TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 27 février 2023

Composition

Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente; M. François Kart et M. Alex Dépraz, juges; M. Christophe Baeriswyl, greffier.

Recourants	1.	A.________, à ********,
	2.	B.________, à ********,

Autorité intimée

Municipalité de Perroy, représentée par Me Yasmine SÖZERMAN, avocate à Lausanne,

Objet	Divers
	Recours A.________ et B.________ c/ Municipalité de Perroy (déni de justice; demande fondée sur la loi sur l'information).

Vu les faits suivants:

A. Le 5 juin 2022, les époux A.________ et B.________ ont adressé à la Municipalité de Perroy (ci-après: la municipalité) une lettre, dont on extrait les passages suivants:

"Dans le cadre de la défense de nos intérêts, mais aussi en notre qualité de citoyens perrolans, nous nous prévalons des droits garantis par la loi sur l'information (Llnfo) qui fait écho à la loi sur la transparence (LTrans), ainsi que par la loi sur la protection des données personnelles (LPrD) et leurs règlements d'application (RLInfo) (RLPrD).

i. Nous avons besoin d'accéder rapidement à notre dossier complet et aux documents officiels constitués et détenus par vos Autorités, et concernant toutes les procédures menées ou même seulement considérées à notre encontre ; qu'il s'agisse du retrait de notre première autorisation de construire, des dénonciations auprès de la Préfecture, de la résiliation du contrat de bail, de la destruction forcée de nos biens mobiliers, de notre seconde autorisation de construire litigieuse, de la situation de notre construction suspendue, des dénonciations et plaintes à notre encontre, et celles que nous omettrions par ignorance, ....

ii. Nous avons besoin en particulier de l'ensemble des documents, correspondances, photos, courriels et messages électroniques, rapports, procès-verbaux d'appels téléphoniques et/ou de séances tenus entre votre Autorité, et/ou ses membres, et nos voisins, individuellement ou en groupe; [...].

iii. Nous recherchons aussi l'ensemble des documents, correspondances, photos, courriels et messages électroniques, rapports, procès-verbaux d'appels téléphoniques et/ou de séances tenus entre d'une part le Syndic, la Municipalité, et/ou ses membres, et d'autre part toutes les autorités connexes, les avocats et autres mandataires, prestataires, ainsi que les organes et organismes impliqués dans nos affaires; [...].

[...].

Pratiquement, nous nous proposons de venir en vos locaux à votre plus proche convenance et selon votre horaire d'ouverture habituel pour la consultation, l'étude et la reproduction par nos propres moyens électroniques (ordinateur portable et scanner haute vitesse) des documents d'intérêt ; nous n'aurons besoin que d'une table de travail, d'une chaise et d'une prise de courant de 220v.

Le cas échéant, nous sommes préparés à couvrir d'éventuels dépens dans la mesure du raisonnable pour le travail supplémentaire que nous causerions à l'administration municipale.

Ensuite et comme évoqué au début des présentes requêtes, en notre qualité de simples citoyens perrolans, nous souhaitons aussi accéder sans restriction aux :

iv. Documents officiels du dossier dit de la Patinoire de Perroy, et en particulier aux correspondances, pièces, documents, autorisations, contrats, budgets, factures, salaires, comptabilités, de même qu'aux délégations et préavis communaux obtenus, aux mises à l'enquête publique, et à tout ce qui concerne l'implication et les échanges entre la Commune de Perroy, les autorités exécutives communales, la Préfecture de Nyon, et l'association de droit privée [...].

[...]"

Le 28 juin 2022, les intéressés ont complété leur demande et sollicité de la municipalité d'avoir également accès à huit autres dossiers de police des constructions et d'aménagement de territoire, concernant notamment des tiers.

B. Le 29 juin 2022, constatant qu'ils n'avaient toujours pas reçu de réponse à leur demande initiale du 5 juin 2022 alors que le délai prévu par la loi était échu, les époux A.________ et B.________ ont saisi le Préposé à la protection des données et à l'information (ci-après: le préposé). Ils ont requis de sa part qu'il rappelle à l'ordre la municipalité et qu'il organise une conciliation.

C. Le même jour, la municipalité a écrit aux intéressés pour leur proposer de venir consulter "leur dossier" à l'administration communale le 5 juillet 2022 de 10h00 à 12h00. Elle a précisé qu'un municipal serait présent lors cette consultation.

