TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 9 novembre 2022

Composition

Mme Imogen Billotte, présidente; M. Fernand Briguet et M. Michel Mercier, assesseurs; Mme Marie-Christine Bernard, greffière.

Recourant

A.________ à ********

Autorité intimée

Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels (ECA), représenté par Me Alain Thévenaz, avocat à Lausanne,

Autorités concernées	1.	Municipalité de Bex, à Bex,
	2.	Municipalité d'Ollon, à Ollon,
	3.	Municipalité de Lavey-Morcles, à Lavey-Morcles.

Objet	Divers
	Recours A.________ c/ décision de l'ECA du 22 mars 2022 (autorisation de pratiquer le métier de maître ramoneur - contrôle des connaissances des maîtres ramoneurs)

Vu les faits suivants:

A. A.________ exerce la profession de maître ramoneur. Il est au bénéfice d'une autorisation de pratiquer renouvelable de quatre ans en quatre ans, selon l'art. 10 al. 3 du règlement du 28 septembre 1990 d'application de la loi du 27 mai 1970 sur la prévention des incendies et des dangers résultant des éléments naturels (RLPIEN; BLV 963.11.1). Par lettre du 22 décembre 2017, l'établissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels (ECA) a renouvelé l'autorisation de pratiquer de A.________ pour une durée de six mois, soit jusqu'au 30 juin 2018, au motif d'un résultat insuffisant à son contrôle de connaissances du 8 novembre 2017. Il était alors proposé à l'intéressé d'effectuer une formation complémentaire de deux jours, avec un nouveau contrôle. Le 29 juin 2018, l'ECA a délivré une nouvelle autorisation de pratiquer, valable jusqu'au 31 décembre 2021.

A.________ est maître-ramoneur concessionnaire pour les communes de Bex, Ollon et Lavey-Morcles.

B. Le 8 juillet 2021, A.________ a été convoqué par l'ECA à un contrôle de ses connaissances prévu le 27 août 2021, à 8h00, en vue du renouvellement de son autorisation qui venait à échéance fin 2021.

Le 27 août 2021, l'intéressé ne s'est présenté dans la salle de contrôle qu'à 9h20, soit avec 1h20 de retard et 10 minutes seulement avant la fin de l'examen, sans avoir averti ou prévenu de son retard. L'examinateur lui a alors suggéré de l'attendre quelques minutes à l'extérieur de la salle, afin de ne pas perturber la fin de l'examen en cours. Or, lorsqu'il est sorti de la salle de contrôle, l'intéressé était parti. Une deuxième session était cependant prévue le même jour à 10h00, à laquelle il aurait pu participer.

Par lettre du 7 septembre 2021, l'ECA a demandé à l'intéressé de prendre contact avec l'examinateur pour convenir d'une nouvelle date d'examen, tout en regrettant qu'il soit parti précipitamment le 27 août 2021.

Par un courriel du 21 septembre 2021, l'intéressé a indiqué qu'il n'était pas disponible avant le 15 octobre 2021 et qu'il recontacterait l'ECA à ce moment-là pour fixer une nouvelle date lui convenant.

C. Le 15 octobre 2021, l'ECA l'a convoqué pour le 12 novembre 2021, à 8h00. L'intéressé a répondu, par un courriel du 21 octobre 2021, que cet horaire ne lui convenait pas et qu'il proposait de passer l'examen entre 9h00 et 10h30, ce que l'ECA a accepté par un courriel du 1^er novembre 2021.

L'intéressé s'est présenté à l'examen le 12 novembre 2021.

D. Le 22 novembre 2021, l'ECA lui a adressé le courrier suivant:

"Dans le cadre du renouvellement de votre autorisation de pratiquer la profession de maître ramoneur, (selon l'art. 10 du Règlement du 28 septembre 1990 d'application de la loi sur la prévention des incendies et des dangers résultant des éléments naturels, RLPIEN), vous vous êtes présenté à notre siège à Pully en date du 12 novembre dernier afin d'effectuer un contrôle des connaissances relatives aux normes et directives en vigueur en matière de prévention des incendies.

La correction des épreuves a été faite par le responsable formation de notre Etablissement puis elles ont été contrôlées par un expert en prévention incendie.

Nous vous informons que vous avez obtenu la note de 3.3 sur 6 pour un seuil de réussite fixé à 4, la notation répondant au barême SEFRI.

Cette note étant insuffisante, des propositions vont être soumises à notre Conseil d'administration afin de vous permettre de passer à nouveau un contrôle des connaissances en début d'année prochaine, ainsi que d'obtenir le renouvellement temporaire de votre autorisation de pratiquer. Nous ne manquerons pas de vous tenir informé."

