TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 25 novembre 2022
Composition	Mme Annick Borda, présidente; M. Jean-Etienne Ducret et M. Marcel-David Yersin.

 

Recourante

A.________, à ********,

  

Autorité intimée

Police cantonale du commerce, à Lausanne.

  

 

Objet	Police du commerce - LADB
	Recours A.________ c/ décision de la Police cantonale du commerce du 28 juin 2022 (retrait conditionnel de la licence et interdiction de vendre des boissons alcoolisées).

 

Vu les faits suivants:

A.                     La société A.________ (ci-après aussi la Société) a notamment pour but la fabrication et la vente d'articles de boulangerie, de pâtisserie et de confiserie (vente d'épicerie fine). ******** en est l'associé gérant avec signature individuelle. Cette société exploite une boulangerie-pâtisserie et magasin d'alimentation à ********.

B.                     Le 10 novembre 2021, la Police cantonale du commerce a décidé de ne pas renouveler la licence de débit de boissons alcooliques à l'emporter dont bénéficiait la société A.________ , vraisemblablement en raison d'un défaut de paiement des cotisations sociales dues par la société dans le cadre de son exploitation. L'émolument de cette décision a été fixé à fr. 200.- pour les frais occasionnés par le traitement du dossier et la rédaction de la décision, conformément à l'art. 55 de la loi du 26 mars 2002 sur les auberges et les débits de boissons (LADB; BLV 935.31) et à l'art. 21 du règlement du 20 décembre 2006 sur la taxe, les émoluments et les contributions à percevoir en application de la LADB (RE-LADB; BLV 935.31.5).

Cette décision n'a pas fait l'objet d'un recours. Par conséquent, la Police cantonale du commerce a émis une facture correspondante, n^o ********, à hauteur de fr. 200.- le 14 décembre 2021. Elle portait échéance au 17 février 2022.

Cette facture n'ayant pas été acquittée dans le délai indiqué, un rappel a été adressé à la Société le 1^er mars 2022. La nouvelle échéance de paiement était fixée au 22 mars 2022.

C.                     Le 25 mars 2022, le chef du département de l'économie, de l'innovation et du sport a finalement décidé de renouveler à titre provisoire la licence de débit de boissons alcooliques à l'emporter en faveur de la recourante, sous numéro ********. Cette licence comportait une autorisation d'exercer accordée à ******** et une autorisation d'exploiter accordée à A.________. Valable dès le 1^er septembre 2021, sa durée était limitée au 31 janvier 2023 pour tenir compte des retards dans le paiement des cotisations sociales en faveur du personnel, la situation devant faire l'objet d'un nouvel examen à cette échéance.

D.                     Le 14 avril 2022, constatant que la facture n^o ******** n'avait toujours pas été réglée, la Police cantonale du commerce a rendu une décision qui, entre autres objets, sommait ********* et A.________ de s'acquitter du montant impayé d'ici au 12 mai 2022 et attirait leur attention sur le fait qu'en cas de non-paiement de ce montant, des mesures administratives pourraient être prises à leur encontre pouvant aller jusqu'au retrait des autorisations d'exercer et d'exploiter, au retrait de la licence et à l'interdiction de la vente de boissons alcooliques notamment. L'émolument de décision correspondant a été fixé à fr. 100.-. Notifiée le même jour à ********* et à la Société, cette décision n'a pas été retirée à l'issue du délai de garde de La Poste. Elle a été renvoyée aux deux précités en courrier simple le 9 mai 2022. Elle n'a pas fait l'objet d'un recours.

E.                     Le 28 juin 2022, la Police cantonale du commerce a rendu une nouvelle décision. A cette occasion, elle a constaté que la facture n^o ******** à hauteur de fr. 200.- n'avait toujours pas été payée. Elle a rappelé que sa décision du 14 avril 2022 faisait l'objet d'un émolument de fr. 100.- et elle a également fixé à fr. 100.- l'émolument de la présente décision. Estimant que A.________ avait renoncé à son droit d'être entendu, elle a décidé "d'ordonner le retrait des autorisations d'exercer et d'exploiter ainsi que de la licence et de signifier l'interdiction de vendre des boissons alcooliques dans le débit à l'emporter "A.________", à ********, si d'ici au 22 juillet 2022, l'émolument de décision du 10 novembre 2021 de refus de renouvellement de la licence et interdiction à terme de vendre des boissons alcooliques dans le commerce, l'émolument de la décision de constat du 14 avril 2022 ainsi que l'émolument de la présente décision, dont la facture est jointe à la présente, d'un montant total de CHF 400.-, ne sont pas réglés."

Une facture du 27 juin 2022, n^o ********, a été envoyée à A.________ avec cette décision. Elle portait sur deux montants de fr. 100.-, l'un concernant la décision du 14 avril 2022, l'autre celle du 28 juin 2022, pour un total de fr. 200.- et portait échéance au 27 juillet 2022.

