TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 29 juillet 2022

Composition

M. Serge Segura, président; Mme Imogen Billotte et Mme Annick Borda, juges.

Recourante

A.________, à ********,

Autorité intimée

Police cantonale du commerce, à Lausanne.

Objet	Divers
	Recours A.________ c/ décision de la POLICE CANTONALE DU COMMERCE du 28 mars 2022 (refus d'autorisation de chauffeur dépendant pratiquant le transport de personnes à titre professionnel).

Vu les faits suivants:

A. A.________ (ci-après également : l'intéressée), domiciliée à ********, a déposé le 2 mars 2022 auprès de la Police cantonale du commerce une demande d'autorisation cantonale de chauffeur pratiquant le transport de personnes à titre professionnel.

A cette demande, était joint notamment un extrait du casier judiciaire de l'intéressée mentionnant sa condamnation par ordonnance pénale rendue par le Ministère public du canton de Genève le 27 juillet 2021, pour circulation sans assurance responsabilité civile (commise à réitérées reprises), non restitution de permis et / ou de plaques de contrôle, circulation sans permis de circulation ou plaques de contrôle (commise à réitérées reprises), à une peine pécuniaire de 40 jours-amende à 50 fr. le jour, avec sursis durant 3 ans, et à deux amendes de, respectivement, 100 fr. et 500 francs. Il ressort de l'ordonnance pénale que les décisions relatives au retrait des plaques de contrôle et du permis de circulation, respectivement d'exécution, ont été distribuées respectivement les 15 avril et 7 mai 2021.

Selon une attestation de l'Office cantonal genevois des véhicules du 14 février 2022, également produite, l'intéressée a fait l'objet de trois mesures administratives, soit un retrait du permis à l'essai pour une durée d'un mois avec prolongation de la période probatoire, prononcé par décision du 10 juin 2009, un avertissement, prononcé par décision du 23 avril 2019, et un retrait du permis d'élève conducteur et du permis de conduire le 23 février 2021, pour une durée d'un mois.

B. Par courrier du 4 mars 2022, la Police cantonale du commerce a notamment constaté la présence sur l'extrait du casier judiciaire de l'intéressée de la condamnation du 27 juillet 2021, requis une copie du jugement et imparti un délai de détermination.

C. Le 10 mars 2022, dans le délai imparti par la Police cantonale du commerce, A.________ s'est déterminée en exposant notamment sa situation personnelle au moment de la condamnation du 27 juillet 2021 et en précisant qu'elle n'avait jamais reçu personnellement – pour des raisons familiales – l'envoi de son assureur responsabilité civile stipulant qu'elle n'avait plus le droit de conduire en raison de l'absence de paiement de la prime. Les montants dus avaient été acquittés après son interpellation à la douane et la saisie de son véhicule. Elle indiquait encore avoir trouvé un employeur prêt à l'engager et que le métier de chauffeur professionnel était sa vocation.

D. Par décision du 28 mars 2022, la Police cantonale du commerce (ci-après : l'autorité intimée) a refusé la demande d'autorisation de chauffeur dépendant pratiquant le transport de personnes à titre professionnel déposée par A.________. En substance, l'autorité intimée a retenu qu'en raison de la condamnation pour deux violations graves et une simple des règles de la circulation les conditions légales pour l'obtention de l'autorisation n'étaient pas remplies.

E. Par acte daté du 24 avril 2022, mis à la poste le 28 avril 2022, A.________ (ci-après : la recourante) a déféré la décision du 28 mars 2022 auprès de la Cour de droit administratif du Tribunal cantonal (CDAP) en concluant implicitement à sa réforme et à ce que l'autorisation demandée lui soit octroyée. A l'appui de son recours, elle faisait valoir en substance sa situation personnelle, le fait que sa condamnation était liée à des difficultés financières et qu'elle n'avait aucun autre antécédent, signifiant qu'elle est une conductrice respectant les règles de la circulation routière.

L'autorité intimée a répondu au recours le 10 juin 2022 et conclu à son rejet. Elle exposait que la présence d'une condamnation pour une infraction à la législation routière au casier judiciaire de la recourante constituait un motif de refus de l'autorisation, que l'infraction reprochée était grave et que la mesure était proportionnée par rapport à l'atteinte à la liberté économique, la recourante pouvant former une nouvelle demande d'autorisation à l'échéance du délai d'épreuve.

La recourante ne s'est pas déterminée complémentairement dans le délai imparti à cet effet.

Considérant en droit:

1. Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD. Par ailleurs, en tant que destinataire de la décision contestée, la recourante a incontestablement qualité pour recourir.