E. Le 23 décembre 2021, l'ECA a informé l'intéressé du fait que son autorisation de pratiquer la profession de maître ramoneur était renouvelée de manière provisoire jusqu'au 31 mars 2022, de manière à lui permettre de repasser l'examen de contrôle de ses connaissances.

Par une lettre du même jour, l'ECA a convoqué A.________ à un contrôle de ses connaissances, le 27 janvier 2022.

Le 10 janvier 2022, l'intéressé a demandé à l'ECA pour quelle raison il devait repasser le contrôle de ses connaissances alors qu'il l'avait déjà fait le 12 novembre 2021.

Dans une lettre du 13 janvier 2022, l'ECA a répété le contenu de ses courriers des 22 novembre et 23 décembre 2021.

Par lettre du 17 janvier 2022, l'intéressé a indiqué ne pas avoir reçu la correspondance du 22 novembre 2021 à laquelle l'ECA se référait dans sa lettre du 13 janvier 2022 et a demandé qu'il lui en soit adressé une copie.

Le 20 janvier 2022, l'ECA lui a adressé une copie de sa lettre du 22 novembre 2021.

Par une lettre du 24 janvier 2022, l'intéressé a indiqué avoir bien reçu la copie du courrier du 22 novembre 2021 qu'il n'avait pas reçu avant et a demandé à l'ECA une copie du règlement relatif à l'examen.

Par un courriel du 26 janvier 2022 et un courrier du 27 janvier 2022, l'ECA a indiqué à l'intéressé que le contrôle des connaissances des maîtres ramoneurs et ses modalités découlaient de l'art. 10 RLPIEN.

F. Le 27 janvier 2022, l'intéressé ne s'est pas présenté à l'examen de contrôle de ses connaissances auquel il avait été convoqué.

Par un courrier du même jour, l'ECA lui a demandé de lui expliquer dans les meilleurs délais les raisons de sa non-présentation, attirant son attention sur le fait qu'une telle absence sans justification pourrait être considérée comme un échec définitif au contrôle.

Dans un courrier du 28 janvier 2022, l'intéressé a indiqué que l'ECA ne lui avait pas transmis le règlement qu'il souhaitait et qu'il considérait la lettre de l'ECA du 22 novembre 2021 l'informant de son échec comme nulle et non avenue dans la mesure où elle ne contenait ni le règlement ni ses droits. Il n'a pas donné d'explications concernant sa non-présentation à l'examen.

G. Par une lettre du 3 février 2022, l'ECA a fixé à l'intéressé un ultime délai au 15 février 2022 pour justifier sa non-présentation au contrôle du 27 janvier 2022, indiquant qu'en cas de motifs justifiés, une éventuelle nouvelle session pourrait être organisée. Ce courrier comprend notamment les passages suivants:

"Nous précisons que si vous ne donnez pas suite à cette demande ou si les motifs invoqués ne sont pas valables, nous nous verrons contraints de rendre une décision constatant d'une part votre échec définitif à l'examen du contrôle de vos connaissances, d'autre part et en conséquence la caducité de votre autorisation d'exercer votre profession une fois son délai de prolongation au 31 mars 2022 échu, qui ne sera donc pas renouvelée par le Conseil d'administration de notre Etablissement.

Si au contraire, vous nous fournissez une raison valable justifiant votre absence au contrôle de vos connaissances du 27 janvier dernier, nous soumettrons à notre Conseil d'administration une demande spéciale afin de vous permettre de vous présenter à un troisième examen, qui devrait être passé et réussi avant le 31 mars 2022, soit avant la date d'échéance de votre autorisation de pratiquer."

Dans une lettre du 14 février 2022, l'intéressé s'est plaint de ce que, malgré deux demandes, il n'avait toujours pas reçu le règlement concernant les examens et a indiqué que si son autorisation de pratiquer lui était retirée, il continuerait ses activités malgré tout. Il ne s'est pas déterminé sur la demande de justification de l'ECA du 3 février 2022.

H. Par décision du 22 mars 2022, considérant que A.________ avait un subi un échec à son contrôle du 12 novembre 2021 et qu'il ne s'était pas présenté une seconde fois au contrôle, sans fournir un motif valable justifiant son absence, l'ECA considérait cette non-présentation comme un second et définitif échec audit contrôle. Cette décision comporte le dispositif suivant:

"I. Vous avez échoué au contrôle de vos connaissances des prescriptions en matière de prévention des incendies prévu par l'art. 10 du règlement du 28 septembre 1990 d'application de la loi du 27 mai 1970 sur la prévention des incendies et des dangers résultant des éléments naturels (RLPIEN), qui constitue l'une des conditions au renouvellement de l'autorisation de pratiquer le métier de maître ramoneur.