F.                     Le 25 juillet 2022, A.________ (ci-après : la recourante) a écrit à la Police cantonale du commerce pour lui indiquer qu'elle recourait contre cette décision. Dans cet acte, elle précise qu'elle a réglé les deux factures échues dès la réception du dernier courrier. Pour le surplus, elle conteste en substance la décision et demande de lui accorder le délai convenu au début de l'année pour régler les divers points comme l'AVS et la LPP.

La Police cantonale du commerce a transmis cet acte le 9 août 2022 à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) pour valoir recours.

Interpellé par la juge instructrice, la Police cantonale du commerce (ci-après: l'autorité intimée) a précisé le 16 août 2022 que la première facture, n^o ******** du 14 décembre 2021, n'avait pas été payée, mais qu'en revanche la seconde facture, n^o ********* du 27 juin 2022, avait été réglée le 7 juillet 2022. Sur cette base, l'autorité intimée a considéré que la condition induisant le retrait des autorisations d'exercer et d'exploiter et de la licence ainsi que l'interdiction de vendre des boissons alcooliques était réalisée et que la décision entreprise devait être exécutée.

La Municipalité de ******** a répondu au recours le 20 septembre 2022. Tout en relevant l'importance d'avoir des commerces vivant à *********, elle a indiqué que cet aspect ne devait pas être compris comme une autorisation de déroger aux règles et a laissé à l'autorité intimée l'entier choix de sa décision concernant cette affaire.

Le 28 septembre 2022, l'autorité intimée a relevé que la première facture objet de la procédure était toujours impayée.

Invitée à se déterminer sur ce point, la recourante n'a pas donné suite.

Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1.                      Aux termes de l’art. 92 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître. Le recours, déposé devant l’autorité intimée et transmis d'office à la CDAP (art. 7 al. 1 LPA-VD), a été formé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et respecte les autres exigences formelles (art. 79 LPA-VD par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Destinataire de la décision attaquée, la recourante a qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD). Il y a donc lieu d’entrer en matière sur le recours.

2.                      a) Selon l'art. 27 al. 1 Cst., la liberté économique est garantie. Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (art. 27 al. 2 Cst.). Cette liberté protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (ATF 143 II 598 consid. 5.1 p.. 612; 134 I 214 consid. 3 p. 215 s.). Elle peut être invoquée tant par les personnes physiques que par les personnes morales (ATF 135 I 130 consid. 4.2 p. 135). Elle vaut notamment pour l’activité d’aubergiste (arrêt GE.2008.0193 du 30 mars 2009).

Comme tout droit fondamental, la liberté économique peut être restreinte. Aux termes de l'art. 36 al. 1 Cst., toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale; les restrictions graves doivent être prévues par une loi (ATF 139 I 280 consid. 5.1 p. 284 et les références citées); les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés. Sont autorisées les mesures de police, de politique sociale ainsi que celles dictées par la réalisation d'autres intérêts publics. Sont en revanche prohibées les mesures de politique économique ou de protection d'une profession qui entravent la libre concurrence en vue de favoriser certaines branches professionnelles ou certaines formes d'exploitation (ATF 143 I 37 consid. 8.2 p. 47; 140 I 218 consid. 6.2 p. 229; 131 I 223 consid. 4.2 p. 231s. et les références citées). En outre, toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui et être proportionnée au but visé (cf. art. 36 al. 2 et 3 Cst.). Pour être conforme au principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.), une restriction à un droit fondamental doit être apte à atteindre le but visé, lequel ne peut pas être obtenu par une mesure moins incisive; il faut en outre qu'il existe un rapport raisonnable entre les effets de la mesure sur la situation de la personne visée et le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (ATF 137 I 167 consid. 3.6 p. 175s.; arrêts TF 2C_793/2014 du 24 avril 2015 consid. 4.1; 2C_990/2012 et 2C_991/2012 du 7 mai 2013 consid. 6.1).

b) Aux termes de son article 1^er al. 1, la LADB a pour but de régler les conditions d'exploitation des établissements permettant le logement, la restauration, le service de boissons ainsi que les autres débits de mets et boissons (let. a), de contribuer à la sauvegarde de l'ordre et de la tranquillité publics (let. b), de promouvoir un développement de qualité de l'hôtellerie et de la restauration, en particulier par la formation et le perfectionnement professionnels (let. c) et de contribuer à la protection des consommateurs et à la vie sociale (let. d). A teneur de l’art. 4 LADB, l'exercice de l'une des activités soumises à la présente loi nécessite l'obtention préalable auprès de l'autorité compétente d'une licence d'établissement qui comprend l'autorisation d'exercer et l'autorisation d'exploiter (al. 1). L'autorisation d'exercer est délivrée à la personne physique responsable de l'établissement (al. 2). L'autorisation d'exploiter est délivrée à la personne morale ou physique, propriétaire ou titulaire du contrat de bail à loyer ou d'un contrat analogue, qui exploite le fonds de commerce (al. 3). On rappelle à cet égard la teneur de l’art. 60 LADB:

