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TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC |
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Composition |
M. Pascal Langone, président; M. Guy Dutoit et M. Marcel David Yersin, assesseurs; M. Andréas Conus, greffier. |
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Recourante |
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A.________ à ******** représentée par Me Philippe OGUEY, avocat, à Yverdon-les-Bains, |
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Autorité intimée |
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Police cantonale du commerce, à Lausanne. |
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Objet |
Police du commerce (sauf LADB) |
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Recours A.________ c/ décision de la Police cantonale du commerce du 3 juin 2022, refusant la délivrance d'une autorisation individuelle d'exploitation et ordonnant la fermeture immédiate du salon de prostitution ********. |
Vu les faits suivants:
A. A.________, née le ********, exploite depuis 2010 le salon de prostitution ******** à ******** (ci-après: le salon ********).
B. La loi vaudoise du 30 mars 2004 sur l'exercice de la prostitution (LPros; BLV 943.05) a été modifiée le 1er octobre 2019 et est entrée en vigueur le 1er juillet 2021. Cette modification a notamment porté sur l'exigence nouvelle, pour le responsable d'un salon, au sens de l'art. 8 al. 1 LPros, de bénéficier d'une autorisation délivrée par la Police cantonale du commerce (art. 9 al. 1 LPros dans sa nouvelle teneur). Selon l'art. 31 du règlement du 9 juin 2021 d'application de la LPros (RLPros; BLV 943.05.1), les personnes soumises à la LPros avaient un délai au 31 mars 2022 pour déposer une demande d'autorisation et se mettre en conformité avec les nouvelles dispositions de la LPros.
C. A.________ a déposé le 29 mars 2022 une demande d'autorisation individuelle de salon de prostitution pour le salon ********. L'extrait du registre des poursuites, daté du 10 mars 2022, joint à cette demande faisait état d'un montant total de poursuites de 33'019 fr., dont trente actes de défaut de biens non radiés des vingt dernières années pour une somme cumulée de 32'259 fr. 40. Plusieurs poursuites avaient été introduites durant l'année 2021. L'essentiel des dettes recensées relevait de primes d'assurance-maladie impayées, de cotisations sociales ou d'impôts non soldés.
Par courrier du 2 mai 2022, la Police cantonale du commerce a informé A.________ qu'au vu de ses dettes, elle serait en droit de refuser de lui délivrer l'autorisation demandée et lui impartissait un délai pour se déterminer.
Le 20 mai 2022, par son conseil, A.________ s'est déterminée et a produit divers documents. En substance, elle invoquait que le critère de solvabilité ancré à l'art. 9b al. 1 let. d LPros ne devait pas être interprété de façon générale mais en lien avec l'activité envisagée.
D. Par décision du 3 juin 2022, la Police cantonale du commerce a refusé la délivrance de l'autorisation d'exploiter et ordonné la fermeture immédiate du salon ********. En substance, l'autorité intimée a retenu que A.________ ne satisfaisait pas aux exigences de l'art. 9b LPros dès lors qu'elle faisait l'objet de poursuites pour un montant total de 33'019 fr. et que trente actes de défaut de biens avaient été délivrés à son encontre pour un montant total de 32'259 fr. 40.
E. Par acte de son conseil du 6 juin 2022 [recte: 6 juillet 2022], A.________ (ci-après: la recourante) a déféré la décision du 3 juin 2022 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP) et conclu à l'annulation de la décision attaquée et à ce qu'une autorisation d'exploiter le salon ******** lui soit délivrée.
Le 13 juillet 2022, l'autorité intimée s'est déterminée sur la restitution de l'effet suspensif et a conclu à son rejet.
Par décision sur effet suspensif du 15 juillet 2022, le juge instructeur a refusé la restitution de l'effet suspensif au recours.
Le 18 août 2022, l'autorité intimée s'est déterminée sur le recours et a conclu à son rejet.