II. En conséquence, votre autorisation de pratiquer le métier de maître ramoneur, dont l'échéance a été prolongée jusqu'au 31 mars 2022, devient caduque à partir du 1^er avril 2022.

III. L'effet suspensif est d'ores et déjà retiré en cas de procédure de recours contre la décision."

I. Le 4 mai 2022, A.________ (ci-après: le recourant) a interjeté recours contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), en concluant, avec suite de frais et dépens, à la restitution de l'effet suspensif à son recours, à l'annulation de la décision et au renouvellement de son autorisation de pratiquer pour une période de quatre ans. Subsidiairement, le recourant a conclu à l'annulation de la décision et à ce que l'ECA soit invité à lui fournir toutes les données utiles à l'examen de renouvellement de son autorisation et à l'y convoquer dans un délai raisonnable.

Il a indiqué en substance qu'il exerçait la profession de maître ramoneur depuis 1990 et n'avait jamais eu de difficultés au renouvellement de son autorisation de pratiquer. Il a expliqué que, le 27 août 2021, il avait été retardé par des bouchons sur l'autoroute entre Ollon et Lausanne, et que, devant faire face à d'autres obligations, il n'avait pas pu participer à la deuxième session qui avait lieu plus tard dans la matinée. Il a relevé que, contrairement à ce que l'ECA indiquait dans son courrier du 7 septembre 2021, son absence avait été indiquée à l'examinateur présent sur place. Il a également expliqué qu'après avoir été informé qu'il avait échoué à l'examen du 12 novembre 2021, il avait demandé à plusieurs reprises à l'ECA le règlement de l'examen afin de savoir ce qui serait attendu de lui lors de l'examen suivant, et également pour comprendre son résultat, ayant plus de quarante-cinq ans de métier.

Il s'est plaint d'une violation du droit d'être entendu, l'ECA ne lui ayant jamais indiqué les raisons de son échec à l'examen du 12 novembre 2021.

Il a aussi fait valoir que la décision attaquée était insuffisamment motivée, la lecture de celle-ci ne lui permettant pas de comprendre pour quelle raison son autorisation de pratiquer lui avait été retirée.

Il a également fait valoir que la décision attaquée était dépourvue de base légale, qu'en en effet, ni la loi du 27 mai 1970 sur la prévention des incendies et des dangers résultant des éléments naturels (LPIEN; BLV 963.11) ni le règlement d'application ne prévoyaient un retrait définitif de l'autorisation de pratiquer le métier de maître ramoneur sur la base d'une convocation manquée à un examen.

J. Le 10 mai 2022, l'effet suspensif au recours a été restitué à titre provisoire.

Le 25 mai 2022, la municipalité de Bex a informé le Tribunal qu'elle n'avait pas de remarque à formuler sur le recours. Elle précisait que la convention la liant au recourant venait à échéance le 30 août 2023, date à laquelle l'intéressé atteindrait l'âge de la retraite.

Dans sa réponse du 15 juin 2022, l'ECA a conclu, avec suite de frais et dépens, au rejet du recours et de la demande de restitution de l'effet suspensif. Cette autorité a notamment précisé que les conditions pour le renouvellement de l'autorisation du recourant n'étaient plus remplies, mais que si celui-ci passait avec succès un nouveau contrôle de ses connaissances, il pourrait à nouveau être mis au bénéfice d'une autorisation de pratiquer.

Appelés dans la procédure, les municipalités d'Ollon et de Lavey-Morcles n'ont pas procédé.

K. Par décision du 24 juin 2022, la juge instructrice a levé l'effet suspensif au recours. Dans un courrier du même jour, elle a demandé à l'ECA de préciser s'il existait un règlement interne ou des directives régissant les modalités de l'examen de contrôle auquel sont soumis les ramoneurs et, dans l'affirmative, de produire le document.

Le 4 juillet 2022, l'ECA a expliqué qu'en 2018, l'ECA avait élaboré un projet de directives internes régissant les modalités de l'examen de contrôle auquel sont soumis les maîtres ramoneurs. Ce document n'avait jamais été formellement adopté et n'était jamais entré en vigueur; il servait toutefois de fil rouge pour la tenue de ces examens. Par ailleurs, une nouvelle version de ces directives était en cours d'élaboration. L'ECA a produit un exemplaire du projet de directives de 2018 et un exemplaire du projet de directives de 2022.

Le recourant a répliqué le 29 août 2022.

