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TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC |
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Arrêt du 3 mai 2023 |
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Composition |
M. Guillaume Vianin, président; Mme Marie-Pierre Bernel et M. Raphaël Gani, juges; Mme Magali Fasel, greffière. |
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Recourant |
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Autorité intimée Autorité concernée |
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DIRECTION GENERALE DE LA FISCALITE, à Lausanne, AUTORITE DE PROTECTION DES DONNEES ET DE DROIT A L'INFORMATION, à Lausanne. |
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Objet |
Loi sur l'information |
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Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de la fiscalité du 11 avril 2022. |
Vu les faits suivants:
A. Le 21 mars 2022, A.________ s'est adressé par courriel à l'inspectorat du registre foncier. Ayant constaté l'interruption de la publication en ligne des transferts immobiliers à compter du 10 mars 2022, le prénommé, se fondant sur la loi cantonale du 24 septembre 2002 sur l'information (LInfo; BLV 170.21), demandait la transmission de documents officiels ou, à défaut de documents, de renseignements relatifs à ce changement de pratique. Plus précisément, il requérait:
"- Tout document qui mentionne les raisons de l'interruption de cette prestation.
-Tout document qui mentionne que le Registre foncier peut se libérer de la charge confiée à lui par le législateur vaudois à l'article 22 alinéa 1 de la Loi sur le registre foncier (LRF) actuellement en vigueur.
-Tout document qui mentionne le lieu où sont publiés actuellement les transferts immobiliers ou acquisitions de propriété immobilière.
- La liste des transferts immobiliers ou acquisitions de propriété immobilière publiés entre le 10 et 20 mars 2022.
S'il n'existe pas de document officiel pour l'une ou l'autre des informations précitées, veuillez alors me faire parvenir de la même manière les renseignements correspondants."
Le 11 avril 2022, la Direction générale de la fiscalité (ci-après: la DGF) a répondu à la demande de A.________. S'agissant de l'interruption de la publication en ligne des transferts immobiliers, elle a indiqué que la cessation de ladite publication faisait suite à différents abus constatés dans l'usage des données mises à disposition par ce canal. Elle s'est référée à la réponse du Conseil d'Etat à la simple question Florence Gross – Données publiques du Registre Foncier: une gratuité exploitée... par d'autres (21_QUE_33). Le gouvernement cantonal y révélait avoir désactivé le lien entre le guichet cartographique et le registre foncier du fait que les informations publiées ainsi gratuitement tendaient à être exploitées à des fins commerciales, en particulier par des courtiers en immobilier. La DGF a indiqué qu'elle avait mis un terme à la publication en ligne des transferts immobiliers pour les mêmes raisons. Pour le surplus, elle expliquait que l'accès à la liste des transferts immobiliers n'était pas régi par la LInfo, mais par le Code civil et l'ordonnance fédérale du 23 septembre 2011 sur le registre foncier (ORF; RS 211.432.1), lesquels subordonnaient l'accès à l'existence d'un intérêt à la consultation. La DGF a ainsi refusé de transmettre la liste des transferts immobiliers intervenus entre le 10 et le 20 mars 2022, en exigeant de A.________ qu'il justifie de son intérêt à consulter un tel document et qu'il apporte des garanties suffisantes que le traitement des données serait effectué conformément à la loi fédérale du 19 juin 1992 sur la protection des données (LPD; RS 235.1) et à la loi fédérale du 5 octobre 2007 sur la géoinformation (LGéo; RS 510.62). Au surplus, s'agissant des documents, ou, à défaut, des renseignements requis par le prénommé, la DGF estimait avoir répondu à la demande.
B. Par acte du 9 mai 2022, A.________ (ci-après: le recourant) a déféré la décision de la DGF (ci-après: l'autorité intimée) à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), en concluant en substance à ce qu'elle soit annulée et à ce que l'autorité intimée soit invitée à lui remettre la liste des transferts immobiliers intervenus entre le 10 et le 20 mars 2022. En bref, le recourant fait valoir que les transferts immobiliers doivent être publiés en vertu de l'art. 22 al. 1 de la loi vaudoise du 9 octobre 2012 sur le registre foncier (LRF; BLV 211.61) et que la LInfo s'applique à ce type de document, l'accès à l'information n'étant pas limité par cette loi ou une autre réglementation.
Le 23 juin 2022, l'autorité intimée s'est déterminée, en concluant au rejet du recours et à la confirmation de la décision querellée.
Dans sa réplique du 4 juillet 2022, le recourant a maintenu ses conclusions.
Le 19 juillet 2022, l'autorité intimée a renoncé à déposer des déterminations complémentaires.
Le 2 septembre 2022, l'Autorité de protection des données et de droit à l'information a été appelée en cause comme autorité concernée et invitée à se déterminer sur le recours, ce qu'elle a fait par courrier du 22 septembre 2022.