Le 20 septembre 2022, la recourante a transmis à la Cour une copie de la notification de résiliation du bail du salon ******** au 31 octobre 2022 pour non-paiement du loyer.
La Cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1. Selon l'art. 92 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître. Or, en l'espèce, la LPros ne précise pas l'autorité compétente pour connaître des recours à l'encontre des décisions rendues sur son application, si bien que la clause générale de l'art. 92 al. 1 LPA-VD implique qu'ils soient déférés à la Cour de céans. La recourante, destinataire de la décision attaquée, a manifestement qualité pour la contester. Le recours respecte pour le reste les autres conditions de forme (art. 79, 95 et 99 LPA-VD) et il convient d'entrer en matière sur le fond.
2. La prostitution est régie par la LPros dont les buts sont (art. 2 LPros) :
"a. de garantir, dans le milieu de la prostitution, que les conditions d'exercice de cette activité sont conformes à la législation, soit notamment qu'il n'est pas porté atteinte à la liberté d'action des personnes qui se prostituent, que celles-ci ne sont pas victimes de menaces, de violences ou de pressions ou que l'on ne profite pas de leur détresse ou de leur dépendance pour les déterminer à se livrer à un acte sexuel ou d'ordre sexuel;
b. de garantir la mise en œuvre de mesures de prévention sanitaires et sociales;
c. de réglementer les lieux, heures et modalités de l'exercice de la prostitution, ainsi que de lutter contre les manifestations secondaires de la prostitution de nature à troubler l'ordre public".
L'art. 9 al. 1 LPros soumet à autorisation de la Police cantonale du commerce l'exploitation d'un salon au sens de la loi, soit un lieu de rencontre soustrait à la vue du public dans lequel s'exerce la prostitution (cf. art. 8 al. 1 et 2 LPros). L'autorisation est délivrée à la personne responsable du salon (art. 9 al. 2 LPros), soit celle qui répond en fait et en droit de la direction du salon, qu'il assure en toute indépendance (art. 9a al. 2 LPros).
Les conditions d'obtention de l'autorisation font l'objet de l'art. 9b LPros dont la teneur est la suivante :
"1 L'autorisation d'exploiter un salon ne peut être accordée que si la personne responsable :
a. est de nationalité suisse ou remplit les conditions nécessaires à l'exercice d'une activité indépendante en Suisse ;
b. est domicilié en Suisse ;
c. a l'exercice des droits civils ;
d. offre, par ses antécédents et son comportement, toute garantie d'honorabilité et de solvabilité concernant la sphère d'activité envisagée ;
e. n'est pas sous le coup d'une interdiction de présence dans les salons au sens de l'article 17 de la présente loi.
2 L'autorisation d'exploiter un salon ne peut être accordée que si les locaux répondent aux exigences en matière de police des constructions, de protection de l'environnement, de police du feu ainsi qu'en matière sanitaire et d'hygiène."
Cette disposition a été introduite par la modification du 1er octobre 2019, entrée en vigueur au 1er juillet 2021. Selon l'Exposé des motifs et projet de loi modifiant la loi du 30 mars 2004 sur l'exercice de la prostitution (ci-après: Exposé des motifs), l'introduction d'un régime d'autorisation permet d'encadrer légalement ce que font les acteurs économiques gravitant dans l'entourage des travailleuses et travailleurs du sexe. Le fait qu'il s'agit de prostitution n'implique en effet pas que l'Etat doit s'abstenir de tout contrôle et que, en conséquence, seraient tolérées des pratiques par ailleurs inadmissibles, au détriment des travailleuses ou travailleurs du sexe. Le but de la loi est de lutter contre la prostitution contrainte. Il a été constaté que des travailleuses et travailleurs du sexe sont obligés de travailler dans des endroits déterminés et pour des prix exorbitants (Exposé des motifs, p. 17). Ainsi, l'introduction d'un régime d'autorisation permet notamment de contrôler les loyers, et ainsi de prévenir le risque d'usure (Exposé des motifs, p. 18). Pour le législateur, l'art. 9b al. 1 LPros énumère des conditions usuelles en matière d'activité réglementée (Exposé des motifs, p. 20).
