TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 8 mars 2023

Composition

M. Serge Segura, président; M. Pascal Langone et Mme Imogen Billotte, juges.

Recourant

A.________, à ********,

Autorité intimée

B.________, à ********,

Autorité concernée

Autorité de protection des données et de droit à l'information, à Lausanne.

Objet	Loi sur l'information
	Recours A.________ c/ décision de B.________ du 29 septembre 2022 refusant de transmettre des renseignements.

Vu les faits suivants:

A. A.________ a adressé le 13 septembre 2022 à B.________ une demande tendant à ce qu'il soit renseigné sur le nombre d'amendes et de dénonciations annuelles dues à une erreur de saisie de numéro d'immatriculation dans l'application de paiement PayByPhone, respectivement que les documents officiels existants sur ce point lui soient fournis.

Par décision du 29 septembre 2022, B.________ (ci-après : l'autorité intimée) a indiqué ne pas tenir de statistiques sur le nombre d'amendes annuelles découlant d'une erreur de saisie du numéro d'immatriculation dans l'application PayByPhone. Elle expliquait que ses données étaient fondées uniquement sur les infractions contenues dans la liste des amendes figurant à l'annexe 1 de l'ordonnance du 16 janvier 2019 sur les amendes d'ordre (OAO; RS 314.11), laquelle n'opérait aucune distinction en fonction du moyen utilisé pour le paiement du stationnement.

B. Par acte du 3 octobre 2022, A.________ (ci-après : le recourant) a déféré la décision du 29 septembre 2022 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) et conclu à ce que le renseignement demandé lui soit transmis, que sa demande soit transmise à une entité compétente ou qu'il soit prouvé qu'une réponse était impossible. Le recourant évoquait en substance que rien n'indiquait dans la réponse de l'autorité intimée que celle-ci avait cherché sérieusement à satisfaire sa demande de renseignement et que si elle ne pouvait extraire les données, elle aurait dû transmettre la requête à l'entité compétente.

C. Par courriel du 15 novembre 2022, l'autorité intimée a interpellé son partenaire, la société PayByPhone, afin qu'il lui indique s'il était en mesure d'indiquer le nombre d'erreur de saisie de numéros d'immatriculation. Par courriel du 30 novembre 2022, dite société a expliqué offrir au public une solution de paiement mobile de stationnement et disposer de données relatives à la durée, aux prix et à l'emplacement d'un stationnement mais non au contrôle, incluant les données liées à l'émission d'amende, qui ne lui incombait pas.

D. L'autorité intimée a répondu au recours le 30 novembre 2022, en concluant à son rejet. En substance, elle a exposé ne pas disposer des données lui permettant de déterminer le nombre d'amendes et de dénonciations annuelles faisant suite à des erreurs d'immatriculations dans l'application PayByPhone. Elle exposait dès lors ne pas avoir le renseignement requis. Elle relevait en outre que, pour répondre à la demande, il lui serait nécessaire de faire appel à plusieurs collaborateurs à temps plein sur une période indéterminée, ce qui serait manifestement disproportionné.

Le recourant s'est encore déterminé le 16 décembre 2022 en indiquant que l'autorité intimée n'avait pas démontré que le travail nécessaire pour lui répondre était disproportionné et qu'elle aurait dû déterminer comment éviter une telle situation en lui fournissant une réponse plus brève ou en lui demandant de reformuler sa requête. Il lui paraissait en outre qu'il devait pouvoir être aisé d'extraire de la base de données les amendes en lien avec l'utilisation de l'application PayByPhone ainsi que les immatriculations. L'autorité intimée aurait pu également proposer une réponse sur une échelle de temps plus courte ou sur le nombre de contestations écrites reçues, acceptées ou maintenues.

Le 6 janvier 2023, l'autorité intimée s'est déterminée en indiquant que la demande originelle du recourant était extrêmement précise, qu'elle n'était pas en mesure de la fournir, ni d'ailleurs une extraction des immatriculations, et que les données en lien avec l'utilisation de l'application comme moyen de paiement n'étaient conservées par son partenaire que durant un temps limité. Elle a également fourni diverses indications en lien avec les amendes infligées entre le 1^er janvier et le 22 décembre 2022 et les procédures subséquentes. Enfin, elle a émis des doutes sur la recevabilité de la demande d'information, les décisions de la Commission de police pouvant relever des fonctions juridictionnelles des autorités communales.

Le 12 janvier 2023, le recourant a indiqué renoncé à se déterminer plus amplement.