2. La recourante se plaint tout d'abord du fait que sa condamnation serait liée à des difficultés financières et non à un comportement sur la route. Implicitement, elle considère donc que les conditions d'octroi de l'autorisation demandée sont réalisées.

a) La décision attaquée se fonde sur l'art. 62e al. 1 de la loi vaudoise du 31 mai 2005 sur l'exercice des activités économiques (LEAE; BLV 930.01), dont la teneur est la suivante:

"Pour obtenir l'autorisation, le requérant doit notamment fournir à l'autorité compétente toute information attestant de son assujettissement à l'assurance vieillesse et survivants (AVS), de son respect aux dispositions du droit du travail, de la conclusion d'une assurance responsabilité civile pour le transport de personnes à titre professionnel ainsi que de l'absence de condamnations à raison d'infractions pénales graves et intentionnelles protégeant l'intégrité physique ou sexuelle, d'infractions à la LFStup, d'infraction à la législation sur la circulation routière. L'autorité compétente vérifie que l'immatriculation du véhicule corresponde à son lieu de stationnement (art. 11 LCR)."

Le Tribunal fédéral s'est prononcé sur la portée de cette disposition entrée en vigueur le 1^er janvier 2020 dans un arrêt récent du 12 juillet 2021 rendu dans la cause 2C_139/2021. Il a confirmé l'interprétation de la Police cantonale du commerce, selon laquelle l'exigence de fournir à l'autorité compétente toute information attestant notamment "de l'absence de condamnations à raison d'infractions pénales graves et intentionnelles protégeant l'intégrité physique ou sexuelle, d'infractions à la LFStup, d'infraction à la législation sur la circulation routière" pouvait et devait être comprise comme une condition d'octroi de l'autorisation. Il a jugé que l'absence de condamnations devait ainsi être établie par quiconque sollicite une autorisation (cf. consid. 5.2 à 5.5; ég. arrêt TF 2C_400/2021 du 18 août 2021 consid. 4.2).

La Cour de céans a déjà eu l'occasion de valider le fait que la présence de deux condamnations pour violation de la législation sur la circulation routière, en particulier pour conduite sans assurance-responsabilité civile, permettait à la Police cantonale du commerce de refuser de délivrer une autorisation de chauffeur pratiquant le transport de personnes à titre professionnel (arrêt CDAP GE.2021.0018 du 3 juin 2022 consid. 4b/aa).

b) En l'espèce, la condamnation de la recourante le 27 juillet 2021 est due à la conduite par celle-ci de son véhicule personnel alors qu'elle ne bénéficiait plus de la couverture d'une assurance responsabilité civile, qu'elle n'avait pas remis ses plaques de contrôle et son permis de circulation et qu'elle circulait sans plaques de contrôle ou permis de circulation valable. Ainsi, contrairement à ce que paraît soutenir la recourante, la condamnation est directement en lien avec son comportement sur la route.

La gravité de ces infractions est importante et ne peut être minimisée en particulier en ce qui concerne la circulation sans assurance responsabilité civile (cf. arrêt CDAP GE.2021.0018 déjà cité consid. 4b/bb). En effet, au vu de cette infraction, toute protection de la part de l'assureur en cas d'accident était exclue, exposant ainsi les tiers impliqués, dont les clients de la recourante le cas échéant, à ce que leur préjudice ne puisse être compensé financièrement. Comme la Cour l'a déjà indiqué dans sa jurisprudence, cette seule infraction est suffisante pour justifier un refus de l'autorisation pour chauffeur pratiquant le transport de personnes à titre professionnel.

Cela étant, la recourante expose le contexte de commission de l'infraction en précisant que ce serait en raison de sa situation personnelle et financière qu'elle n'aurait pu agir soit pour payer la prime d'assurance, soit pour prendre connaissance des décisions de l'autorité genevoise lui sommant de remettre ses plaques de contrôle et son permis de circulation. S'il ressort des documents produits par la recourante qu'elle a en effet vécu une période difficile sur le plan personnel et financier au moment des faits qui lui ont été reprochés dans l'ordonnance pénale, cette décision indique également que les décisions de retrait des plaques et du permis de circulation, respectivement d'exécution, ont bien été distribuées. De plus, il ressort de l'ordonnance pénale rendue le 1^er février 2021 par le Ministère public de Genève à l'encontre du conjoint de la recourante, que les époux vivent séparément depuis le mois d'octobre 2019. Ainsi, à la date de réception de la facture d'assurance, et des décisions précitées, la recourante ne faisait plus domicile commun avec son époux. Il n'y a dès lors pas de doute qu'elle a bien reçu personnellement ces documents. Il lui appartenait de réagir à réception.

Enfin, la recourante indique que l'absence d'autres condamnations à son casier judiciaire démontre qu'elle serait une conductrice respectueuse des règles de la circulation. Cette position doit cependant être tempérée au regard des mesures administratives prononcées à son encontre, soit un autre retrait de permis en 2009 et un avertissement en 2019. Son comportement sur la route ne peut donc être qualifié d'exemplaire au vu des deux mesures prononcées en deux ans (2019 et 2021). Le seul fait que son casier judiciaire ne comporte pas d'autre condamnation est en tous les cas, au regard de ce qui vient d'être évoqué, insuffisant à justifier de s'écarter de la règle claire de l'art. 62e al. 1 LEAE.

C'est donc à juste titre que l'autorité intimée a considéré que les conditions d'octroi d'une autorisation n'étaient pas réalisées.