Le 27 septembre 2022, l'ECA a informé le Tribunal qu'il avait appris récemment, dans le cadre d'un échange de courriers concernant une autre affaire, que le recourant continuait à exercer son activité sous le nom de son entreprise alors que l'effet suspensif à son recours avait été levé. Le 10 octobre 2022, l'ECA a produit copie des décisions adressées les 30 septembre et 3 octobre 2022 par les municipalités de Bex, Lavey-Morcles et Ollon au recourant, le sommant de cesser immédiatement toutes ses activités de contrôle et autres tâches en lien avec le service de ramonage officiel sur leur territoire.

Le recourant s'est déterminé à ce sujet, les 6 et 20 octobre 2022.

Considérant en droit:

1. Il convient tout d'abord de préciser l'objet du litige, dès lors que le recourant s'en prend tant au résultat de son examen de novembre 2021 qu'à la caducité de son autorisation de pratiquer le métier de maître ramoneur.

a) En procédure juridictionnelle administrative, la décision détermine l'objet de la contestation qui peut être déféré en justice par la voie d'un recours (ATF 144 II 359 consid. 4.3 et les références). L'objet du litige dans la procédure administrative subséquente est le rapport juridique qui constitue - dans le cadre de l'objet de la contestation déterminé par la décision -, d'après les conclusions du recours, l'objet de la décision effectivement attaquée. L'objet de la contestation et l'objet du litige sont ainsi identiques lorsque la décision administrative est attaquée dans son ensemble (CDAP FI.2022.0002 du 12 octobre 2022 et les références citées). En droit vaudois, l'art. 79 al. 2, 1ère phrase, de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36, applicable à la présente procédure par renvoi de l'art. 99 LPA-VD) prévoit que le recourant ne peut pas prendre de conclusions qui sortent du cadre fixé par la décision attaquée.

b) Bien qu'elle rappelle l'échec à l'examen de novembre 2021, la décision contestée porte sur la caducité de l'autorisation de pratiquer du recourant. Dans cette mesure, les conclusions prises par le recourant en cours de procédure à ce sujet excèdent ainsi l'objet du présent litige.

c) Quoi qu'il en soit, même à supposer recevable ses griefs relatifs à cet examen, son recours paraît irrecevable sur ce point. En effet, conformément à l'art. 95 LPA-VD, le recours au Tribunal cantonal s'exerce dans les 30 jours dès la notification de la décision ou du jugement attaqués. Dans le cas présent, l'échec subi a été communiqué au recourant le 22 novembre 2021. Ce dernier ayant indiqué n'avoir pas reçu cette lettre du 22 novembre 2021, l'ECA lui en a adressé une copie le 20 janvier 2022. Par lettre du 24 janvier 2022, le recourant a alors demandé que lui soit adressée une copie du règlement relatif à l'examen. Dans des lettres du 28 janvier 2022 et du 14 février 2022, il s'est plaint à nouveau de ce que l'ECA (qui lui avait adressé le RLPIEN) ne lui avait pas envoyé le règlement relatif à l'examen et ne lui avait pas indiqué ses droits. Convoqué pour se soumettre à un nouveau contrôle prévu le 27 janvier 2022, le recourant ne s'est pas présenté.

Force est ainsi de constater que le recourant n'a à aucun moment cherché à connaître les raisons de son échec, mais s'est au contraire limité à solliciter des renseignements sur un éventuel règlement relatif à l'examen. L'autorité intimée lui a cependant répondu à plusieurs reprises qu'il convenait de se référer au RLPIEN. On ne saurait ainsi voir une violation de son droit d'être entendu à cet égard. Quant au fond, il appartenait au recourant de contester le résultat son examen, s'il estimait que celui-ci était vicié d'une manière ou d'une autre. Quand bien même la lettre du 22 novembre 2021 ne comportait pas l'indication des voies de recours, le recourant, qui avait déjà subi un échec en 2017, ne pouvait ignorer qu'il lui appartenait de contester formellement son examen dans un délai raisonnable dès la connaissance de son échec, en janvier 2022. Or ce n'est que dans le cadre de son recours de mai 2022, soit plus de deux mois plus tard, qu'il semble contester celui-ci, sans par ailleurs avoir pris de conclusion quant à l'annulation de la décision du 22 novembre 2021, étant rappelé que, conformément à l'art. 79 LPA-VD, l'acte de recours doit indiquer les motifs et les conclusions du recours. Son recours est ainsi tardif et partant irrecevable, en tant qu'il porte sur la décision du 22 novembre 2021 prononçant son échec au contrôle des connaissances relatives aux normes et directives en vigueur en matière de prévention des incendies.

