TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 3 avril 2023

Composition

Mme Annick Borda, présidente; M. Fernand Briguet et M. Marcel-David Yersin, assesseurs; Mme Marie-Christine Bernard, greffière

Recourante

A.________ à ********

Autorité intimée

Police cantonale du commerce, à Lausanne,

Autorité concernée

Municipalité de Prilly, à Prilly.

Objet	Police du commerce (sauf LADB)
	Recours A.________ c/ décision de la Police cantonale du commerce du 6 juillet 2022 refusant l'autorisation individuelle pour le salon de prostitution "Institut B.________".

Vu les faits suivants:

A. A.________ exploite depuis 1996 le salon de prostitution "Institut B.________" à ******** (ci-après: l'institut B.________).

B. La loi vaudoise du 30 mars 2004 sur l'exercice de la prostitution (LPros; BLV 943.05) a été modifiée le 1^er octobre 2019 et est entrée en vigueur le 1^er juillet 2021. Cette modification a notamment porté sur l'exigence nouvelle, pour le responsable d'un salon, au sens de l'art. 8 al. 1 LPros, de bénéficier d'une autorisation délivrée par la Police cantonale du commerce (art. 9 al. 1 LPros dans sa nouvelle teneur). Selon l'art. 31 du règlement du 9 juin 2021 d'application de la LPros (RLPros; BLV 943.05.1), les personnes soumises à la LPros avaient un délai au 31 mars 2022 pour déposer une demande d'autorisation et se mettre en conformité avec les nouvelles dispositions de la LPros.

C. A.________ a déposé le 15 février 2022 une demande d'autorisation individuelle de salon de prostitution pour l'institut B.________. L'extrait du registre des poursuites, daté du 10 janvier 2022, joint à cette demande faisait état d'un montant total de poursuites de 29'151 fr. 35, et de huitante-neuf actes de défaut de biens délivrés durant les vingt dernières années pour un montant total de 101'643 fr. 30.

D. Par courrier du 23 mars 2022, la Police cantonale du commerce a imparti un délai à A.________ afin qu'elle se détermine sur ses dettes et qu'elle démontre la vraisemblance de sa solvabilité.

Le 3 juin 2022, A.________ s'est déterminée et a produit divers documents. Elle a fait valoir que l'ensemble des poursuites et actes de défauts de biens figurant sur l'extrait des poursuites avaient trait principalement à des dettes de nature privée (impôts et assurance maladie) qui ne présentaient aucun lien avec l'exploitation de son salon. Elle a relevé qu'en vingt-six ans d'exploitation, elle n'avait jamais fait l'objet d'une poursuite ou d'un acte de défaut de biens en lien avec l'exploitation de son salon, en particulier son loyer, et qu'elle estimait présenter les garanties de solvabilité requises.

E. Par décision du 6 juillet 2022, la Police cantonale du commerce a refusé la délivrance de l'autorisation individuelle requise pour le salon de prostitution institut B.________ et ordonné la fermeture immédiate de celui-ci. Par ailleurs, elle a indiqué que, conformément à l'art. 23a LPros, un éventuel recours à l'encontre de la décision n'aurait pas d'effet suspensif, sauf décision contraire de l'autorité de recours sur requête de la partie recourante. En substance, elle a retenu que A.________ ne satisfaisait pas aux exigences de l'art. 9b LPros dès lors qu'elle faisait l'objet de poursuites pour un montant total de 29'151 fr. 35 et que huitante-neuf actes de défaut de biens avaient été délivrés à son encontre pour un montant total de 101'643 fr. 30. Elle a relevé que, s'agissant de l'argumentation de A.________ selon laquelle l'ensemble des poursuites et actes de défauts de biens figurant sur son extrait des poursuites ne présentaient aucun lien avec l'exploitation de son salon, les dettes qui avaient trait aux impôts étaient bien liées à l'activité exercée par l'intéressée dans son salon, et que par ailleurs, parmi les actes de défauts de biens délivrés à son encontre, il ressortait également d'autres dettes, comme par exemple auprès de la Caisse cantonale vaudoise de compensation AVS.