3. La recourante fait valoir que l'autorisation litigieuse lui est nécessaire dans le cadre de la réorientation de sa vie personnelle et professionnelle. Implicitement, comme l'a retenu l'autorité intimée, elle fait valoir son droit à pouvoir exercer la profession de son choix et donc sa liberté économique.

a) Aux termes de l'art. 27 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), la liberté économique est garantie (al. 1). Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (al. 2). La liberté économique protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (ATF 143 II 598 consid. 5.1; 137 I 167 consid. 3.1; 135 I 130 consid. 4.2). Elle peut être invoquée tant par les personnes physiques que par les personnes morales (ATF 143 II 598 consid. 5.1; 135 I 130 consid. 4.2). L'activité de chauffeur de taxi indépendant est protégée par la liberté économique, même si celle-ci implique un usage accru du domaine public (cf. ATF 143 II 598 consid. 5; cf. également TF 2C_1149/2018 du 10 mars 2020 consid. 5.2 et 2C_772/2017 du 13 mai 2019 consid. 3.1.1 et les arrêts cités). Qu'il y ait ou non usage du domaine public, l'Etat peut soumettre l'exercice de cette profession à l'obtention d'une autorisation (cf. ATF 99 Ia 394 consid. 2 et 3; arrêts 2P.35/2007 du 10 septembre 2007 consid. 4.1; 2P.83/2005 du 26 janvier 2006 consid. 2.3; 2P.56/2002 du 18 juin 2002 consid. 3.1). Les restrictions cantonales à l'exercice de la profession de chauffeur de taxi sont ainsi sur le principe admissibles. Eu égard à l'atteinte à la liberté économique, les limitations du droit cantonal doivent toutefois reposer sur une base légale, être justifiées par un intérêt public prépondérant et respecter le principe de proportionnalité (cf. art. 36 al. 1 à 3 Cst.; cf. TF 2C_139/2021 du 12 juillet 2021 consid. 4.1 et TF 2C_400/2021 du 18 août 2021 consid. 3.1).

b) En l'espèce, en tant qu'elle refuse de délivrer à la recourante une autorisation de chauffeur pratiquant le transport de personnes à titre professionnel, la décision attaquée porte incontestablement atteinte à sa liberté économique.

La jurisprudence a déjà estimé que l'art. 62e LEAE constitue une base légale suffisante (cf. arrêt CDAP GE.2021.0018 déjà cité consid. 4b/aa), respectivement que la restriction fondée sur une circulation sans assurance responsabilité civile correspond à un intérêt public prépondérant, au regard du préjudice potentiel pour les passagers, un chauffeur professionnel devant de plus être digne de confiance et irréprochable sur le plan du comportement (consid. 4b/bb).

c) Il reste donc à examiner si le refus est proportionné.

Le principe de la proportionnalité exige que la mesure en cause soit apte à produire les résultats escomptés (aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (nécessité). En outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; cf. ATF 142 I 76 consid. 3.5.1; 140 I 218 consid. 6.7.1).

Sous l'angle de l'aptitude, le mesure prise à l'encontre de la recourante est apte à atteindre le but de protection des passagers et à éviter que ceux-ci ne montent dans un taxi dont le chauffeur ne présente pas des garanties suffisantes.

Concernant le critère de la nécessité, il n'existe pas véritablement d'alternative au refus prononcé en application de l'art. 62e LEAE, de sorte que la possibilité d'une mesure moins incisive peut être écartée (cf. TF 2C_139/2021 précité consid. 5.7.2; 2C_400/2021 précité consid. 4.4.2).

Du point de vue enfin de la pesée des intérêts (proportionnalité au sens étroit), la protection des passagers des services de transport professionnel représente un intérêt public important. Or, la recourante a été condamnée, comme on l'a dit, pour une infraction grave, pouvant mettre en péril les intérêts des tiers et en particulier des clients. Elle n'exerce en l'état pas la profession de chauffeur professionnel dans le Canton de Vaud, si bien que la décision attaquée n'altère pas sa situation actuelle. Au demeurant, elle pourra déposer une nouvelle demande d'autorisation une fois que la condamnation du 27 juillet 2021 n'apparaîtra plus sur l'extrait du casier judiciaire destiné aux particuliers soit dès le 29 juillet 2024 selon l'autorité intimée. La restriction est à ce titre d'une durée modérée, même si elle n'est pas négligeable. Dans ces circonstances, la proportionnalité au sens étroit doit être considérée comme respectée en l'espèce.

4. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. La recourante, qui succombe, sera chargée des frais judiciaires (art. 49 LPA-VD; art. 4 al. 1 du Tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; RSV 173.36.5.1]). Aucune des parties n'ayant procédé à l'aide d'un conseil, il n'y a pas lieu à l'allocation de dépens.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision rendue par la Police cantonale du commerce le 28 mars 2022 est confirmée.

III. Un émolument judiciaire de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge de A.________.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 29 juillet 2022

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.