«Le département retire la licence au sens de l'article 4 et peut ordonner la fermeture temporaire ou définitive d'un établissement lorsque:

a.            l'ordre public l'exige ;

b.            les locaux, les installations ou les autres conditions d'exploitation ne répondent plus aux exigences imposées pour l'octroi de la licence ;

c.            les émoluments cantonaux ou communaux liés à la licence ne sont pas acquittés dans le délai fixé par le règlement d'exécution ;

d.            les contributions aux assurances sociales que l'exploitant est également tenu de payer n'ont pas été acquittées dans un délai raisonnable.»

c) L’art. 62 LADB (introduit par la novelle du 13 janvier 2015, en vigueur depuis le 1^er juillet 2015) précise que, dans les cas d'infractions de peu de gravité, le département peut adresser un avertissement aux titulaires de la licence, de l'autorisation d'exercer ou de l'autorisation d'exploiter au sens de l'article 4. Pour le reste, s’agissant des infractions qu’il réprime, l’art. 60 LADB ne prévoit pas d’autres sanctions que le retrait de l’autorisation et la fermeture de l’établissement. Il a cependant été jugé que, même si le texte légal était muet sur ce point, l’exigence de gradation de la sanction découlait directement du principe constitutionnel de proportionnalité (cf. art. 36 al. 3 Cst. et 38 al. 3 Cst./VD). Dès lors, on retiendra que l’autorité ne peut se passer d’un avertissement préalable à la sanction que s'il y a urgence ou si le comportement répréhensible est à ce point grave qu'il mérite une mesure immédiate (cf. dans ce sens arrêts GE.2008.0180 du 2 avril 2009; GE.2006.0183 du 4 janvier 2007; GE.2003.0026 du 18 août 2003).

d) En vertu de l'art. 53a LADB, la taxe d'exploitation, les émoluments et les contributions perçus en application de la présente loi sont dus par les titulaires de licence.

Utilisant les compétences à lui confiées par les art. 54 et 55 LADB, le Conseil d'Etat a fixé le tarif des émoluments dans le RE-LADB. Selon l'art. 2 al. 2 RE-LADB, toute licence de débit de boissons alcooliques à l'emporter est soumise notamment à un émolument en cas de renouvellement (let. d) et à des frais supplémentaires en cas d'intervention (al. e). L'art. 4 RE-LADB prévoit que la taxe, les émoluments et les contributions sont échus dès l'entrée en force pour les décisions (al. 1 let. a). Le délai de paiement est de 30 jours à compter de l'échéance; le département peut le prolonger dans des cas particuliers (al. 2). En cas de non-paiement dans les délais, le département accorde un nouveau délai de 20 jours à la personne assujettie. En cas de non-paiement dans ce délai, celle-ci pourra voir sa licence d'établissement, de traiteur, particulière ou de débit de boissons alcooliques à l'emporter, son autorisation d'exercer ou son autorisation d'exploiter suspendue ou retirée et elle pourra être dénoncée en préfecture (al. 3).

Selon l'art. 5 al. 1 RE-LADB, les rappels de paiement, les sommations et les décisions qui en découlent peuvent donner lieu à la perception de frais. Les frais sont calculés sur la base du barème de l'article 21 du présent règlement, appliqué par analogie. En vertu de l'art. 18 RE-LADB, pour tout renouvellement de licence, il est perçu un émolument de renouvellement de Fr. 300.-. L'art. 21 RE-LDAB prévoit que les interventions supplémentaires sollicitées ou occasionnées donnent lieu à la perception d'émoluments
(al. 1). Entrent notamment dans la catégorie des interventions supplémentaires les courriers, les convocations, les attestations, les avertissements, les inspections et les décisions (al. 2). Les émoluments perçus à titre de frais supplémentaires d'intervention sont calculés sur la base de l'échelle suivante: moins d'une demi-journée de travail Fr. 100.- (al. 3 let. a).

