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TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC |
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Composition |
M. Stéphane Parrone, président; M. Guy Dutoit et M. Jean-Etienne Ducret, assesseurs, Mme Lia Meyer, greffière, |
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Recourant |
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Autorité intimée |
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Direction générale de l'environnement (DGE), Unité droit et études d'impact, à Lausanne. |
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Objet |
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Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de l'environnement, Biodiversité et paysage, du 7 avril 2022 (dégâts causés par des corneilles; décision de refus d'indemnité). |
Vu les faits suivants:
A. A.________, qui est agriculteur, exploite les parcelles en zone agricole nos ********, ******** et ********, sur le territoire de la Commune ********. Ces parcelles, contigües, totalisent une surface de 393 ares.
B. Le 17 novembre 2021, A.________ a transmis à la Direction générale de l'agriculture, de la viticulture et des affaires vétérinaires (DGAV) un décompte ayant "pour but de mettre en évidence les pertes financières dues aux dégâts faits par les corvidés lors de la germination de la culture de tournesol sur [son] exploitation". Les pertes imputables aux dégâts de corvidés ont été chiffrées par ce dernier à 37'620 fr. L'intéressé précisait que les chiffres obtenus étaient "issus de tabelles officielles, de factures de fournisseurs et prestataires de services ainsi que de décomptes de livraisons. Les dégâts, les moyens de lutte mis en œuvre par l'exploitant et les travaux de re-semis ont été suivis et constatés par Prométerre, le SPP et le service de la faune". Les chiffres présentés étaient les suivants:
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Deux semis de tournesol sur 12 ha |
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1er semis: bande fraisée Frs 350.- / ha |
4'200.- |
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Semence Frs 160.- / ha |
1920.- |
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Anti-limace 2 passages avec produit Frs 50.- / 24 ha |
1'200.- |
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Désherbage Frs 120.- / 12 ha (entre les deux semis) |
1'440.- |
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2ème semis: direct sur les lignes 130.- / 8 ha (4 ha ont pu être maintenus = non imputables) |
1'040.- |
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Semence Frs 160.- / 8 ha (4 ha de tournesol ont pu être maintenus = non imputables) |
1'280.- |
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Anti-limace 2 passages avec produit Frs 50.- / 24 ha |
1'200.- |
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Traitement aux piments et huiles essentielles (essais Prométerre) |
300.- |
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Autres pertes: |
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Perte de prime entre le soja et le tournesol Frs 100.- / ha |
800.- |
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Lutte contre les corvidés avec véhicules et moyens de lutte 150 heures à frs 60.- |
9'000.- |
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Faible récolte de tournesol. Manquement, perte due au semis tardif et séchage |
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Frs 950.- / 4 ha |
3'800.- |
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Faible récolte de soja, perte due au semis tardif et séchage Frs 900.- / 8 ha |
7'200.- |
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Manque à gagner pour la culture du soja / tournesol Frs 530.- / 8 ha |
4'240.- |
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Perte du contrat de tournesol |
Non chiffrable |
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Rotation de cultures perturbée |
Non chiffrable |
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Perte de la prime IP Suisse |
Non chiffrable |
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Total: pertes imputables aux dégâts de corvidés |
Frs 37'620.- |
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Dans une correspondance adressée à A.________ le 23 novembre 2021, un conseiller agricole de la société Proconseil Sàrl, filiale de l'association Prométerre, confirmait, suite à l'évaluation de ce décompte, la validité des éléments suivants:
"- Ayant suivi la parcelle durant la saison, nous pouvons confirmer que le re-semis du tournesol sur les deux parcelles ainsi que son remplacement pas du soja sur une des parcelles étaient nécessaires. En effet, les dégâts occasionnés à la culture ne permettaient pas de la maintenir en place.
- Les corvidés ont occasionné des dégâts sur la parcelle. Ces dégâts ont été constatés par nos soins, ainsi que par un garde faune.
- Divers moyens de lutte ont été mis en place sur la parcelle afin d'essayer de limiter les dégâts. Entre autres, des essais d'enrobages de semences avec des substances naturelles potentiellement répulsives ont été menés sur une des parcelles et suivis par nos soins. Malgré ces interventions, aucune diminution des dégâts n'a pu être constatée.
- Les coûts mentionnés dans le décompte pour les travaux effectués, les semences ainsi que les intrants correspondent à la réalité.