E. Le Tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1. Déposé en temps utile, le recours satisfait par ailleurs aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. en particulier art. 79 al. 1, 95 et 99 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative – LPA-VD; BLV 173.36 –, applicable par renvoi de l'art. 27 al. 3 de la loi du 24 septembre 2002 sur l'information [LInfo; BLV 170.21]), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2. Le litige porte sur le refus de l'autorité intimée de donner suite à la demande du recourant tendant à la transmission du nombre d'amendes et de dénonciations annuelles faisant suite à une erreur de saisie de numéro d'immatriculation, respectivement à la remise des documents officiels existants.

3. A titre préalable, il convient de rappeler le cadre légal applicable.

a) La LInfo a pour but de garantir la transparence des activités des autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion publique (art. 1 al. 1 LInfo). Elle fixe les principes, les règles et les procédures liées à l'information du public et des médias sur l'activité des autorités, s'agissant notamment de l'information transmise d'office par les autorités respectivement de l'information transmise sur demande (art. 1 al. 2 let. a et b LInfo). Elle s'applique aux autorités communales et à leurs administrations, à l'exclusion de leurs fonctions juridictionnelles (art. 2 al. 1 let. e LInfo).

b) Concernant les informations transmises sur demande, l'art. 8 LInfo pose le principe selon lequel les renseignements, informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la présente loi sont accessibles au public (al. 1), sous réserve des cas décrits au chapitre IV (art. 15 à 17 LInfo) (al. 2).

Par "document officiel", on entend, aux termes de l'art. 9 al. 1 LInfo, tout document achevé, quel que soit son support, qui est élaboré ou détenu par les autorités, qui concerne l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à un usage personnel. Ces conditions sont cumulatives (arrêts CDAP GE.2022.0019 du 9 juin 2022 consid. 5b; GE.2020.0066 du 8 mars 2021 consid. 2b/aa; GE.2019.0085 du 14 juillet 2020 consid. 2b et les références; ég. Exposé de motifs et projet de loi [EMPL] sur l'information, Bulletin du Grand Conseil [BGC] septembre-octobre 2002, p. 2647 ad art. 9).

Quant aux "renseignements" ou "informations", visés également par le droit à l'information de l'art. 8 al. 1 LInfo, ils peuvent porter sur des activités des autorités comme sur des documents qu'elles produisent ou détiennent (cf. arrêts CDAP GE.2020.0038 du 14 décembre 2020 consid. 3d; GE.2019.0085 du 14 juillet 2020 consid. 2; GE.2019.0163 du 19 février 2020 consid. 2c). Ces renseignements ou informations s'entendent dans un sens purement factuel: l'autorité doit renseigner sur les mesures qu'elle a prises ou n'a pas prises dans un cas concret; elle n'a en revanche pas à justifier son action ou son inaction (cf. arrêt CDAP GE.2017.0114 du 12 novembre 2018 consid. 4b/bb).

c) Aux termes de l'art. 10 al. 1 LInfo, la demande d'information n'est soumise à aucune exigence de forme; elle n'a pas à être motivée, mais elle doit contenir des indications suffisantes pour permettre l'identification du document officiel recherché. L'Exposé de motifs et projet de loi [EMPL] sur l'information précise à cet égard qu'étant donné l'examen parfois approfondi qui doit être mené face à une demande (pesée des intérêts en présence, caractère officiel du document selon les critères établis, caviardage éventuel de données personnelles sensibles), celle-ci doit être suffisamment précise pour permettre aux autorités de procéder à l'examen en question et de trouver le document officiel demandé (BGC septembre-octobre 2002, p. 2649 ad art. 10).

d) Aux termes de l'art. 16 LInfo, les autorités peuvent à titre exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre des informations, de le faire partiellement ou différer cette publication ou transmission si des intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent (al. 1). Des intérêts publics prépondérants sont notamment en cause lorsque le travail occasionné serait manifestement disproportionné (al. 2 let. c).

L'art. 24 du règlement d'application du 25 septembre 2003 de la LInfo (RLInfo; BLV 170.21.1) précise à cet égard que le travail occasionné peut être considéré comme manifestement disproportionné lorsque celle-ci n'est pas en mesure, avec le personnel et l'infrastructure dont elle dispose ordinairement, de satisfaire à la demande de consultation sans perturber considérablement l'accomplissement de ses tâches.

L'EMPL apporte par ailleurs les compléments suivants (BGC septembre-octobre 2002, p. 2656 s. ad art. 16 al. 2 let. c):

"La demande doit être objectivement disproportionnée du point de vue du temps ou de la quantité de travail qui sont nécessaires pour qu'il y soit répondu. S'agissant du temps, l'information demandée ne doit pas engendrer l'occupation d'un ou plusieurs collaborateurs sur une période prolongée, provoquant ainsi des retards importants dans l'exécution des activités usuelles des collaborateurs concernés. Sous l'angle de la quantité, l'information demandée ne doit pas provoquer une surcharge de travail du ou des collaborateurs concernés au détriment de leurs activités usuelles. […]

L'examen du travail disproportionné se fait par l'autorité compétente à raison du domaine. Cette autorité examine ce fait avant même qu'elle débute ses travaux de réponse à la demande : il s'agit donc d'un examen préalable. Si l'autorité arrive à la conclusion que ses travaux seront disproportionnés, elle doit essayer de déterminer comment éviter cette situation en proposant notamment une réponse plus brève à l'initiateur de la demande ou en proposant à ce dernier qu'il reformule une demande similaire qui engendre moins de travail.