3.                      a) En l'occurrence, l'autorité intimée a rendu une décision conditionnelle en ce sens qu'elle a retiré les autorisations et la licence litigieuses et fait interdiction de vente de boissons alcooliques, sous réserve du paiement d'un montant de fr. 400.- par la recourante dans un délai au 22 juillet 2022. Dans la mesure où la recourante a versé fr. 200.- le 7 juillet 2022, on comprend qu'elle ne conteste que partiellement la décision attaquée, estimant que le solde du montant requis par l'autorité intimée n'était pas échu dans le délai imparti et, partant, ne pouvait conduire au retrait des autorisations octroyées.

b) Il convient de distinguer le sort à réserver aux deux factures successives émises par l'autorité intimée.

aa) La décision portant sur le premier émolument de fr. 200.-, fixé le 10 novembre 2021, n'a pas donné lieu à recours. Elle est donc entrée en force à l'issue du délai de recours usuel de trente jours. Cet émolument a fait l'objet d'une facture le 14 décembre 2021, sur laquelle apparaît un délai de paiement au 17 février 2022. La facture étant restée impayée, par décision du 14 avril 2022, l'autorité intimée a imparti à la recourante un nouveau délai de paiement au 12 mai 2022, tout en l'informant des risques qu'elle encourrait en cas d'absence de règlement. Ces différentes étapes respectent strictement les conditions posées à l'art. 4 al. 1 à 3 RE-LADB pour le recouvrement des émoluments. En s'abstenant de payer la facture n^o 42000778871 dans le second délai imparti au 12 mai 2022, la recourante s'exposait à partir de ce moment-là à un retrait de sa licence sans autre avis, conformément à l'art. 60 al. 1 let. c LADB.

bb) S'agissant de l'émolument de fr. 100.- fixé dans la décision du 14 avril 2021, celui-ci n'a pas non plus fait l'objet d'un recours. Il est ainsi entré en force à l'échéance du délai de recours de trente jours. Il ne semble pas que ce montant ait fait l'objet d'une facture avant celle émise le 27 juin 2022 par l'autorité intimée. Dans la mesure où l'autorité intimée avait pour usage d'envoyer une facture pour le paiement de ses émoluments, on ne saurait reprocher à la recourante de ne pas avoir payé ce montant spontanément sur la base de la décision du 14 avril 2022. La facture émise le 27 juin 2022 constituait donc le premier délai de paiement octroyé par l'autorité intimée à la recourante. Cette facture indique une échéance de paiement au 27 juillet 2022. La décision attaquée fixe un délai au 22 juillet 2022. Outre le fait que ces indications sont incohérentes, la décision entreprise ne respecte pas les conditions de l'art. 4 al. 3 RE-LADB puisqu'elle entend sanctionner par un retrait de licence le non paiement de ce montant avant même la fixation d'un délai de grâce. La décision est donc viciée sur ce plan. Un constat encore plus sévère peut être fait s'agissant de l'émolument de fr. 100.- fixé dans la décision attaquée puisque son absence de règlement conduirait au retrait des autorisations concernées avant même que cet émolument ne soit entré en force.

cc) Dans ces conditions, en impartissant un délai au 22 juillet 2022 à la recourante pour payer un montant total de fr. 400.-, sous les sanctions indiquées, l'autorité intimée a violé l'art. 4 RE-LADB, de sorte que sa décision est manifestement viciée, tout au moins s'agissant des conséquences attachées au non paiement de la seconde facture émise.

dd) Le 7 juillet 2022, la recourante a payé un montant de fr. 200.-. Pour ce faire, elle n'a pas utilisé les références de paiement de la première facture n^o 42000778871, mais celles relatives à la seconde facture, du 27 juin 2022. Dans son acte de recours, elle déclare toutefois qu'elle a payé les factures échues. Dans ces conditions, elle a exprimé suffisamment clairement qu'elle avait l'intention de régler le montant qu'elle estimait échu, ce malgré l'erreur dans les références de paiement utilisées à cet effet. En versant un montant équivalent à fr. 200.- sur le compte de l'autorité intimée, la recourante s'est donc valablement acquittée des obligations qui lui incombaient impérativement avant la date butoir fixée au 22 juillet 2022.

Au final, dans la mesure où la recourante a réglé le montant de la première facture dans le délai imparti, la décision a perdu son objet sur ce point, la condition posée au maintien de la licence étant réalisée. S'agissant des émoluments objet de la facture du 27 juin 2022, le recours doit être admis et la décision annulée.

4.                      La recourante n'a pas contesté devoir la première facture dans son recours. Ainsi, en tant qu'elle n'a contesté que les conséquences attachées au non paiement de la seconde facture, le recours est entièrement admis. Dans ces conditions, aucun émolument ne sera mis à la charge de la recourante et il n'y a pas lieu à l'allocation de dépens (art. 49, 55 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est admis.

II.                      La décision de la Police cantonale du commerce du 28 juin 2022 est maintenue s'agissant de la facture n^o ********, dans la mesure où cette décision a gardé un objet.

III.                    La décision de la Police cantonale du commerce du 28 juin 2022 est annulée s'agissant de la facture n^o ********.

IV.                    Il n'est pas perçu d'émolument ni alloué de dépens.

 

Lausanne, le 25 novembre 2022

 

                                                         La présidente:                                 


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.