TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 11 janvier 2023

Composition

M. André Jomini, président; M. Serge Segura, juge et M. Antoine Rochat, assesseur; M. Quentin Ambrosini, greffier.

Recourante

A.________ à ******** représentée par Me Nicolas SAVIAUX, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Département des finances et des relations extérieures (DFIRE) [actuellement: Département des finances et de l'agriculture (DFA)], à Lausanne,

Autorité concernée

Registre foncier de l'Est vaudois, à Vevey.

Objet	Divers
	Recours A.________ c/ décision sur recours du Chef du Département des finances et des relations extérieures du 22 mars 2022

Vu les faits suivants:

A. La société A.________ a pour but le commerce de biens de toute nature et les services y relatifs, notamment la gestion, le développement et les conseils en commerce international. Son siège est à ********.

En 2016, la société a acquis 19 lots de la propriété par étages (PPE) "B.________", constituée en 1988 sur la parcelle n° ******** de la commune d'********. Cette PPE comprend au total 103 lots. En tant qu'ils étaient initialement destinés à l'exploitation hôtelière sous la forme d'apparthôtel, les lots n° 16 (réception-hôtel), 17 (boutique), 20 (bar et balcon) et 22 (salon hôtel), détenus en propriété par la société, sont ouverts sur les parties communes et accessibles aux autres résidents. Les autres lots de la PPE sont pour la plupart des appartements.

Lors de l'assemblée générale de la PPE "B.________" du 25 septembre 2021, l'associé-gérant de la société a présenté un projet tendant à la création d'un cabinet médical dans ses lots. Ce projet a suscité des critiques de la part des autres copropriétaires d'étages.

Le 12 novembre 2021, l'associé-gérant de A.________ a adressé aux résidents un courrier en trois points, soulignant que la société avait le droit d'utiliser ses lots pour une activité commerciale médicale et que lesdits lots, ouverts sur les parties communes de la PPE, devaient, aux termes de la loi, être fermés par des parois; il a également exposé qu'il interdirait l'accès aux lots sauna, salle de sport, local à skis et local à vélos à tous les copropriétaires qui entraveraient l'utilisation, par A.________, de ses lots à des fins commerciales.

B. Le 22 novembre 2021, la société a adressé au registre foncier de l'Est vaudois un courrier dans lequel elle exposait que la PPE "B.________" se trouvait dans une situation illégale, dans la mesure où certains de ses lots n'étaient ni fermés ni clairement délimités, en violation des dispositions topiques du droit privé. Elle a requis du conservateur du registre foncier qu'il intervienne auprès de la PPE "B.________" pour qu'elle se mette en conformité.

Par décision du 14 décembre 2021, le conservateur du registre foncier a rejeté la requête de l'intéressée, au motif que l'acte constitutif de la PPE de 1982 (recte: 1988) avait été inscrit sans la mention "PPE avant construction", de sorte que les lots ainsi que les plans avaient été admis à l'inscription, sans qu'il ne soit besoin de produire de nouveaux plans. Il a précisé que seule une réquisition à laquelle tous les copropriétaires ont consenti permettrait, aujourd'hui, la modification de l'inscription litigieuse.

C. Le 23 décembre 2021, la société a recouru contre cette décision auprès du Département des finances et des relations extérieures (DFIRE).

Par décision sur recours du 22 mars 2022, le Chef du DFIRE a rejeté le recours et confirmé la décision du conservateur du registre foncier.

D. Le 21 avril 2022, A.________ a saisi la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal d'un recours à l'encontre de la décision du 22 mars 2022, concluant, principalement, à ce qu'elle soit réformée en ce sens que la demande de A.________ est admise et qu'une sommation de se mettre en conformité est adressée à la PPE "B.________", l'avisant qu'à défaut d'action de mise en conformité elle sera dissoute et transformée en copropriété ordinaire; subsidiairement, elle conclut à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause à l'autorité précédente pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

Par mémoire responsif du 23 juin 2022, le Chef du DFIRE s'est déterminé sur le recours en concluant à son rejet dans la mesure de sa recevabilité.

Le 22 septembre 2022, la recourante a déposé sa réplique, maintenant implicitement ses conclusions.

E. Le projet du gérant de la recourante consiste à fermer les lots de la société pour y aménager des locaux commerciaux et y permettre l'exploitation d'un cabinet médical, de sorte que la valeur litigieuse dépasse, selon toute vraisemblance, le montant de 30'000 francs.