Le 3 octobre 2022, le recourant s'est déterminé sur l'écriture de l'autorité concernée.
Considérant en droit:
1. La décision attaquée émane de la DGF, qui a été saisie d'une demande d'accès à des documents ou des informations sur la base de la LInfo. La DGF est l'entité administrative compétente au sens de l'art. 20 al. 1 LInfo (cf. arrêt GE.2022.0027 du 4 octobre 2022, cause qui opposait les mêmes parties – autorité intimée et recourant – qu'en l'espèce).
En vertu de la clause générale de l'art. 92 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), la Cour de céans est compétente pour connaître du recours.
Pour le surplus, déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 LPA-VD, le recours est intervenu en temps utile. Il respecte en outre les conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.
2. a) Le litige porte sur la possibilité de communiquer au recourant des transferts immobiliers intervenus entre le 10 et le 20 mars 2022.
Il convient en premier lieu de déterminer le droit applicable à la requête du recourant. L'autorité intimée nie l'applicabilité de la LInfo, estimant que les règles du droit civil et les règles cantonales d'application du Code civil relatives à la publicité du registre foncier s'appliquent à titre de lex specialis. Le recourant prétend au contraire que la LInfo est applicable, la liste des transferts immobiliers étant selon lui un document officiel au sens de l'art. 9 LInfo.
b) D'une manière générale, les règles régissant la publicité du registre foncier dérogent aux dispositions fédérales et cantonales en matière de transparence de l'administration. En effet, l'art. 4 let. b de la loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l'administration (LTrans; RS 152.3) réserve les dispositions spéciales d'autres lois fédérales qui déclarent certaines informations accessibles à des conditions dérogeant à la LTrans (en droit cantonal, une règle similaire se trouve à l'art. 15 LInfo). Dans son message, le Conseil fédéral explique que cet article de loi est un rappel du principe général lex specialis derogat legi generali. Surtout, il précise que les dispositions particulières régissant les registres publics relatifs aux rapports juridiques de droit privé (notamment le registre du commerce, le registre foncier, le registre de l'état civil et le registre dans le domaine de la propriété intellectuelle) l'emportent à ce titre sur les règles d'accès aux documents officiels prévues par la LTrans (FF 2003 1833; cf. aussi Christa Stamm-Pfister, in: Maurer-Lambrou/Blechta [édit.], Basler Kommentar, Datenschutzgesetz/Öffentlichkeitsgesetz, 2014, n° 12 ad art. 4 LTrans). On voit dès lors mal comment, sans porter atteinte au principe de la primauté du droit fédéral (art. 49 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 [Cst; RS 101]), les règles cantonales en matière de droit à l'information s'appliqueraient à l'accès aux informations contenues dans le registre foncier, alors que le législateur fédéral a expressément exclu l'applicabilité des dispositions fédérales en matière de transparence au profit des dispositions spéciales du Code civil. Aussi convient-il de retenir que la publicité du registre foncier est régie exclusivement par les règles du Code civil, ainsi que par les dispositions d'exécution, à l'exclusion notamment de la LInfo.
La réglementation spéciale de la publicité du registre foncier (comme aussi des autres registres officiels) s'explique par le fait que celui-ci contient des données personnelles, dont la divulgation est de nature à porter atteinte aux intérêts des titulaires des droits réels.
3. L'autorité intimée a refusé de transmettre au recourant la liste des transferts immobiliers intervenus entre le 10 et le 22 mars 2022 en se fondant principalement sur les art. 970 CC et 26 ORF. Dans la mesure où le canton de Vaud aurait renoncé à la publication d'office des transferts immobiliers, les art. 970a CC et 22 LRF ne trouveraient plus à s'appliquer. Le recourant ne pourrait dès lors avoir accès aux informations demandées qu'en faisant valoir un intérêt à leur obtention, conformément au principe général inscrit à l'art. 970 al. 1 CC.
a) aa) L'art. 970 CC prévoit, à son alinéa premier, que celui qui fait valoir un intérêt a le droit de consulter le registre foncier ou de s'en faire délivrer des extraits. A ce titre, le régime général de publicité du registre foncier se fonde sur l'existence d'un intérêt à la consultation, cela afin d'empêcher que la publicité du registre foncier ne soit utilisée dans un motif de pure curiosité et pour éviter une charge supplémentaire de travail à l'office du registre foncier. L'intérêt en question peut être juridique mais il peut aussi, s'il répond à des motivations raisonnables, être économique, scientifique, journalistique, personnel ou familial (cf. Paul-Henri Steinauer, Les droits réels, t. I, 6e éd., 2019, n°785 p. 246 et les références citées). L'art. 970 al. 2 CC prévoit une exception à ce principe en permettant à quiconque l'accès à certaines informations du grand livre. L'art. 970 al. 3 CC permet au Conseil fédéral de prévoir quelles autres indications, en matière de servitudes, de charges foncières et de mentions, peuvent être mises à disposition du public sans justification d'un intérêt particulier. Ce faisant, il tient compte de la protection de la personnalité.