F. Le 6 septembre 2022, A.________ a interjeté recours contre la décision de la Police cantonale du commerce auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP), concluant à l'annulation de la décision attaquée et à ce qu'une autorisation d'exploiter l'institut B.________ lui soit délivrée. Elle a fait valoir en substance qu'elle avait accumulé des dettes durant de nombreuses années car elle avait dû assumer seule l'éducation de ses deux enfants. Qu'outre la prostitution, étaient pratiquées dans son institut de nombreuses autres activités, telles que la peinture sur soie, des massages et des expositions de photos. Elle a également indiqué que le 19 juillet 2022, elle avait versé un acompte de 100 fr. à l'administration fiscale pour montrer sa bonne volonté d'assainir sa dette d'impôt. Au vu de l'ensemble de ces éléments, elle demandait au tribunal d'accorder à son salon l'autorisation de continuer à pratiquer son activité.

Le 25 octobre 2022, l'autorité intimée s'est déterminée sur le recours et a conclu à son rejet.

Dans sa duplique du 24 novembre 2022, la recourante a indiqué qu'elle maintenait son opposition à la décision de la Police cantonale du commerce, et qu'elle ne contracterait désormais plus de dettes auprès de son assurance-maladie dès lors qu'elle était désormais au bénéfice d'un subside pour le paiement de l'entier de ses primes. Elle a également indiqué que l'institut B.________ était fermé depuis le mois d'août 2022 du fait de la présence de travaux très bruyants à l'intérieur et à l'extérieur de l'immeuble qui l'empêchaient de recevoir de la clientèle.

G. La Cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1. Selon l'art. 92 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître. Or, en l'espèce, la LPros ne précise pas l'autorité compétente pour connaître des recours à l'encontre des décisions rendues sur son application, si bien que la clause générale de l'art. 92 al. 1 LPA-VD implique qu'ils soient déférés à la Cour de céans. La recourante, destinataire de la décision attaquée, a manifestement qualité pour la contester. Le recours respecte pour le reste les autres conditions de forme (art. 79, 95 et 99 LPA-VD) et il convient d'entrer en matière sur le fond.

2. La présente cause porte sur le refus, par la Police cantonale du commerce, d'octroyer l'autorisation d'exploiter un salon de prostitution – en lien avec l'insolvabilité de la personne responsable – et le prononcé de sa fermeture immédiate, conformément aux art. 9b al. 1 let. d et 15 al. 1 let. b LPros. À titre liminaire, il y a lieu de rappeler que la Cour a déjà eu l'occasion de se prononcer sur cette question (voir arrêts CDAP GE.2022.0136 du 1^er février 2023; GE.2022.0149 du 14 novembre 2022; GE.2022.102 du 23 août 2022).

3. a) La prostitution est régie par la LPros dont les buts sont (art. 2 LPros) :

"a. de garantir, dans le milieu de la prostitution, que les conditions d'exercice de cette activité sont conformes à la législation, soit notamment qu'il n'est pas porté atteinte à la liberté d'action des personnes qui se prostituent, que celles-ci ne sont pas victimes de menaces, de violences ou de pressions ou que l'on ne profite pas de leur détresse ou de leur dépendance pour les déterminer à se livrer à un acte sexuel ou d'ordre sexuel;

b. de garantir la mise en œuvre de mesures de prévention sanitaires et sociales;

c. de réglementer les lieux, heures et modalités de l'exercice de la prostitution, ainsi que de lutter contre les manifestations secondaires de la prostitution de nature à troubler l'ordre public".

b) L'art. 9 al. 1 LPros soumet à autorisation de la Police cantonale du commerce l'exploitation d'un salon au sens de la loi, soit un lieu de rencontre soustrait à la vue du public dans lequel s'exerce la prostitution (cf. art. 8 al. 1 et 2 LPros). L'autorisation est délivrée à la personne responsable du salon (art. 9 al. 2 LPros), soit celle qui répond en fait et en droit de la direction du salon, qu'il assure en toute indépendance (art. 9a al. 2 LPros).

Les conditions d'obtention de l'autorisation font l'objet de l'art. 9b LPros dont la teneur est la suivante :

"¹ L'autorisation d'exploiter un salon ne peut être accordée que si la personne responsable :

a. est de nationalité suisse ou remplit les conditions nécessaires à l'exercice d'une activité indépendante en Suisse ;

b. est domicilié en Suisse ;

c. a l'exercice des droits civils ;

d. offre, par ses antécédents et son comportement, toute garantie d'honorabilité et de solvabilité concernant la sphère d'activité envisagée ;

e. n'est pas sous le coup d'une interdiction de présence dans les salons au sens de l'article 17 de la présente loi.