L'art. 15 al. 1 let. b LPros prévoit que la Police cantonale ou la Police cantonale du commerce ordonne immédiatement la fermeture d'un salon notamment lorsque la personne responsable ne remplit pas ou ne remplit plus les conditions d'octroi de l'autorisation d'exploiter.
3. La présente cause porte sur le refus, par la Police cantonale du commerce, d'octroyer l'autorisation d'exploiter un salon de prostitution – en lien avec l'insolvabilité de la personne responsable – et le prononcé de sa fermeture immédiate, conformément aux art. 9b al. 1 let. d et 15 al. 1 let. b LPros. A titre liminaire, il y a lieu de rappeler que la Cour a déjà eu l'occasion de se prononcer sur cette question (voir arrêts CDAP GE.2022.0149 du 14 novembre 2022; GE.2022.102 du 23 août 2022).
4. Dans un premier grief, la recourante considère que l'exigence de solvabilité est contraire aux buts de la LPros ainsi qu'à la liberté économique garantie à l'art. 27 de la constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101).
a) Aux termes de l'art. 27 Cst., la liberté économique est garantie (al. 1). Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (al. 2). La liberté économique protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (ATF 143 II 598 consid. 5.1; 137 I 167 consid. 3.1; 135 I 130 consid. 4.2). Elle peut être invoquée tant par les personnes physiques que par les personnes morales (ATF 143 II 598 consid. 5.1; 135 I 130 consid. 4.2). Les personnes exerçant la prostitution ou exploitant des établissements permettant son exercice peuvent se prévaloir de la liberté économique (ATF 137 I 167 consid. 3.1 p. 172; arrêts TF 2C_990/2012, 2C_991/2012 du 7 mai 2013 consid. 6.1; 2C_166/2012 du 10 mai 2012 consid. 5.2). Une restriction à cette liberté est toutefois admissible aux conditions de l'art. 36 Cst., soit notamment l'existence d'une base légale et d'un intérêt public (voir notamment arrêt TF 1C_512/2020 du 28 octobre 2021 consid. 4.3.1 et 4.4.1). Sous l'angle de l'intérêt public, et en rapport avec l'exercice de la prostitution, sont autorisées les mesures de police ou de politique sociale, de même que les mesures dictées par la réalisation d'autres intérêts publics, à l'exclusion notamment des mesures de politique économique. Pour être conforme au principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.), une restriction à un droit fondamental doit être apte à atteindre le but visé, lequel ne peut pas être obtenu par une mesure moins incisive; il faut en outre qu'il existe un rapport raisonnable entre les effets de la mesure sur la situation de la personne visée et le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (ATF 137 I 167 consid. 3.6 p. 175 s.; arrêt TF 2C_990/2012, 2C_991/2012 du 7 mai 2013 consid. 6.1).
S'agissant plus particulièrement du critère de solvabilité, le Tribunal fédéral a indiqué que l'art. 10 let. c de la loi genevoise sur la prostitution du 17 décembre 2009 (LProst/GE; RS/GE I 2 49) prescrivant que la personne responsable d'un salon doit notamment, en tant que condition personnelle, offrir, par ses antécédents et son comportement, toute garantie d'honorabilité et de solvabilité concernant la sphère d'activité envisagée, outre de prévenir le risque d'exploitation des prostitué(e)s par une personne criblée de dettes, poursuivait également l'intérêt public d'évier les conséquences d'une mauvaise gestion d'un salon de prostitution, notamment par rapport aux éventuels employés de celui-ci. En présence d'une activité soumise à la surveillance renforcée de l'Etat, il existait un intérêt public légitime à éviter l'insolvabilité de l'exploitant de même que les répercussions potentiellement néfastes d'une telle situation sur ses méthodes de gestion ainsi que sur les personnes (clients, prostitué[e]s, usagers des locaux, etc.) concernées par cette activité (arrêt TF 2C_166/2012 du 10 mai 2012 consid. 5.4).