[…]

Si l'autorité arrive à la conclusion que la recherche engendrera des travaux manifestement disproportionnés, elle doit proposer d'envoyer seulement une copie des documents qu'elle considère comme principaux dans un dossier ou elle doit demander à l'initiateur de la demande qu'il précise les documents (ou sujets) sur lesquels porte sa demande. Les collaborateurs des autorités concernées doivent donc s'efforcer de répondre partiellement à la demande, de proposer d'autres renseignements analogues plus simples à transmettre ou de confier tout ou partie du travail, à titre onéreux, à une personne ou à un organisme externe à l'entité à laquelle ils sont rattachés."

Sur cette base, la jurisprudence a considéré qu'une demande tendant à l'obtention de "la liste (même partielle, mais aussi complète que possible) des rapports, procès-verbaux, présentations et autres documents écrits, établis après le 29/01/2015 en lien avec l'application ACTIS ou l'abonnement InfoCamac" était disproportionnée. En effet, dans la mesure où elle impliquait de l'autorité en cause "qu'elle procède à la recherche dans l'ensemble de ses dossiers de tous les documents en lien avec l'application ACTIS et l'abonnement InfoCamac, ceci sur une période de près de cinq années [et] affecte l'ensemble des collaborateurs concernés – en lieu et place de l'exécution de leur activité habituelle – à un tel travail de recherche, ce qui serait de nature à perturber de façon significative l'accomplissement de ses tâches (cf. art. 24 RLInfo). A un tel travail de recherche viendrait au demeurant s'ajouter, outre la compilation des documents en cause et l'établissement proprement dit de la liste requise, un travail conséquent de tri. Il ne saurait être question, en particulier, de faire figurer dans une telle liste des documents qui devraient être qualifiés de documents internes au sens de l'art. 9 al. 2 LInfo, dont l'accessibilité au public est de ce chef d'emblée exclue" (arrêt CDAP GE.2019.0163 du 19 février 2020 consid. 3b/bb).

Procéduralement, l'autorité supporte le fardeau de la preuve de l'existence d'un motif de refus en raison de la présomption en faveur du droit d'accès aux documents officiels (cf. arrêt CDAP GE.2021.0171 du 1^er avril 2022 consid. 3c/ff et les références).

4. L'autorité intimée paraît soutenir que la demande du recourant serait irrecevable car les décisions de la Commission de police pourrait relever des fonctions juridictionnelles des autorités communales, échappant à la LInfo. Certes, l'art. 2 al. 1 let. e LInfo soustrait ces fonctions au champ d'application de la loi. Toutefois, en l'espèce, le recourant requiert des éléments statistiques, soit le nombre d'amendes et de dénonciations annuelles suite à une erreur de saisie de numéro d'immatriculation, et non l'accès aux décisions ou à des dossiers d'une autorité juridictionnelle. Il n'apparaît dès lors pas que la demande du recourant soit irrecevable.

5. Le recourant requiert donc des indications quant au nombre d'amendes et de dénonciations annuelles suite à une erreur de saisie de numéro d'immatriculation dans l'application PayByPhone. Dans son écriture du 16 décembre 2022, il a complété cette requête dans le sens où il demandait l'extraction du nombre d'infractions dénoncées en lien avec l'utilisation de cette application ainsi que celle des données d'immatriculation afin qu'il puisse être procédé à un décompte. Il admettait également que l'autorité intimée lui fournisse ces données pour une période plus courte.

a) L'autorité intimée relève tout d'abord qu'il n'existe aucun document officiel regroupant les informations requises par le recourant. Il n'y a pas de raison d'en douter et le recourant ne paraît d'ailleurs pas le contester.

b) S'agissant de la fourniture de renseignements ou d'informations au sens de l'art. 8 al. 1 LInfo, l'autorité intimée a exposé, dans sa décision du 29 septembre 2022, qu'elle ne pouvait pas fournir de chiffre précis en relation avec le nombre d'amendes annuelles découlant d'une erreur de saisie du numéro d'immatriculation dans l'application PayByPhone, dans la mesure où ses propres données étaient uniquement fondées sur les infractions contenues dans l'annexe 1 de l'OAO. Elle a par la suite ajouté qu'elle ne pouvait également pas extraire des données d'immatriculations et que l'utilisation d'un paiement dématérialisé était une information qui n'était conservée que durant un temps limité. Enfin, elle considère que les recherches nécessaires à fournir des informations au recourant constitueraient un travail disproportionné.