² L'autorisation d'exploiter un salon ne peut être accordée que si les locaux répondent aux exigences en matière de police des constructions, de protection de l'environnement, de police du feu ainsi qu'en matière sanitaire et d'hygiène."

Cette disposition a été introduite par la modification du 1^er octobre 2019, entrée en vigueur au 1^er juillet 2021. Selon l'Exposé des motifs et projet de loi modifiant la loi du 30 mars 2004 sur l'exercice de la prostitution (ci-après: Exposé des motifs), l'introduction d'un régime d'autorisation permet d'encadrer légalement ce que font les acteurs économiques gravitant dans l'entourage des travailleuses et travailleurs du sexe. Le fait qu'il s'agit de prostitution n'implique en effet pas que l'Etat doit s'abstenir de tout contrôle et que, en conséquence, seraient tolérées des pratiques par ailleurs inadmissibles, au détriment des travailleuses ou travailleurs du sexe. Le but de la loi est de lutter contre la prostitution contrainte. Il a été constaté que des travailleuses et travailleurs du sexe sont obligés de travailler dans des endroits déterminés et pour des prix exorbitants (Exposé des motifs, p. 17). Ainsi, l'introduction d'un régime d'autorisation permet notamment de contrôler les loyers, et ainsi de prévenir le risque d'usure (Exposé des motifs, p. 18). Pour le législateur, l'art. 9b al. 1 LPros énumère des conditions usuelles en matière d'activité réglementée (Exposé des motifs, p. 20). Les garanties de solvabilité exigées n'ont pas fait l'objet d'un commentaire particulier, ni dans l'Exposé des motifs, ni dans le cadre des travaux parlementaires (Cf. Bulletins des séances du Grand Conseil n° 087 pour la séance du mardi 17 septembre 2019, pp. 20 ss, n° 88 pour la séance du mardi 24 septembre 2019, pp. 9 s et n° 089 pour la séance du mardi 1er octobre 2019, pp. 55 ss; arrêt GE.2022.0102 du 23 août 2022 consid. 3a/bb).

c) S'agissant plus particulièrement du critère de solvabilité, le Tribunal fédéral a indiqué que l'art. 10 let. c de la loi genevoise sur la prostitution du 17 décembre 2009 (LProst/GE; RS/GE I 2 49) prescrivant que la personne responsable d'un salon doit notamment, en tant que condition personnelle, offrir, par ses antécédents et son comportement, toute garantie d'honorabilité et de solvabilité concernant la sphère d'activité envisagée, outre de prévenir le risque d'exploitation des prostitué(e)s par une personne criblée de dettes, poursuivait également l'intérêt public d'éviter les conséquences d'une mauvaise gestion d'un salon de prostitution, notamment par rapport aux éventuels employés de celui-ci. En présence d'une activité soumise à la surveillance renforcée de l'Etat, il existait un intérêt public légitime à éviter l'insolvabilité de l'exploitant de même que les répercussions potentiellement néfastes d'une telle situation sur ses méthodes de gestion ainsi que sur les personnes (clients, prostitué[e]s, usagers des locaux, etc.) concernées par cette activité (arrêt TF 2C_166/2012 du 10 mai 2012 consid. 5.4).

d) L'art. 15 al. 1 let. b LPros prévoit que la Police cantonale ou la Police cantonale du commerce ordonne immédiatement la fermeture d'un salon notamment lorsque la personne responsable ne remplit pas ou ne remplit plus les conditions d'octroi de l'autorisation d'exploiter.