La jurisprudence genevoise admet que la garantie de solvabilité exigée par l'art. 10 let. c LProst-GE est équivalente à la notion d'insolvabilité, de droit fédéral, impliquant que le débiteur ne dispose pas de moyens liquides suffisants pour acquitter ses dettes exigibles. Cet état ne doit toutefois pas être passager. Il y aura insolvabilité notamment en cas de faillite, concordat ou saisie infructueuse (ATA/477/2022 du 4 mai 2022 consid. 4a; ATA/14/2012 du 10 janvier 2012 consid. 4c et 4d). En outre, la Cour de justice précise que seul celui dont l'insolvabilité s'est étendue sur certaines périodes sans qu'il ait pu redresser sa situation financière et amortir régulièrement ses dettes doit être considéré comme insolvable (ATA/14/2012 du 10 janvier 2012 consid. 4d).
b) aa) S'agissant de la base légale tout d'abord (art. 36 al. 1 Cst.), force est de constater que cette exigence est réalisée. La restriction repose en effet sur une base légale au sens formel; la recourante le reconnaît d'ailleurs elle-même.
bb) La recourante conteste que l'exigence de l'art. 9b al. 1 let. d LPros réponde à un intérêt public (art. 36 al. 2 Cst.). Or, comme on l'a vu précédemment, le Tribunal fédéral a confirmé qu'une exigence de solvabilité pour un responsable de salon répondait à plusieurs intérêts publics, soit la prévention du risque d'exploitation des travailleurs du sexe et éviter les conséquences d'une mauvaise gestion du salon (cf. arrêt TF 2C_166/2012 précité). Dans la mesure où l'art. 9 al. 1 let. d LPros a une teneur identique à l'art. 10 let. c LProst/GE, l'analyse effectuée par le Tribunal fédéral est pertinente dans le cadre de l'examen des exigences légales vaudoises. Il n'y a dès lors pas de doute, contrairement à ce que soutient la recourante, que les garanties de solvabilité exigées répondent à des intérêts publics importants.
cc) Concernant le critère de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.), la recourante considère que la condition de la solvabilité serait contraire aux buts de la LPros dans la mesure où celle-ci ne viserait pas à réduire la prostitution mais à l'encadrer.
Les buts de la LPros figurent à son art. 2 qui évoque en particulier la volonté de garantir qu'il n'est pas porté atteinte à la liberté d'action des personnes qui se prostituent et que celles-ci ne sont pas victimes de menaces, de violences ou de pressions ou que l'on ne profite pas de leur détresse ou de leur dépendance pour les déterminer à se livrer à un acte sexuel ou d'ordre sexuel (let. a). Or, l'exigence de solvabilité vise notamment à prévenir l'exploitation des travailleuses et travailleurs du sexe par le responsable de salon, soit de réaliser l'un des objectifs fixés par le législateur pour la LPros.
Il importe en conséquence peu que certains salons doivent fermer en raison de la mise en œuvre de cette exigence et que cela limite indirectement la prostitution. En effet, si, comme le relève la recourante, la LPros ne vise à restreindre cette activité, les intérêts publics visés par l'introduction du nouveau dispositif d'autorisation, singulièrement des garanties de solvabilité demandées, sont prépondérants. La mesure est ainsi proportionnée au but visé.
Le grief de la recourante doit donc être rejeté.