- La différence de marge brute par ha entre le soja (1493.-/ha) et le tournesol (2552.-/ha) est de 1059.- (Marges Brutes 2020, Agridea)
- Un décalage de date de semis entraine des pertes de rendement et occasionne des frais de séchage supplémentaires".
La DGAV a également adressé le 24 novembre 2021 un courrier à A.________ confirmant certains éléments du décompte établi par ce dernier. La DGAV indiquait avoir constaté les dégâts occasionnés par des corvidés aux cultures de l'intéressé, ainsi que le manque d'efficacité des divers moyens de lutte mis en place par ce dernier. Elle confirmait également la nécessité de ressemer du tournesol sur les parcelles, puis de remplacer cette culture par du soja sur l'une des parcelles, les dégâts occasionnés ne permettant pas de maintenir la culture de tournesol en place. La DGAV exposait en outre que le décompte de l'intéressé "pour les travaux effectués, les semences ainsi que les intrants" correspondait à la réalité. Elle ajoutait qu'un décalage de date de semis entraîne des pertes de rendement et occasionne des frais de séchage supplémentaires.
C. En 2021, un postulat intitulé "Dégâts causés par les corvidés aux cultures : que fait l’Etat de Vaud?" (21_POS_54) a été déposé devant le Grand Conseil. Ce postulat a été examiné par une commission ad hoc du Grand Conseil en avril 2022, puis retiré en échange de l'établissement par cette commission d'un rapport complet et précis ainsi que d'une communication par voie de communiqué de presse concernant cette problématique. Cette commission a pu prendre connaissance, "sur la base d'une documentation détaillée, [...] des mesures déjà mises en place et [s'est] vu confirmer le fait que ce fléau est responsable de dégâts majeurs aux cultures vivrières, à la suite de l'abandon des produits répulsifs" (Feuille des avis officiels [FAO] n° 39 du 17 mai 2022). Selon le rapport de la commission chargée d'examiner ce postulat, daté du 4 mai 2022, "suite à l'acceptation du budget 2022 par le Grand Conseil, un montant de CHF 120'000.- est à disposition pour l'indemnisation des dégâts causés par les corvidés. Ce montant permettra une indemnisation selon un régime forfaitaire de coûts à la surface pour le réensemencement des cultures de maïs, de tournesol et de soja (liste non exhaustive). Cela correspond à 350.- CHF/ha, sous réserve qu'un constat ait été réalisé par le taxateur des dégâts de la région". Ce rapport a été examiné en séance du Grand Conseil le mardi 24 mai 2022.
D. Le 8 mars 2022, A.________ a déposé auprès la Direction générale de l'environnement, Biodiversité et paysage (DGE-BIODIV), via un formulaire en ligne, une "Déclaration de dommages causés par la faune aux cultures, prairies et pâturages" annonçant les dommages causés le 5 mai 2021 aux cultures de tournesol sur les parcelles nos ********, ******** et ********, afin d'obtenir une indemnisation.
Par décision du 7 avril 2022, la DGE-BIODIV a refusé d'octroyer une indemnité concernant les dommages causés au début du mois de mai 2021 par des corneilles aux cultures de tournesol de A.________, au motif, en substance, qu'aucune indemnité ne pouvait être octroyée en 2021 s'agissant de dommages causés par des animaux contre lesquels il est possible de prendre des mesures individuelles. Dans cette décision, la DGE-BIODIV informait également A.________ que, dès l'année 2022, une indemnisation forfaitaire à l'hectare pourrait être versée en cas de ressemis d'une parcelle suite aux dommages occasionnés par des corvidés, ceci après expertise par le taxateur.
E. Par acte daté du 25 avril 2022, A.________ (ci-après: le recourant) a recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) en concluant à l'annulation de la décision du 7 avril 2022 et à l'octroi d'une indemnité. En substance, le recourant fait valoir qu'aucune mesure ne peut être prise à titre individuel contre les corneilles, lorsqu'elles sont en bande, qu'il a malgré tout pris de nombreuses mesures pour effaroucher ces dernières et que l'indemnisation forfaitaire prévue dès 2022 devrait également valoir pour l'année 2021.
L'autorité intimée a déposé sa réponse et un onglet de pièces le 13 juin 2022. Elle conclut au rejet du recours et à la confirmation de la décision du 7 avril 2022. Elle expose, en substance, que les dispositions fédérales et cantonales ne permettent pas d'indemniser les dommages causés aux cultures par des corneilles dans la mesure où il est possible de prendre des mesures individuelles contre celles-ci et que l'indemnisation forfaitaire prévue pour 2022 ne saurait s'appliquer de manière anticipée aux dommages causés en 2021.