Le Conseil fédéral a fait usage de sa
compétence en édictant l'art. 26 ORF. Aux termes de l'art. 26 al. 1 ORF, toute
personne a le droit, sans être tenue de rendre vraisemblable un intérêt,
d’exiger de l’office du registre foncier un renseignement ou un extrait des
données du grand livre ayant des effets juridiques concernant: la désignation
et l’état descriptif de l’immeuble, le nom et l’identité du propriétaire, la
forme de propriété et la date d’acquisition (let. a avec renvoi à l'art. 970 al.
2 CC); les servitudes et les charges foncières (let. b), ainsi que les
mentions, à l'exception des informations énumérées aux
ch. 1 à 4 (let. c). L'art. 26 al. 2 ORF précise qu'un renseignement ou un
extrait ne peut être délivré qu’en relation avec un immeuble déterminé.
Les dispositions d'exécution de l'art. 970 CC sont contenues au Chapitre 6 "Publicité du registre foncier" de l'ORF.
Compris, comme l'art. 970 CC, dans la
section du Code civil consacrée à la publicité du registre foncier, l'art. 970a
CC dispose, à son premier alinéa, que les cantons peuvent prévoir que les
acquisitions de propriété immobilière sont publiées. Dans son second alinéa,
l'art. 970a CC pose une cautèle: en cas de partage successoral, d'avancement
d'hoirie, de contrat de mariage ou de liquidation du régime, la
contre-prestation ne peut être publiée. Cette disposition, introduite par une
novelle du 4 octobre 1991 (RO 1993 1404; FF 1988 III 889), faisait suite à un
arrêt du Tribunal fédéral ayant jugé contraire au droit fédéral alors en
vigueur la pratique du canton de Genève consistant à publier d'office la liste
des transactions immobilières dans la Feuille d'avis officielle cantonale (ATF
112 II 422 consid. 5 et 6). Selon le message du Conseil fédéral, il s'agissait dès
lors de réviser la disposition sur la publicité du registre foncier pour
permettre aux cantons de rendre accessibles d'une manière générale certaines
opérations du registre foncier sans que la preuve d'un intérêt spécial doive
être apportée, la publication devant toutefois reposer sur une base légale
cantonale (FF 1988 III 1023). Alors que la publication des transferts
immobiliers a été obligatoire en vertu du droit fédéral entre 1994 et 2004, l'art.
970a CC, dans sa teneur en vigueur depuis le 1er janvier 2005,
laisse la liberté à chaque canton de procéder à cette publication. Les cantons
sont également libres de déterminer le contenu – qui peut aller au-delà des
données librement accessibles en vertu de l'art. 970 al. 2 CC –, ainsi que les
modalités de la publication, celle-ci pouvant, selon
l'art. 34 ORF, avoir lieu sur Internet (Michel Mooser, in: Pichonnaz/Foëx/Piotet
[édit.], Commentaire romand, Code civil II, 2016, n. 1-3 ad art. 970a CC).
Le Tribunal fédéral s'est penché sur les rapports entre les art. 970 et 970a CC (dans leur teneur en vigueur jusqu'au 31 décembre 2004 [ci-après aCC]) dans un arrêt publié aux ATF 126 III 512 (JdT 2001 I 228). Selon cet arrêt, celui qui demande à consulter le registre foncier ou l'établissement d'un extrait, au sens de l'art. 970 al. 2 aCC, doit en principe aussi justifier d'un intérêt digne de protection lorsque le renseignement a trait à des données qui ont été publiées sur la base de l'art. 970a aCC. En effet, il existait bien une certaine contradiction entre les art. 970 et 970a aCC, mais le législateur fédéral en était conscient et l'avait admise. Dès lors, il n'était pas possible de retenir que l'art. 970 al. 1 aCC aurait été formulé dans un sens plus large, adapté à l'art. 970a aCC, si le législateur avait réalisé que les champs d'application de ces dispositions ne se recoupaient pas. Du reste, l'obligation de publier en vertu de l'art. 970a aCC avait un objet plus étroit que le droit d'accès selon l'art. 970 al. 1 aCC, dans la mesure où l'acquisition de la propriété par transfert successoral n'était pas publiée et que les cantons pouvaient renoncer à publier les acquisitions de petites surfaces ou de parts de copropriété ou de propriété par étages d'importance minime. On ne pouvait donc admettre que l'art. 970 al. 1 aCC portait seulement sur des données publiées ou des opérations dont la publication était obligatoire, ni que, pour cette raison, rien ne s'opposerait à une interprétation extensive du droit inconditionnel aux renseignements. Au contraire, il existait un certain nombre de transferts de propriété pour lesquels même les renseignements librement accessibles au sens de l'art. 970 al. 1 aCC n'étaient pas publiés. L'obligation de publier prévue par l'art. 970a al. 2 et 3 aCC ne pouvait donc pas avoir pour conséquence que les données concernées soient ensuite inconditionnellement accessibles (arrêt précité consid. 5a). Cette jurisprudence a été confirmée sous le droit actuel, en vigueur depuis le 1er janvier 2005 (ATF 132 III 603 consid. 4.3.1 p. 606; voir aussi Steinauer, op. cit., n. 778).