4. a) En l'espèce, la recourante fait l'objet de poursuites pour un montant total de 29'151 fr. 35. Par ailleurs, 89 actes de défaut de biens ont été délivrés à son encontre durant les vingt dernières années, pour un montant totalisant 101'643 fr. 30. Il s'agit là d'indices importants d'une cessation de paiements et d'un état d'insolvabilité qui ne saurait être tenu pour passager. La recourante n'apparaît dès lors pas en mesure de s'acquitter des dettes constituées et n'offre ainsi pas les garanties de solvabilité permettant d'éviter les risques envisagés par le législateur.

b) La recourante invoque les motifs suivants pour s'opposer à la fermeture du salon: sa situation financière serait à mettre en lien avec le fait qu'elle a dû assumer seule l'éducation de ses deux enfants, les dettes de ces dernières années sont liées à la pandémie et à différents facteurs extérieurs, elle a versé un acompte de 100 fr. en été 2022 à l'administration fiscale pour montrer sa bonne volonté d'assainir sa dette d'impôt, elle a toujours payé son loyer, et enfin les locaux du salon servent à d'autres activités que la prostitution, telles que des activités artistiques et thérapeutiques.

c) Comme évoqué ci-avant, l'art. 9b al. 1 let. d LPros indique que le responsable de salon doit offrir, par ses antécédents et son comportement, toute garantie d'honorabilité et de solvabilité concernant la sphère d'activité envisagée. Cela ne signifie toutefois pas que la solvabilité du responsable de salon ne doit s'examiner que sous le rapport des dettes éventuellement liées à son activité. En effet, les intérêts publics décrits sous considérant 3 ci-dessus sont déjà mis en péril par une situation financière obérée du responsable, quelle que soit la nature de ses dettes. Il importe en effet peu que celles-ci relèvent de prétentions des travailleuses et travailleurs du sexe en relation avec le responsable ou de ses propres obligations privées. Ainsi, la solvabilité ne devant pas être envisagée de manière nuancée, le fait que les dettes de la recourante n'ont aucun rapport avec l'exploitation du salon est sans pertinence: le simple fait qu'elle puisse être dans une situation impliquant la recherche supplémentaire de ressources financières induit un risque d'abus envers les travailleuses et travailleurs du sexe, respectivement en lien avec la gestion du salon (cf. à cet égard arrêts CDAP GE.2022.0136 du 1^er février 2023 consid. 5; GE.2022.0149 du 14 novembre 2022 consid. 4; GE.2022.0102 du 23 août 2022 consid. 4). Ainsi, il n'est notamment pas déterminant que, comme la recourante le soutient, sa situation financière obérée soit à mettre en lien avec le fait qu'elle a assumé seule l'éducation de ses deux enfants et que les dettes de ces dernières années sont liées à la pandémie et à des facteurs extérieurs.

Quant aux autres motifs invoqués par la recourante, ils ne sont pas pertinents en l'espèce et ne peuvent donc pas non plus être pris en considération.

d) Par conséquent, au vu de sa situation financière, il convient de retenir que la recourante ne remplit pas les garanties de solvabilité requises par l'art. 9b al. 1 let. d LPros pour obtenir une autorisation d'exploiter un salon de prostitution. Le refus d'autorisation et la mesure de fermeture immédiate prononcée, à laquelle l'art. 15 al. 1 let. a LPros ne laisse aucune marge de manoeuvre lorsqu'un salon est exploité sans autorisation, sont donc justifiés. En effet, une telle mesure répond à un intérêt public suffisant qui l'emporte, dans la balance, sur l'intérêt privé de la recourante à pouvoir conserver l'exploitation d'un salon de prostitution. En outre, la recourante, qui est titulaire d'un certificat d'assistante technique en radiologie médicale et d'un diplôme d'esthéticienne et qui a travaillé comme auxiliaire de santé dans des EMS de 2016 à 2019, n'est pas empêchée de déployer une autre activité professionnelle. Elle peut également toujours oeuvrer en lien avec la prostitution, soit comme travailleuse du sexe indépendante, soit dans le cadre du salon tenu par un tiers. La décision attaquée, dictée par un intérêt public, ne consacre ainsi pas une restriction disproportionnée de la liberté économique de la recourante.

5. Les considérants qui précèdent entraînent le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée. Un émolument judiciaire sera mis à la charge de la recourante, qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD; art. 4 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Il n'y a pas lieu à l'allocation de dépens.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arr.e:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision rendue le 6 juillet 2022 par la Police cantonale du commerce est confirmée.

III. Un émolument judiciaire de 600 (six cents) francs est mis à la charge de A.________.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 3 avril 2023

La présidente: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.