Le 1er juillet 2022, le recourant a déposé des déterminations complémentaires. Il indique, en substance, que la prise de mesures individuelles contre les bandes de corneilles n'est que théorique; en réalité, aucune mesure n'est efficace, de sorte qu'il n'est pas réellement possible de prendre des mesures individuelles contre celles-ci. Il estime que le refus d'indemnisation est dès lors injustifié.
L'autorité intimée s'est déterminée à cet égard le 8 juillet 2022. Elle a confirmé conclure au rejet du recours, le cadre légal ne permettant pas d'indemniser le recourant. Elle a transmis des pièces complémentaires le 24 août 2022 et le 13 septembre 2022.
F. La Cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1. La décision de la DGE-BIODIV refusant l'octroi d'une indemnité pour des dommages causés au début du mois de mai 2021 par des corneilles aux cultures de tournesol peut faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal (cf. art. 92 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). Déposé dans le délai légal, compte tenu des féries, le recours satisfait en outre aux autres conditions de forme prévues par la loi, si bien qu'il convient d'entrer en matière (art. 95, 96, 79 et 99 LPA-VD).
2. Le litige porte sur le refus d'indemniser les dommages aux cultures causés par des bandes de corneilles au mois de mai 2021.
a) La question de l'indemnisation des dégâts causés par la faune sauvage est traitée par l'art. 13 de la loi fédérale du 20 juin 1986 sur la chasse et la protection des mammifères et oiseaux sauvages (loi sur la chasse; LChP; RS 922.0), dans les termes suivants:
Art. 13 Indemnisation des dégâts causés par la faune sauvage
1 Les dommages causés par le gibier à la forêt, aux cultures et aux animaux de rente seront indemnisés de façon appropriée. Sont exceptés les dégâts causés par des animaux contre lesquels il est possible de prendre des mesures individuelles selon l’art. 12, al. 3.
2 Les cantons règlent l’indemnisation. Les indemnités ne seront versées que pour autant qu’il ne s’agisse pas de dommages insignifiants et que des mesures de prévention raisonnables aient été prises. Les dépenses pour des mesures de prévention peuvent être prises en compte lors de l’indemnisation des dégâts causés par le gibier.
3 - 4 [...]
La LChP définit le gibier par opposition aux espèces protégées, qui ne peuvent pas être chassées (cf. art. 5 et 7 LChP). La corneille noire constitue du gibier au sens de la LChP; il s'agit d'une espèce pouvant être chassée toute l'année (cf. art. 5 al. 3 let. b LChP), qui ne fait dès lors pas partie des espèces protégées (cf. art. 7 al. 1 LChP a contrario, art. 25 de de la loi vaudoise du 28 février 1989 sur la faune [LFaune; BLV 922.03] et art. 14 du règlement du 7 juillet 2004 d'exécution de la loi du 28 février 1898 sur la faune [RLFaune; BLV 922.03.1]). Lorsqu'elle se présente en bande, elle ne bénéficie d'aucune période de protection sur les cultures qu'elle menace de piller (cf. art. 3bis al. 2 let. c de l'ordonnance du 29 février 1988 sur la chasse et la protection des mammifères et oiseaux sauvages [OChP; RS 922.01]).
A teneur de l'art. 12 al. 3 LChP, les cantons déterminent les mesures qui peuvent légalement être prises à titre individuel en vue de protéger du gibier les animaux domestiques, les biens-fonds et les cultures. C'est donc dans le droit cantonal qu'il faut rechercher si des mesures individuelles peuvent être prises contre les corneilles noires.
b) Le canton de Vaud a mis en œuvre les dispositions fédérales relatives à l'indemnisation des dégâts causés par la faune sauvage aux art. 56l ss LFaune. Selon l'art. 56l LFaune, les dommages causés aux cultures par le gibier sont indemnisés par le Fonds de prévention et d'indemnisation des dégâts causés par la faune, sous réserve notamment des restrictions prévues à l'art. 56l al. 2 LFaune, lequel prévoit que les dégâts causés par des animaux contre lesquels il est possible de prendre des mesures individuelles ne sont pas indemnisés, sous réserve des dégâts causés aux cultures par les blaireaux et les fouines (cf. art. 56l al. 2 ch. LFaune).