Considérant en droit:

1. L'art. 956a al. 1 1^ère phr. du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS 210) dispose que les décisions de l'office du registre foncier peuvent faire l'objet d'un recours devant l'autorité désignée par le canton. Aux termes de l'art. 25 al. 2 de la loi vaudoise du 9 octobre 2012 sur le registre foncier (LRF; BLV 211.61), toutes les décisions du conservateur peuvent faire l'objet d'un recours au département (1^ère phr.). Les dispositions de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) sont applicables (2^ème phr.). A teneur de l'art. 92 al. 1 LPA-VD, le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit, comme en l'espèce, aucune autre autorité pour en connaître. Par ailleurs, interjeté dans les formes et le délai prescrits par la loi, le recours est recevable, de sorte qu'il convient d'entrer en matière sur le fond (art. 79 al. 1, 95 et 99 LPA-VD).

2. Sous un premier grief, la recourante fait valoir que le conservateur du registre foncier n'aurait pas dû procéder, en décembre 1988, à l'inscription de la PPE "B.________": selon elle, les plans qui lui avaient été soumis montraient que certains lots n'étaient ni fermés, ni délimités, en violation des art. 712a, 712b CC et 68 de l'ordonnance du 23 septembre 2011 sur le registre foncier (ORF; RS 211.432.1), de sorte qu'un contrôle diligent desdits plans aurait dû conduire l'office du registre foncier à rejeter la réquisition d'inscription. Cette erreur commise à l'époque par le conservateur devrait être rectifiée d'office au sens de l'art. 87 ORF.

a) aa) Le registre foncier donne l'état des droits sur les immeubles (art. 942 al. 1 CC). Il comprend le grand livre, les documents complémentaires (plan, rôle, pièces justificatives, état descriptif) et le journal (al. 2). Sont immatriculées comme immeubles au registre foncier notamment les parts de copropriété d'un immeuble (art. 943 al. 1 ch. 4 CC). Le registre foncier est notamment destiné à l'inscription de la propriété immobilière (cf. art. 958 al. 1 ch. 1 CC).

Sauf dans certains cas particuliers, l'inscription au registre foncier est nécessaire pour l'acquisition (constitution ou transfert) du droit réel visé; on parle de "principe absolu de l'inscription" (Steinauer, Les droits réels, t. I, 6^ème éd., Berne 2019, n. 931). Constitutive, l'inscription s'opère en principe sur déclaration écrite du propriétaire de l'immeuble auquel se rapporte son objet (art. 963 al. 1 CC; Steinauer, op. cit., n^os 947 ss et les références; Laim, in: Honsell/Vogt/Geiser (éd.), Basler Kommentar, Zivilgesetzbuch, vol. II , 4ème éd., Bâle 2011, n^os 10 ss ad art. 656 CC; cf. ATF 135 III 585 consid. 2.1).

bb) L'office du registre foncier n'opère d'inscription que sur réquisition (art. 46 al. 1 ORF). Sur la base des autres pièces justificatives accompagnant la réquisition, l'office du registre foncier vérifie que les conditions légales de l'inscription au grand livre sont réunies (art. 83 al. 1 ORF). Il contrôle (al. 2) la forme et le contenu de la réquisition (let. a), l’identité de la personne qui présente la réquisition (let. b), le droit de disposer de la personne qui présente la réquisition (art. 84) (let. c), les pouvoirs de représentation en cas de réquisition par un représentant (let. d), la capacité civile, lorsqu’elle est restreinte d’après les pièces justificatives déposées ou les écritures du registre foncier (let. e), l’inscription requise, pour s’assurer qu’elle est susceptible de faire l’objet d’une inscription au registre foncier (let. f), le justificatif relatif au titre, en particulier sa forme (let. g), les pièces justificatives accompagnant la réquisition, pour s’assurer qu’elles sont complètes (let. h), les autorisations et les consentements nécessaires, pour s’assurer qu’ils ont été produits (let. i).