Les époux A.________ et B.________ ont répondu ce même 29 juin 2022 qu'ils se présenteraient à la date proposée pour "débuter la consultation des dossiers demandés". Ils constataient toutefois qu'il n'était répondu que très partiellement à leurs demandes. Ils attendaient en cas de refus, des décisions motivées concernant l'accès à chacun des dossiers demandés. Ils ont saisi cette occasion pour indiquer qu'ils souhaitaient consulter un dossier supplémentaire.

La municipalité a accusé réception de cette lettre le 14 juillet 2022 et leur a indiqué qu'une réponse leur serait donnée "dès que possible".

D. Dans l'intervalle, le 4 juillet 2022, le préposé a transmis à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), comme objet de sa compétence, la lettre du 29 juin 2022 des époux A.________ et B.________, qu'il qualifiait de recours pour déni de justice.

Invitée à se déterminer, la municipalité a expliqué, par écriture du 2 août 2022, avoir mis à disposition des recourants des copies de pièces lors de la rencontre qui avait eu lieu le 5 juillet 2022, précisant que le dossier complet relatif à leur projet de construction, qui avait fait l'objet d'une procédure ayant donné lieu à un arrêt de la CDAP, était encore en mains de cette autorité. Elle a ajouté que le dossier relatif à la patinoire de Perroy, pourrait être consulté lors d'un prochain rendez-vous d'ores et déjà fixé au 17 août 2022.

Interpellés, les recourants ont indiqué, par écriture du 29 août 2022, qu'ils n'avaient eu accès lors des consultations au greffe municipal des 5 juillet et 17 août 2022 qu'à trois des treize dossiers réclamés et ce de façon incomplète. Ils ont conclu notamment à ce que la CDAP donne ordre à la municipalité de fournir "sans restriction ni réserve tous les dossiers et pièces officiels qu'elle détient concernant les treize dossiers réclamés [...] dans un délai proche lors d'une ou plusieurs dates à organiser immédiatement" et que le préposé tente sans délai la conciliation prévue par la loi.

E. A la requête de l'autorité intimée, l'instruction de la cause a été suspendue le 30 septembre 2022 pour une durée de deux mois afin de lui permettre de rendre une décision, après avoir interpellé les tiers intéressés.

F. Le 3 octobre 2022, la municipalité a adressé aux recourants une lettre ainsi libellée:

"Par la présente, la Municipalité donne suite à votre demande concernant l'objet cité en titre.

Avant d'y répondre, elle vous informe toutefois qu'elle se doit d'interpeller les tiers intéressés, pour solliciter préalablement leur accord avant la transmission des pièces les concernant; ceci afin de respecter la loi sur la protection des données.

A la suite de cette interpellation, c'est-à-dire une fois que les tiers se seront déterminés, la Municipalité sera alors à même de traiter votre demande et rendre sa décision sur la consultation des pièces demandées.

La Municipalité relève en outre que le travail administratif occasionné par votre demande est important. Un travail conséquent a déjà été effectué pour répondre à vos attentes jusqu'à présent. La Municipalité vous informe dès lors que ce travail devra dorénavant être dûment rémunéré en application de l'art. 17 RLInfo.

Ce travail a été estimé à 32 heures pour répondre à l'ensemble des documents requis. La rémunération sera facturée, à la baisse ou à ta hausse, selon les heures effectives consacrées sur une base de CHF 60.00/heure.

A ce stade, il nous semble néanmoins important de vous communiquer ces frais afin que vous puissiez vous déterminer, en connaissance de cause, sur le maintien ou l'ajustement possible de votre requête. Pouvez-vous dès lors nous confirmer, par retour de courrier, votre accord écrit pour la prise en charge des frais du travail de recherche et d'organisation généré par votre demande."

Les recourants n'ont pas répondu à cette lettre.

G. Le 30 novembre 2022, la municipalité a informé la juge instructrice que les recourants n'avaient pas donné suite à sa demande de confirmer leur requête à la suite de l'indication des émoluments qui seraient perçus; elle l'a invitée à interpeller directement les intéressés, afin de leur demander s'ils maintenaient ou non leur requête et, cas échéant, dans quelle mesure.

Dans leurs déterminations du 12 décembre 2022, les recourants ont indiqué que, lors des consultations au greffe municipal des 5 juillet 2022 et 17 août 2022, il n'avait jamais été question de facturer de quelconque frais. Quoi qu'il en soit, vu l'absence d'explications sur l'estimation de la charge de travail que leurs demandes généreraient, ils étaient dans l'impossibilité de donner leur accord définitif quant à l'émolument chiffré par la municipalité. Ils requéraient qu'une décision incidente soit rendue sur ce point.

Les recourants se sont encore exprimés le 31 janvier 2023, soulignant que l'autorité intimée n'avait toujours pas statué sur leurs demandes.