Conformément à l'art. 58 LFaune, qui désigne l'autorité compétente pour fixer dans quelles conditions des tirs ponctuels peuvent être exécutés à titre individuel contre certaines espèces de gibier qui causent des dégâts dans les cultures notamment, le Conseil d'état a prévu, à l'art. 108 al. 1 RLFaune, que les préfets peuvent autoriser des mesures individuelles de lutte contre les corneilles noires, notamment lorsqu'elles causent des dégâts dans les cultures. Les préfets fixent les conditions de tir ou de capture conformément aux directives du département (art. 108 al. 3 RLFaune).
La Directive d'application de l'art. 108 RLFaune du 7 juin 2016 désigne notamment les espèces d'animaux sauvages occasionnant des dommages avérés aux cultures et aux biens contre lesquels des mesures individuelles peuvent être prises. Elle prévoit, à son chiffre 3, que des mesures individuelles peuvent être prises contre les corneilles noires entre le 1er août et le 15 février de chaque année, ainsi que toute l'année à l'encontre des bandes de corneilles noires dans les cultures, lesquelles ne bénéficient d'aucune période de protection, ceci conformément à l'art. 3bis al. 2 let. c OChP. Ainsi, des mesures individuelles peuvent être prises contre les corneilles noires entre le 1er août et le 15 février de chaque année et toute l'année contre les bandes de corneilles noires.
c) Compte tenu de ces éléments, au contraire de ce que prétend le recourant, le fait que l'espèce puisse être chassée (cf. art. 5 al. 3 let. b LChP et art. 14 RLFaune notamment) n'exclut pas la prise de mesures individuelles, lesquelles interviennent en sus de la chasse, notamment hors des périodes de chasse, lorsque les espèces concernées causent des dégâts. Il n'en demeure pas moins que la chasse des corneilles noires permet également la régulation de leur population. A cette fin, la Directive du 22 juin 2022 sur la chasse en 2022-2023 (ci-après: Directive sur la chasse en 2022-2023) a par ailleurs étendu la période de chasse des corneilles noires en bandes dans les cultures de deux semaines; la chasse pourra désormais débuter le 16 mars 2023 et prendre fin le 30 juin 2023. Précédemment, en 2022 par exemple, les corneilles noires en bandes dans les cultures ne pouvaient être chassées que du 1er avril au 30 juin (art. 5 al. 1 et al. 2 et annexes I et Ibis de la Directive du 2 juillet 2021 sur la chasse en 2021-2022). L'autorité intimée précise que la période d'ouverture de la chasse des corneilles noires en bande dans les cultures, prévue par la Directive sur la chasse en 2022-2023, correspond à celle des semis. On retient en définitive que, si la chasse des bandes de corneilles a également pour objectif de permettre la protection des cultures, elle n'exclut pas la prise de mesures individuelles.
Reste à déterminer si les dommages causés par les corneilles, contre lesquelles il est possible de prendre des mesures individuelles, peuvent être indemnisés. Selon la jurisprudence, les art. 13 al. 1 LChP et art. 56l al. 2 ch. 3 LFaune, selon lesquels les dégâts causés par des animaux contre lesquels il est possible de prendre des mesures individuelles ne sont pas indemnisés, mettent en place une véritable exception qui exclut toute indemnisation (cf. TF 2C_975/2015 du 31 mars 2016 consid. 3.1; CDAP GE.1996.0122 du 29 août 2005 consid. 4), peu importe que les mesures individuelles soient effectivement mises en place et qu'elles soient ou non efficaces. Certes, le projet du Conseil fédéral de loi sur la chasse conditionnait le versement d'indemnités pour les dommages causés par le gibier aux cultures à la prise de mesures de prévention raisonnables (cf. Message du 27 avril 1983 concernant la loi fédérale sur la chasse et la protection des mammifères et oiseaux sauvages, FF 1983 II 1229, pp. 1244 et 1255), de sorte qu'une indemnité aurait dû être versée dans tous les cas où des mesures raisonnables auraient été préalablement prises. Ce projet de loi a toutefois été modifié lors des travaux parlementaires, dans le cadre desquels le législateur a introduit l'exception prévue à l'art. 13 al. 1 LChP, dont il découle qu'aucune indemnisation n'est versée lorsque la législation permet la prise de mesures individuelles, ceci indépendamment de la mise en place effective des mesures (cf. BO 1986 CN 675; Arrêté du parlement, FF 1986 II 670, p. 675).