Le pouvoir d'examen du conservateur du registre foncier se limite principalement à un examen formel. Il ne peut procéder à aucune opération sans légitimation préalable du requérant quant à son droit de disposition et au titre sur lequel se fonde l'opération (art. 965 al. 1 CC). La réquisition doit être écartée si la légitimation fait défaut (art. 966 al. 1 CC). Lorsque les conditions de l'inscription au grand livre ne sont pas remplies, l'office du registre foncier rejette la requête (art. 87 al. 1 ORF).

cc) Selon l'art. 2 let. g ORF, on entend par pièces justificatives le terme générique pour la réquisition au registre foncier et pour le justificatif relatif au titre ainsi que ses annexes, notamment les procurations, les consentements et les autorisations. Les pièces justificatives sont ainsi les documents qui constatent les faits juridiques sur lesquels l'office du registre foncier s'est fondé pour porter au registre un droit (contrat de vente, contrat constitutif de servitude ou de gage, jugement de faillite, etc.) (Steinauer, op. cit., n^o 755).

b) En l'occurrence, la recourante soutient que le conservateur doit rectifier d'office (au sens de l'art. 87 ORF) l'erreur prétendument commise en décembre 1988. Tel n'est manifestement pas le cas: comme l'a souligné à juste titre l'autorité intimée dans sa réponse, l'art. 87 ORF traite du rejet de la réquisition d'inscription dans le cadre de la procédure d'inscription au registre foncier, de sorte qu'elle ne trouve application qu'en présence d'une réquisition sur laquelle l'office du registre foncier n'a pas encore statué. L'art. 87 ORF se rapporte à la procédure d'inscription au registre foncier, dont le chapitre 3 du Titre 3 de l'ORF, intitulé "Procédure d'inscription" (art. 81 ss ORF), règle le déroulement et les modalités. C'est ainsi que l'ORF prescrit notamment le contrôle que doit exercer le conservateur du registre foncier saisi d'une réquisition d'inscription (art. 83 ORF), s'agissant en particulier de l'examen du droit de disposer du requérant (art. 84 ORF), et qu'elle prévoit le rejet des requêtes imparfaites (art. 87 ORF). Une telle procédure a été lancée et menée à son terme en 1988: la réquisition d'inscription a été admise et la procédure ouverte par son dépôt a pris fin par l'inscription, au grand livre, de la PPE "B.________". Dans ces conditions, la recourante ne peut se prévaloir de l'art. 87 ORF pour solliciter la rectification d'office de l'inscription, la procédure administrative gracieuse y relative ayant pris fin.

La recourante expose en outre que la voie administrative serait le seul moyen de remédier à l'obligation de fermer et de délimiter les unités d'étages posée par les art. 712a s. CC et 68 ORF. Cet argument est voué à l'échec: il ressort des écritures de la recourante que cette dernière conteste la conformité au droit civil des plans soumis au conservateur en 1988. Ces plans, en tant qu'ils font partie intégrante de l'acte constitutif de la PPE (cf. art. 4 du règlement d'administration et d'utilisation), sont les pièces justificatives sur lesquelles l'office du registre foncier s'est fondé pour admettre la réquisition d'inscription en 1988. En contestant la validité desdites pièces, la recourante remet en cause la réalisation des conditions matérielles de l'opération à laquelle a procédé le conservateur en admettant cette réquisition. Un tel objet, soit l'invalidité de la réquisition d'inscription, relève de la compétence du tribunal civil, seul compétent pour redresser le registre foncier. En effet, lorsque l'office du registre foncier a procédé à une opération au grand livre, seule la voie judiciaire permet, en cas de contestation, d'obtenir la rectification du grand livre; faute de consentement de tous les intéressés, une modification de l'opération faite ne peut être effectuée qu'à la suite d'une action en rectification au sens de l'art. 975 CC (Steinauer, op. cit., n^os 1174 et 1192). La CDAP, en tant que juridiction de droit public, n'a dès lors pas à examiner les griefs matériels en lien avec la prétendue violation des dispositions topiques du droit privé.

3. Sous un second grief, la recourante fait valoir que le conservateur du registre foncier aurait dû rectifier l'erreur prétendument commise en 1988 en faisant application analogique de l'art. 69 al. 4 ORF.

a) La PPE peut être constituée par contrat ou, ce qui est largement le plus fréquent, par la volonté unilatérale d’un promoteur, qui vend ensuite des parts d’étages (cf. art. 712d CC). Elle peut être constituée après, mais aussi avant la construction du bâtiment. En effet, l’art. 712e CC prévoit certes que l’acte constitutif indique la délimitation des unités d’étages, mais il n’exige pas que celles-ci existent déjà matériellement. Le Conseil fédéral en a conclu, lorsqu'il a édicté l'ordonnance, qu’il pouvait autoriser la constitution de la propriété par étages avant la construction du bâtiment, moyennant tout de même certaines précautions, dont une mention correspondante au registre foncier (art. 69 ORF, qui reprend en substance l’ancien art. 33c aORF). Cette possibilité a le grand avantage de pouvoir associer par anticipation les propriétaires au financement de la construction (Steinauer, 50 ans de propriété par étages – Un bilan, in: Foëx (éd.), La propriété par étages aujourd'hui, Une alerte cinquantenaire, Genève/Zurich/Bâle 2016, p. 23).