H. La cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1. a) La loi vaudoise du 24 septembre 2002 sur l'information (LInfo; BLV 170.21) pose à son art. 8 le principe selon lequel les renseignements, informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la présente loi sont accessibles au public (al. 1), sous réserve des cas décrits au chapitre IV (al. 2). La demande d'information n'est soumise à aucune exigence de forme et n'a pas à être motivée, mais doit contenir des indications suffisantes pour permettre l'identification du document officiel recherché (art. 10 al. 1 LInfo).

Selon l'art. 12 LInfo, l'autorité répond aussi rapidement que possible, mais en tous les cas dans les quinze jours à compter de la date de réception de la demande (al. 1); ce délai peut "exceptionnellement" être prolongé de quinze jours "si le volume des documents, leur complexité, ou la difficulté à les obtenir l'exigent" (al. 2); l'autorité informe le demandeur de cette prolongation et en indique les motifs (al. 3).

Les voies de droit varient en fonction de l'autorité qui statue. En cas de demande portant sur les activités de l'administration cantonale, l'intéressé peut recourir contre les décisions de l'entité administrative compétente soit au Préposé à la protection des données et à l'information, soit directement au Tribunal cantonal (cf. art. 21 al. 1 LInfo). S'il décide de saisir le préposé, une procédure spécifique est prévue. Le préposé doit mettre en oeuvre une conciliation afin d'amener les parties à un accord (cf. art. 21 al. 3 LInfo). Si cette conciliation aboutit, l'affaire est classée; si elle échoue, le préposé rend une décision sujette à recours (cf. art. 21 al. 4 et 5 LInfo). En cas de demande portant sur les activités d'autorités communales, la voie de droit est celle du recours au Tribunal cantonal (cf. art. 26 et 27 LInfo).

b) Aux termes de l'art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions rendues par les autorités administratives. Il peut aussi être saisi d'un recours contre l’absence de décision, lorsque l'autorité tarde ou refuse à statuer (cf. art. 74 al. 2 LPA-VD, applicable par renvoi de l’art. 99 de la même loi).

c) En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que les recourants se sont adressés le 5 juin 2022 à la municipalité pour avoir accès à un certain nombre de documents en lien avec leur propriété, ainsi qu'au dossier de la patinoire communale. Constatant n'avoir toujours pas de réponse à cette demande alors que le délai de l'art. 12 al. 1 LInfo était échu, ils ont saisi le 29 juin 2022 le Préposé à la protection des données et à l'information pour qu'il rappelle à l'ordre la municipalité et qu'il organise la conciliation prévue par l'art. 21 al. 3 LInfo.

Or le préposé n'est pas compétent pour les demandes portant sur les activités d'autorités communales, comme il l'a indiqué dans son avis de transmission du 4 juillet 2022 et comme on l'a vu (cf. supra consid. 1a). Il ne pouvait dès lors pas mettre en oeuvre la conciliation que les recourants ont encore appelé de leurs voeux lors la présente procédure, ni se prononcer sur le déni de justice, dont ils se plaignent. C'est ainsi à juste titre qu'il a transmis, conformément à l'art. 7 al. 1 LPA-VD, le recours des intéressés à la cour de céans, comme objet de sa compétence.

En l'absence d'un acte attaquable, le recours pour déni de justice peut être formé en tout temps. Sous cette réserve, il est soumis aux mêmes conditions de recevabilité qu'un recours ordinaire. Il doit en particulier respecter les exigences formelles de l'art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, et les intéressés doivent avoir la qualité pour recourir. Il n'est pas contesté que ces conditions sont en l'occurrence réalisées, si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière.

2. a) L'art. 29 al. 1 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) garantit notamment à toute personne le droit à ce que sa cause soit traitée dans un délai raisonnable. Cette disposition consacre le principe de la célérité. L'autorité viole cette garantie et commet un déni de justice formel lorsqu'elle ne rend pas une décision qu'il lui incombe de prendre dans le délai que la nature de l'affaire et les circonstances font apparaître comme raisonnable (cf. ATF 142 II 154 consid. 4.2; 135 I 6 consid. 2.1; 130 I 312 consid. 5.1).