En définitive, il résulte de l'art. 108 RLFaune et de sa directive d'application que des mesures individuelles peuvent être prises à l'encontre des corneilles noires et des bandes de corbeilles noires. Par conséquent, les dommages causés par celles-ci tombent sous le coup de l'exception prévue aux art. 13 al. 1 LChP et 56l al. 2 ch. 2 LFaune, qui exclut l'indemnisation des dommages causés par des animaux contre lesquels il est possible – d'un point de vue légal – de prendre des mesures individuelles. Contrairement à ce que prétend le recourant, le cas des corneilles noires n'est pas comparable à celui des sangliers ou des cerfs, à l'encontre desquels le Conseil d'état n'autorise aucune mesure individuelle et qui ne sont dès lors pas visés par cette exception (cf. art. 108 al. 1 RLFaune; GE.1996.0122 précité consid. 4).
C'est donc à juste titre que l'autorité intimée se prévaut de l'exception prévue aux art. 13 al. 1 LChP et 56l al. 2 ch. LFaune pour justifier le refus d'indemniser les dégâts causés par des bandes de corneilles aux cultures de tournesol du recourant. La décision doit ainsi être confirmée et le recours rejeté pour ce motif déjà.
3. Le recourant expose que l'indemnisation forfaitaire prévue dès 2022 pour les dégâts causés par des corvidés devrait également valoir pour l'année 2021. Si l'autorité intimée confirme qu'une directive cantonale relative à une indemnisation forfaitaire pour le réensemencement des cultures est en cours d'élaboration, elle expose toutefois que celle-ci ne saurait s'appliquer de manière anticipée.
a) Le principe de l'interdiction de la rétroactivité (proprement dite) des lois, qui résulte du droit à l'égalité de l'art. 8 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (RS 101; Cst.) ainsi que de l'interdiction de l'arbitraire et de la protection de la bonne foi (art. 5 al. 1 et 9 Cst.), fait obstacle à l'application d'une norme à des faits entièrement révolus avant son entrée en vigueur (ATF 140 V 154 consid. 6.3.2; TF 2C_747/2017 du 24 septembre 2018 consid. 4.1). Un tel effet rétroactif n'est admis qu'exceptionnellement et à des conditions strictes; la rétroactivité doit notamment être expressément prévue par la loi ou du moins résulter clairement du texte légal (ATF 146 V 364 consid. 7.1; 144 I 81 consid. 4.1; 138 I 189 consid. 3.4).
b) En l'espèce, il ressort des notes de séance du 11 avril 2022 de la commission ad hoc du Grand Conseil et du rapport du 4 mai 2022 qui en découle que, "suite à l'acceptation du budget 2022 par le Grand Conseil, un montant de CHF 120'000.- est à disposition pour l'indemnisation des dégâts causés par les corvidés. Ce montant permettra une indemnisation selon un régime forfaitaire de coûts à la surface pour le réensemencement des cultures de maïs, de tournesol et de soja (liste non exhaustive). Cela correspond à 350.- CHF/ha, sous réserve qu'un constat ait été réalisé par le taxateur des dégâts de la région". Toutefois, à ce stade, aucune disposition légale n'a été adoptée ou modifiée s'agissant de l'indemnisation forfaitaire des dégâts causés par les corvidés et il n'est aucunement prévu d'indemniser les dégâts qui auraient été causés par le passé. Pour ce motif, le recourant ne saurait prétendre à une indemnité pour les dégâts causés à ses cultures en 2021 et c'est à juste titre que l'autorité intimée a refusé d'appliquer de manière anticipée la directive y relative, qui est de surcroît en cours d'élaboration.
En définitive, le recours doit être rejeté et la décision de l'autorité intimée confirmée.
4. Il découle des considérants qui précèdent que le recours, mal fondé, doit être rejeté et la décision de la DGE-BIODIV confirmée. Vu le sort de la cause, les frais de justice sont mis à la charge du recourant (art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD et art. 4 al. 1 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative (TFJDA; BLV 173.36.5.1). Il n'est pas alloué de dépens, le recourant n'étant pas représenté (art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD et art. 10 et 11 TFJDA).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Direction générale de l'environnement, Biodiversité et paysage, du 7 avril 2022 est confirmée.
III. Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge du recourant.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 28 octobre 2022
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.