bb) En droit vaudois, l'art. 6 LRF, intitulé "Publicité", dispose que l'ORF règle l'obtention d'extraits du registre foncier ainsi que de renseignements en relation avec un immeuble déterminé.
Faisant partie du Chapitre III "Réquisition et inscription" et intitulé "Publications", l'art. 22 LRF prévoit ce qui suit :
"1 Le conservateur est chargé des publications prévues par l'article 970a du Code civil. Elles interviennent, en principe dans un délai de deux mois, dès le dépôt de la réquisition d'inscription au registre foncier.
2 Ne sont pas publiées:
a. Les acquisitions de biens-fonds d'une surface inférieure à 100 mètres carrés pour un terrain à bâtir, et à 1000 mètres carrés pour les autres;
b. Les mutations imposées par l'article 57 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural ainsi que les simples redressements de limites inadaptées aux rapports de voisinage;
c. Les acquisitions de parts de copropriété ou de propriété par étages, lorsque ces parts ne confèrent à leur titulaire que l'utilisation d'une place de stationnement, d'un garage, d'une cave ou d'un local annexe".
En l'occurrence, les parties sont divisées sur l'interprétation de l'art. 22 LRF: pour l'autorité intimée, cette disposition se limite à désigner l'autorité chargée de publier les acquisitions de propriété immobilière, sans prévoir cette publication; pour le recourant, au contraire, l'art. 22 LRF prescrit la publication des acquisitions de propriété immobilière.
Il est douteux que l'interprétation de l'autorité intimée puisse être suivie. Il est constant en effet que jusqu'à l'interruption de la publication (sur Internet) des transferts immobiliers, le 10 mars 2022, dite publication est intervenue sur la base de l'art. 22 LRF. Il apparaît ainsi que cette disposition est celle par laquelle le législateur vaudois a fait usage de la compétence conférée aux cantons par l'art. 970a al. 1 CC.
La question de l'interprétation de l'art. 22 LRF n'a toutefois pas à être tranchée définitivement, au vu de ce qui suit.
4. Le recourant demande à accéder aux transferts de propriété intervenus entre les 10 et 20 mars 2022, en invoquant les art. 970a CC et 22 LRF, lesquels traitent de la publication des acquisitions de propriété immobilière.
La jurisprudence du Tribunal fédéral citée plus haut distingue entre la publication des informations inscrites au registre foncier – publication régie par l'art. 970a CC – et leur accessibilité (par la consultation du registre ou la remise d'extraits), laquelle fait l'objet de l'art. 970 CC. Ces deux formes de publicité sont indépendantes l'une de l'autre, puisque la publication des informations n'implique pas que celles-ci soient accessibles au public librement, c'est-à-dire sans la justification d'un intérêt. L'accès aux données du registre foncier est régi (exclusivement) par l'art. 970 CC et ses dispositions d'exécution, à savoir l'ORF (à laquelle l'art. 6 LRF renvoie d'ailleurs), en particulier son chapitre 6 (art. 26 ss).
Les transferts de propriété ne font pas partie des informations librement accessibles en vertu des art. 970 CC et 26 al. 1 ORF. Par conséquent, conformément à la règle générale de l'art. 970 al. 1 CC, la communication de ces informations suppose l'existence d'un intérêt digne de protection. Partant, c'est à bon droit que l'autorité intimée a refusé de les transmettre au recourant, au motif que celui-ci n'avait pas, en l'état, justifié d'un tel intérêt.
5. Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision attaquée, confirmée.
Le recourant ayant fondé sa demande sur la LInfo, laquelle prévoit la gratuité de la procédure (art. 21a LInfo), il n'a pas été demandé d'avance de frais. Dans ces conditions particulières, il n'y a pas lieu de mettre de frais de justice à la charge du recourant, bien que celui-ci succombe (cf. art. 49 al. 1, 50, 91 et 99 LPA-VD). L’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte (cf. art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Direction générale de la fiscalité du 11 avril 2022 est confirmée.
III. Il n’est pas perçu de frais de justice.
IV. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 3 mai 2023
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière civile s'exerce aux conditions des articles 72 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.