La durée raisonnable d'une procédure ne peut pas être déterminée de manière générale et abstraite (cf. ATF 130 I 269 consid. 3.2). Lorsque la loi prescrit un délai d'ordre, son dépassement ne crée d'ailleurs qu'une présomption réfragable du retard injustifié. En l'absence d'un tel délai légal, le caractère raisonnable du délai à respecter s'apprécie selon les circonstances particulières de la cause, eu égard notamment à la complexité de l'affaire, à l'enjeu du litige pour l'intéressé, à son comportement ainsi qu'à celui des autorités compétentes (cf. ATF 135 I 265 consid. 4.4; 107 Ib 160 consid. 3b; 117 Ia 193 consid. 1c; ég. Jacques Dubey, Droits fondamentaux, vol. II, Bâle 2018, p. 805 s.).

b) En l'espèce, il n'est pas contesté que la municipalité n'a pas réagi dans le délai prévu à l'art. 12 al. 1 LInfo, que ce soit pour répondre à la demande des recourants ou pour les informer qu'elle avait besoin de davantage de temps pour la traiter comme le permet l'art. 12 al. 2 LInfo.

Le 29 juin 2022, alors qu'elle n'avait pas encore été avertie du dépôt du recours pour déni de justice, la municipalité a néanmoins écrit aux recourants et leur a proposé de venir consulter les pièces demandées au greffe municipal. Deux rendez-vous ont été convenus à cette fin. Le premier a eu lieu le 5 juillet 2022 et le second le 17 août 2022. La municipalité expose dans ses écritures que les recourants ont eu accès à ces occasions aux documents demandés, à l'exception du dossier complet relatif à leur propriété, qui était alors en mains de la CDAP pour les besoins d'une procédure concernant le projet de construction des intéressés. En d'autres termes, elle considère avoir satisfait à la demande initiale des recourants du 5 juin 2022.

Invités à indiquer si leur recours avait dans ces conditions encore un objet, les recourants ont admis dans leurs déterminations du 29 août 2022 avoir pu se rendre sur place les 5 juillet et 17 août 2022 et consulter certaines pièces. Ils ont expliqué n'avoir toutefois eu accès qu'à trois des treize dossiers réclamés (en tenant compte de leurs demandes complémentaires des 28 et 29 juin 2022) et ce de façon incomplète. S'agissant du dossier de la patinoire communale visé par leur demande initiale du 5 juin 2022, on ne leur aurait en particulier pas mis à disposition les documents en lien avec la gestion du projet, notamment les budgets, la comptabilité, les contrats de travail ainsi que les salaires.

Dans ses écritures ultérieures, la municipalité ne l'a pas nié. Il lui appartient dès lors de rendre une décision formelle, expliquant pour quels motifs elle n'autorise pas les recourants à consulter l'intégralité des pièces demandées. Elle paraît attendre une réponse à sa lettre du 3 octobre 2022, dans laquelle elle informait les recourants qu'un émolument estimé à près de 2'000 fr. leur serait facturé compte tenu du travail conséquent à effectuer et leur demandait de confirmer qu'ils prendraient ces frais à leur charge. Le travail de recherche évoqué semble toutefois plutôt concerner les documents faisant l'objet des demandes complémentaires des 28 et 29 juin 2022, qui ne sont pas visées par le recours pour déni de justice déposé le 29 juin 2022 auprès du préposé. Quoi qu'il en soit, les recourants ont indiqué expressément dans leurs écritures des 12 décembre 2022 et 31 janvier 2023 qu'ils attendaient une décision de la part de la municipalité.

A ce jour, plus de huit mois se sont écoulés depuis le dépôt de la demande des recourants. Compte tenu des démarches entreprises par la municipalité pour essayer d'y répondre et du nombre ainsi que de la complexité des demandes des recourants, on ne peut néanmoins pas encore retenir en l'état qu'elle se serait rendue coupable de déni de justice. Cela étant, la municipalité est invitée à statuer dans les meilleurs délais sur la demande des intéressés du 5 juin 2022 en rendant une décision motivée indiquant les voies et délais de recours. Elle en fera de même s'agissant des demandes complémentaires des 28 et 29 juin 2022, sous peine de s'exposer à un nouveau recours pour déni de justice.

3. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours. Il n'y a pas lieu de percevoir un émolument, la procédure judiciaire en la matière étant gratuite (cf. art. 21a LInfo). L'autorité intimée, qui a procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, aurait en principe droit à une indemnité de dépens (cf. art. 55 al. 1 LPA-VD). Compte tenu du fait que les opérations de son conseil sont restées très limitées et qu'elle n'a pas été entièrement irréprochable dans le traitement de la demande des recourants, il ne lui en sera toutefois pas alloué (cf. art. 56 al. 1 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours pour déni de justice est rejeté.

II. Il est statué sans frais, ni allocation de dépens.

Lausanne, le 27 février 2023

La présidente: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.