Le recourant estime quant à lui que le volume de travail nécessaire n'est pas démontré et qu'il devrait être assez aisé d'extraire certaines données en lien avec l'utilisation de l'application précitée.

aa) Dans le cas d'espèce, se pose en particulier la question de savoir si les informations désirées par le recourant sont réellement disponibles. Si l'on comprend bien sa requête, il désire pouvoir déterminer quelle est l'incidence des infractions constatées en raison d'une erreur de saisie de l'immatriculation d'un véhicule dans l'application PayByPhone.

A ce titre, il ressort des courriels de la société PayByPhone produits au dossier que celle-ci se contente de fournir le service de paiement. Elle ne procède pas aux contrôles du stationnement. Cela étant, elle doit disposer des données d'immatriculation des véhicules enregistrés pour un paiement. En revanche, cette société n'effectuant aucun contrôle, elle ne dispose d'aucune donnée relative à une éventuelle infraction.

Il convient donc de déterminer si les processus de l'autorité intimée lui permettent de déterminer l'incidence des erreurs de saisie d'immatriculation, sur la base des informations pouvant être fournies par son partenaire (le site de la société PayByPhone, www.paybyphone.ch, mentionne dans la politique de confidentialité de l'entreprise que les données concernant le véhicule d'un utilisateur peuvent être transmises aux exploitants de parkings et aux services de contrôles du stationnement pour confirmer les "sessions de stationnement" dudit utilisateur). On comprend des explications de l'autorité intimée qu'elle ne tient pas de registre statistique des causes des sanctions à prononcer au-delà de l'identification aux infractions figurant dans l'annexe de l'OAO. Or, il est manifeste que celle-ci ne référence pas le défaut de saisie d'une plaque d'immatriculation. On en déduit ainsi que le contrôle consiste concrètement dans l'interrogation de la base de données de la société PayByPhone par l'agent en charge. Ainsi, ce dernier doit confronter l'immatriculation du véhicule contrôlé aux numéros enregistrés dans cette base de données pour déterminer si le stationnement est licite (soit que le paiement a bien été effectué pour la durée pertinente). Ainsi, une plaque mal enregistrée n'apparaîtra pas.

Il apparaît ainsi que les informations demandées par le recourant ne sont en fait pas disponibles fautes de relevés.

Même si l'on devait admettre qu'il serait possible d'effectuer un recoupement entre la liste des immatriculations des véhicules pour lesquels le stationnement a été acquitté à l'aide de l'application PayByPhone avec celle des véhicules ayant fait l'objet d'une sanction, le travail nécessaire devrait être considéré comme disproportionné, contrairement à ce que soutient le recourant. En effet, il serait alors nécessaire que l'autorité intimée examine chaque immatriculation de la liste de son partenaire pour la comparer avec celles issues des contraventions constatées. Au vu de l'étendue du territoire couvert par l'autorité intimée et du nombre de stationnement quotidien, le nombre d'amendes prononcées, même sur une courte période ne peut être que très important. D'ailleurs, l'autorité intimée a indiqué qu'entre le 1^er janvier et le 22 décembre 2022 ce n'est pas moins de 65'650 amendes d'ordre qui ont été infligées, soit une moyenne mensuelle d'environ 5'470. La comparaison nécessaire à rédiger une réponse pour le recourant nécessiterait dès lors un travail long et fastidieux, qui est manifestement disproportionné au sens de la LInfo.

bb) Dans ses écritures, le recourant ne sollicite pas des indications quant au nombre de contestations des amendes fondées sur une erreur de saisie de l'immatriculation. Même si tel devait être le cas, il est manifeste que le travail nécessaire à l'obtention de ces informations serait disproportionné. En effet, la récolte des données imposerait d'examiner chacun des dossiers concernés afin de déterminer si une telle erreur a été invoquée à l'appui d'une opposition. Au vu du nombre d'affaires traitées par l'autorité intimée, il s'agirait d'un travail particulièrement conséquent.

cc) En définitive, c'est à juste titre que l'autorité intimée a constaté qu'il ne pouvait être donné suite à la requête du recourant tendant à obtenir le nombre d'amendes et de dénonciations annuelles suite à une erreur de saisie de numéro d'immatriculation.

6. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté. L'arrêt sera rendu sans frais (art. 21a LInfo). Il n'y a pas lieu à l'allocation de dépens.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision rendue le 29 septembre 2022 par B.________ est confirmée.

III. L'arrêt est rendu sans frais ni dépens.

Lausanne, le 8 mars 2023

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.