2. Reste à examiner dans quelle mesure l'autorité intimée était fondée à constater la caducité de l'autorisation de pratiquer du recourant et en conséquence de refuser implicitement le renouvellement de celle-ci.

a) Selon l'art. 17b LPIEN, les canaux de fumée rattachés de manière durable à des installations productrices de chaleur doivent obligatoirement être ramonés, afin de prévenir, par l'enlèvement régulier des suies et des combustibles imbrûlés, les dangers d'incendie et d'asphyxie. Conformément à l'art. 17c LPIEN, chaque commune est tenue d'assurer, sur son territoire, le service du ramonage obligatoire. Elle concède, par convention, ce service à un ou plusieurs maîtres ramoneurs au bénéfice d'une autorisation de pratiquer délivrée par l'établissement. Le maître ramoneur concessionnaire a l'obligation, en vertu de l'art. 17e LPIEN, de procéder au contrôle et au ramonage des installations soumises au ramonage obligatoire. Il est responsable de la bonne exécution de son travail et de celui de son personnel et de ses autres auxiliaires. En outre, il répond des dommages causés à des tiers, par lui-même ou par les personnes à son service, dans le cadre de ses activités. L'art. 17f al. 2 LPIEN prévoit notamment que le Conseil d'Etat fixe les conditions auxquelles est subordonné l'exercice de la profession de maître ramoneur.

Les conditions auxquelles doit satisfaire celui qui entend obtenir l'autorisation de pratiquer la profession de maître ramoneur figurent à l'art. 10 al. 1 RLPIEN, soit: 1. jouir d'une expérience de 5 ans comme ouvrier ramoneur qualifié; 2. être en possession de la maîtrise fédérale de ramonage; 3. jouir d'une bonne réputation; 4. avoir son domicile dans le canton; 5. connaître les prescriptions en matière de prévention des incendies applicables dans le canton; 6. être au bénéfice d'une couverture d'assurance accident et responsabilité civile suffisante pour lui-même et pour son personnel.

Les alinéas 2 et 3 de l'art. 10 RLPIEN précisent la procédure applicable en la matière, soit: la demande d'autorisation de pratiquer doit être adressée à l'ECA avec les pièces justificatives; celui-ci examine si le requérant remplit les conditions précitées et, cas échéant, procède au contrôle des connaissances relatives aux prescriptions en matière de prévention des incendies (al. 2). L'autorisation est délivrée par le Conseil d'administration de l'ECA pour quatre ans. Elle est renouvelable de quatre ans en quatre ans jusqu'à la fin de l'année civile dans laquelle le maître ramoneur atteint l'âge de 65 ans. Tout renouvellement de l'autorisation peut être subordonné à la réussite d'un contrôle des connaissances des prescriptions en matière de prévention des incendies; ce contrôle est organisé par l'ECA (al. 3).

b) A la lumière des dispositions précitées, l'exigence de soumettre le recourant à un contrôle des connaissances est conforme à la loi. Dès lors que ce dernier n'a pas réussi cet examen et a refusé de se présenter à un nouvel examen, l'autorité intimée était fondée à ne pas renouveler son autorisation de pratiquer.

Certes, l'autorité intimée a indiqué que par son refus de se présenter à l'examen de janvier 2022, il convenait de prononcer un échec définitif du recourant. Les dispositions précitées ne prévoient toutefois pas une telle conséquence et l'autorité intimée a d'ailleurs rectifié cette affirmation en cours de procédure, en indiquant qu'il était loisible au recourant de se présenter à nouveau à un tel examen, ce dont il est pris acte.

Force est ainsi de conclure que dès lors que le recourant ne remplit plus à l'heure actuelle les conditions de l'art. 10 RLPIEN, c'est à juste titre que l'autorité intimée a constaté la caducité de son autorisation de pratiquer, au-delà du 31 mars 2022. La décision doit ainsi être confirmée, étant précisé que le recourant conserve la possibilité de se présenter à un nouveau contrôle de connaissances, s'il souhaite solliciter à nouveau une autorisation de pratiquer.

3. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté dans la mesure de sa recevabilité et la décision attaquée confirmée. Succombant, le recourant supportera l'émolument de justice ainsi qu'une indemnité à titre de dépens en faveur de l'autorité intimée, qui a procédé avec l'assistance d'un avocat (art. 49 et 55 LPA-VD; art. 4 et 10 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative: TFJDA; BLV 173.36.5.1).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité.

II. Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de A.________.

III. A.________ versera une indemnité de 1’000 (mille) francs à l'ECA à titre de dépens.

Lausanne, le 9 novembre 2022

La présidente: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.