, doivent être remplies tant au moment du dépôt de la demande que lors de la délivrance de la décision de naturalisation (ATF 140 II 65 consid. 2.1).

d) S'agissant de la procédure, l'art. 14 aLDCV dispose qu'après avoir contrôlé que le dossier contient tous les documents requis, la municipalité statue sur l'octroi de la bourgeoisie (al. 1). Si elle estime que les conditions de la naturalisation, en particulier les conditions de résidence et d'intégration, sont remplies, la municipalité rend une décision d'octroi de la bourgeoisie, qu'elle transmet au département avec l'ensemble du dossier. Le candidat en est informé (al. 2). La bourgeoisie est accordée sous réserve de l'octroi du droit de cité cantonal et de la délivrance de l'autorisation fédérale (al. 3). Si elle estime que les conditions de la naturalisation ne sont pas remplies, la municipalité rejette la demande et notifie au candidat une décision motivée, avec l'indication des voies de droit (al. 4). Si elle estime que toutes les conditions ne sont pas remplies mais pourraient l'être dans un délai d'un an au plus, la municipalité informe le candidat de la suspension de la procédure durant cette période en l'invitant, s'il s'oppose à cette suspension, à requérir une décision formelle sur sa demande dans un délai de 20 jours. Il appartient au candidat de reprendre la procédure en apportant la preuve, avant la fin du délai de suspension, que toutes les conditions sont remplies, faute de quoi la municipalité constate, après l'échéance dudit délai, que la demande est devenue caduque (al. 5).

e) En l'occurrence, lorsque la municipalité a examiné le dossier du recourant le 7 février 2020 et constaté qu'il dépendait de l'aide sociale depuis janvier 2020 (en réalité depuis mai 2019), elle lui a proposé de suspendre la procédure afin de lui permettre d'améliorer sa situation professionnelle et financière. Au cours de cette période, le recourant a attiré son attention sur le fait que la pandémie compliquait ses démarches pour décrocher un emploi qui soit fixe et à plein temps. La municipalité lui a indiqué qu'elle tiendrait compte de cette situation particulière. A l'échéance du délai d'une année, la municipalité a, dans un premier temps, considéré qu'elle pouvait octroyer la bourgeoisie communale au recourant, même s'il dépendait encore de l'aide sociale, vu ses efforts pour trouver un emploi; elle avait toutefois réservé la position de l'autorité cantonale. Après avoir pris connaissance des déterminations du SPOP du 24 juin 2021, elle a pris une décision finale refusant l'octroi de la bourgeoisie au recourant. Il ressort en effet de l'avis du service cantonal que le recourant avait déjà bénéficié de l'aide sociale à plusieurs reprises entre 2007 et 2017, pour un montant de plus de 180'000 francs, raison pour laquelle il s'est vu refuser en 2018 une autorisation d'établissement. Une dépendance aussi importante à l'aide sociale est une circonstance que l'autorité communale ne connaissait vraisemblablement pas auparavant. Le fait que le recourant ne soit pas indépendant financièrement n'est pas une situation nouvelle ou temporaire, qui serait due à son âge et à la pandémie. Le recourant n'a en fait jamais réussi à exercer un emploi à long terme malgré les certificats obtenus et les stages effectués entre 2008 et 2014. Or, il peut être attendu du recourant - qui ne prétend pas souffrir de problèmes de santé particulier et qui n'a pas de famille à charge - qu'il puisse assumer son entretien sans devoir recourir, du moins pas aussi régulièrement, à l'assistance publique.

Le recourant fait valoir qu'il a entrepris des démarches pour obtenir une rente-pont. Il n'a toutefois pas encore reçu de décision sur sa demande; il continue à dépendre de l'aide sociale. La municipalité ayant déjà suspendu la procédure pendant un an afin de permettre au recourant de trouver un emploi et de s'affranchir de l'aide sociale, elle ne pouvait pas prolonger ni accorder de nouveau délai au recourant.

f) L'application du nouveau droit ne serait pas plus favorable au recourant, dans la mesure où désormais seules les personnes au bénéfice d'une autorisation d'établissement peuvent prétendre à une naturalisation ordinaire (art. 9 al. 1 let. a LN) et que l'intégration demandée comprend également le fait de participer à la vie économique (art. 12 al. 1 let. d LN), sous réserve des situations particulières, notamment pour les personnes en situation de handicap ou malades (art. 12 al. 2 LN). L'art. 7 al. 3 de l'ordonnance du 17 juin 2017 sur la nationalité suisse (OLN; RS 141.01) prévoit même que quiconque perçoit une aide sociale dans les trois années précédant le dépôt de sa demande ou pendant sa procédure de naturalisation ne remplit pas les exigences relatives à la participation à la vie économique ou à l’acquisition d’une formation, sauf si l’aide sociale perçue est intégralement remboursée (voir Manuel sur la nationalité, [demandes dès le 1.1.2018], chapitre 3: Naturalisation ordinaire, p. 55 et suivantes).

L'autorité intimée n'a ainsi pas violé la loi, ni abusé de son pouvoir d'appréciation, en refusant la bourgeoisie au recourant. Ses griefs sont donc mal fondés.  

3.                      Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée.

Compte tenu de la situation financière du recourant, il est renoncé à mettre un émolument à sa charge, bien qu'il succombe (cf. art. 49 al. 1 et 50 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (cf. art. 55 al. 1 LPA-VD).

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision de la Municipalité de Lausanne du 4 février 2022 est confirmée.

III.                    Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

IV.                    Il n'est pas alloué de dépens.

 

Lausanne, le 12 septembre 2022

 

Le président:                                                                                            La greffière:        



 

 

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.