5. Dans un deuxième grief, la recourante indique que ses poursuites ne sont pas en lien avec l'exploitation de son salon de prostitution mais relèvent essentiellement de primes d'assurance-maladie impayées, de cotisations sociales ou d'impôts non soldés.
a) Comme évoqué plus haut, l'art. 9b al. 1 let. d LPros indique que la personne responsable du salon doit offrir, par ses antécédents et son comportement, toute garantie d'honorabilité et de solvabilité concernant la sphère d'activité envisagée. Cela étant, contrairement à ce que soutient la recourante, cela ne signifie pas que la solvabilité du responsable ne doit s'examiner qu'à l'aune de dettes éventuellement liées à son activité. En effet, les intérêts publics décrits sous les considérants 2 et 4 ci-dessus sont déjà mis en péril par une situation financière obérée du responsable quelles que soient la nature de ses dettes. Il importe en effet peu que celles-ci relèvent de prétentions en lien avec l'exploitation du salon ou de ses propres obligations privées. Le législateur vaudois n'a en effet pas précisé, dans la loi, un règlement ou l'exposé des motifs la signification précise de la notion de "garantie de solvabilité" exigée par l'art. 9b al. 1 let. b LPros. Il n'apparaît toutefois pas qu'il a désiré être plus restrictif que l'interprétation faite par la jurisprudence genevoise, validée par le Tribunal fédéral. Cette dernière peut servir en conséquence de base de réflexion. Dans tous les cas, le simple fait que la recourante puisse être dans une situation impliquant la recherche supplémentaire de ressources financières induit un risque d'abus à son encontre (CDAP GE.2022.0149 précité consid. 4b; GE.2022.0102 précité consid. 4).
b) En l'occurrence, la recourante fait l'objet de poursuites pour un montant total de 33'019 fr., Par ailleurs, trente actes de défaut de biens ont été délivrés à son encontre, pour un montant totalisant 32'259 fr. 40. Ainsi, au vu des montants élevés, le seuil minimum pour retenir l'absence de garantie de solvabilité est à l'évidence dépassé; en outre, les dettes de la recourante perdurent depuis de nombreuses années. Des poursuites ont encore été introduites les 10 mai et 18 novembre 2021, soit peu avant le 10 mars 2022, date à laquelle l'extrait produit au dossier a été délivré. Cela démontre qu'elle n'est pas en mesure, de manière durable, de s'acquitter des dettes constituées et qu'elle n'offre ainsi pas les garanties de solvabilité permettant d'éviter les risques envisagés par le législateur.
Mal fondé, ce grief doit être écarté.
6. Dans un troisième et ultime grief, la recourante argue qu'il y a lieu de distinguer les salons de prostitution déjà ouverts au moment de l'entrée en vigueur de la modification de la LPros des salons qui s'ouvriront par la suite. Elle déduit de ce raisonnement qu'une autorisation d'exploiter devrait dès lors lui être octroyée.
Dans le cas présent, la recourante ne peut prétendre à la délivrance de l'autorisation d'exploiter un salon au simple motif qu'elle exerce cette activité depuis plusieurs années. La recourante n'a jamais été au bénéfice d'une autorisation lui permettant d'exploiter son salon de prostitution puisque l'obtention d'une telle autorisation est une exigence nouvelle consécutive à la modification de la LPros. Ainsi, la recourante ne saurait invoquer en sa faveur une situation acquise. Pour le surplus, la décision querellée ne l'empêche aucunement d'exercer une activité économique en lien avec la prostitution, soit comme travailleuse du sexe indépendante, soit dans le cadre du salon tenu par un tiers, ce qui lui permettra le cas échéant de conserver tout ou partie de son revenu.
Ce grief doit donc être rejeté.
7. Vu les considérants qui précèdent, c'est à bon droit que la Police cantonale du commerce a refusé l'octroi d'une autorisation d'exploiter un salon et exigé la fermeture immédiate du salon ******** conformément aux art. 9b al. 1 let. d et 15 al. 1 let. b LPros.
Le recours doit donc être rejeté et la décision du 3 juin 2022 confirmée.
Un émolument judiciaire sera mis à la charge de la recourante, qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD; art. 4 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]).
Il n'y a pas lieu à l'allocation de dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 3 juin 2022 par la Police cantonale du commerce est confirmée.
III. Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de A.________.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 1er février 2023
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.