L'art. 69 ORF a la teneur suivante:

"Art. 69 Inscription de la propriété par étages avant la construction du bâtiment

¹ L’inscription de propriétés par étages avant la construction du bâtiment ne peut être requise que si le plan de répartition est joint à la réquisition.

² L’office du registre foncier inscrit au feuillet du grand livre de l’immeuble de base et aux feuillets du grand livre ouverts aux étages la mention «constitution de PPE avant la construction du bâtiment».

³ Le propriétaire par étages ou l’administrateur doit communiquer l’achèvement du bâtiment à l’office du registre foncier dans les trois mois après l’exécution des travaux, le cas échéant avec remise du plan de répartition rectifié après l’exécution de ceux-ci. À la demande de l’office du registre foncier, le plan doit être complété par l’attestation officielle prévue à l’art. 68, al. 2.

⁴ Lorsque cette attestation n’est pas produite ou s’il est d’une manière ou d’une autre constaté que les locaux objet d’un droit exclusif ne sont ni des appartements ni des locaux commerciaux ou autres formant un tout et disposant d’un accès propre, l’office du registre foncier fixe un délai à l’expiration duquel, en l’absence d’une décision judiciaire, la propriété par étages est convertie en copropriété ordinaire en application par analogie des art. 976a et 976b CC."

L'art. 69 al. 4 ORF renvoie aux art. 976a s. CC, dispositions qui prévoient, pour le cas où l'attestation officielle fait défaut ou que les locaux ne forment pas un tout et ne disposent pas d'un accès propre, une procédure devant l'office du registre foncier au terme de laquelle la personne intéressée a la possibilité d'introduire une action civile tendant au redressement du registre foncier (cf. Message du Conseil fédéral, FF 2007 5069 ss).

b) En l'occurrence, la PPE "B.________" n'est pas une PPE avant construction au sens de l'art. 69 ORF. Ce point n'est pas contesté par la recourante, qui se prévaut précisément de l'application analogique et extensive de cette disposition; l'autorité intimée n'a toutefois pas abusé de son pouvoir d'appréciation en n'étendant pas le champ d'application de cette règle de droit fédéral et, partant, le champ de compétence de l'autorité administrative.

D'ailleurs, il n'apparaît pas que la recourante se trouverait dans la situation particulière de l'art. 69 al. 4 ORF, celle dans laquelle la conversion de la PPE en copropriété ordinaire s'imposerait, par exemple, en raison de l'évolution de l'organisation juridique de la PPE après sa construction en fonction des acquéreurs des lots. En effet, la recourante ne demande pas que la PPE soit convertie en copropriété ordinaire pour le motif que le régime de la PPE ne se justifierait plus: en réalité, elle conteste l'opération faite au grand livre en 1988, estimant qu'elle devrait pouvoir fermer et délimiter ses lots, conformément aux dispositions topiques du droit privé, afin de permettre l'exploitation desdits lots à des fins commerciales. Sachant que sa demande vise un objet différent de la conversion de la PPE en copropriété ordinaire, la recourante prétend à une application analogique de l'art. 69 al. 4 ORF. Or, le droit fédéral prescrit une voie d'action spécifique pour la contestation des opérations effectuées au grand livre, soit l'action en rectification au sens de l'art. 975 CC, à l'exclusion de la voie du recours administratif (cf. supra consid. 3b). Dans la mesure où le droit civil fédéral règle spécifiquement l'objet de la prétention de la recourante, celle-ci ne peut se prévaloir de l'application analogique de l'art. 69 al. 4 ORF. Le département cantonal était donc fondé, en tant qu'autorité administrative, à considérer que la requête de la recourante devait être rejetée.

4. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Les frais de justice sont mis à la charge de la recourante, qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n'est pas alloué de dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision rendue le 22 mars 2022 par le Chef du Département des finances et des relations extérieures (DFIRE) est confirmée.

III. Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de la société A.________.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 11 janvier 2023

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière civile s'exerce aux conditions des articles 72 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.