TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 17 mars 2023

Composition

M. Serge Segura, président; Mme Marie-Pierre Bernel, juge, M. Fernand Briguet, assesseur; Mme Estelle Cugny, greffière.

Recourant

A.________, à ********, représentée par Me Gilles ROBERT-NICOUD, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Service de la promotion de l'économie et de l'innovation, (SPEI), à Lausanne.

Objet	Divers
	Recours A.________ c/ décision incidente du Service de la promotion de l'économie et de l'innovation du 29 septembre 2022 (suspension de la procédure de réclamation)

Vu les faits suivants:

A. La société en nom collectif A.________ a pour but l’exploitation du bar-restaurant à l’enseigne "B.________", situé à ********, à Lausanne. C.________ et D.________ en sont les associés.

B. Le Conseil d’État a confié un mandat spécial au Contrôle cantonal des finances (ci-après: CCF) afin de réaliser le contrôle de la mise en œuvre, de l’octroi et du suivi des dépenses liées au COVID-19. Il est prévu que ce mandat se déroule en deux phases: une première consacrée à l’examen de l’organisation mise en place par les services pour allouer les moyens nécessaires, et une seconde relative à l’examen du suivi des aides délivrées par le Canton ou déléguées par la Confédération. Ce mandat a fait l’objet d’un communiqué du Conseil d’État du 24 avril 2020.

C. Le 22 mars 2021, A.________ a déposé une demande d’octroi d’une aide aux cas de rigueur en raison de la crise du coronavirus. Le 29 avril 2021, le Service de la promotion de l’économie et de l’innovation (ci-après: le SPEI) lui a alloué une aide à fonds perdu d’un montant de 322'072 fr. pour la période du 1er janvier au 30 décembre 2020. Cette aide était assortie de conditions énoncées dans la décision d’octroi (réf. CDR-2537).

D. Les 30 avril 2021, 30 août 2021 et 31 mars 2022, A.________ a déposé respectivement une deuxième (réf. CDR-4598), une troisième (réf. CDR-8784) et une quatrième (réf. CDR-12053) demande tendant à l’octroi de compléments d’aide pour les 1er trimestre 2021 (période du 1er janvier au 31 mars 2021), 2ème trimestre 2021 (période du 1er avril au 30 juin 2021) et 2ème semestre 2021 (période du 1er juillet au 31 décembre 2021).

E. Le 15 juin 2022, le Contrôle cantonal des finances (ci-après: le CCF) a informé A.________ qu’en avril 2020, le Conseil d’État lui avait confié un mandat spécial afin de contrôler les dépenses liées au COVID-19. Le mandat en question couvrait, parmi d’autres, le contrôle de l’octroi et de l’utilisation des aides pour les cas de rigueur, financées tant par la Confédération que par le Canton. Dans le cadre des aides demandées et allouées tant pour elle-même que pour d’autres sociétés apparentées, le CCF indiquait vouloir procéder à des vérifications en relation avec les justificatifs que la société avait transmis au SPEI lors des demandes d’aides. Il s’agissait en outre de s’assurer de la conformité légale de l’utilisation des aides obtenues et il était indiqué que le SPEI participait au contrôle. Le CCF précisait en outre que les contrôles porteraient plus particulièrement sur les documents présentés lors de la demande d’aide ainsi que sur les comptes révisés 2018, 2019, 2020 ainsi que 2021 de la société, la possibilité d’examiner d’autres documents demeurant réservée. Les représentants de la société étaient invités à prendre contact avec le CCF pour convenir des modalités du contrôle.

F. Par décision du 8 juillet 2022 rendue sans frais, le SPEI a joint les causes CDR-4598, CDR-8784 et CDR-12053 et refusé les compléments d’aide demandés, au motif que des incohérences avaient été constatées lors de l’instruction du dossier de sorte qu’il n’avait pas été possible au SPEI d’obtenir des éléments probants satisfaisants pour rendre plausibles les chiffres avancés par la requérante. Ne pouvant pas se fier aux comptes et informations fournis par la requérante, le SPEI n’avait pas été en mesure de répondre favorablement aux demandes d’aide.

Le 26 juillet 2022, A.________, représentée par son avocat, a formé une réclamation et requis du service qu’il expose en quoi consistaient les incohérences dont la décision attaquée faisait état.

G. Le 6 septembre 2022, A.________, par son avocat, a demandé au CCF de surseoir à son audit et a contesté sa compétence pour le réaliser. Le 15 septembre 2022, la société s’est formellement opposée à ce que l'audit du CCF soit mené. Les 13 et 22 septembre 2022, le CCF a répondu au sujet de sa compétence et a invité la société à collaborer.

Le 29 septembre 2022, le SPEI a exposé les principaux motifs de sa décision en ces termes:

"Principalement, le refus est motivé par le fait que la société A.________ présente dans ses comptes des opérations relatives à l’acquittement d’une dette fiscale et à des corrections relatives aux cotisations AVS. Elle s’insère en outre dans un contexte de sociétés de groupe, lesquelles ont réalisé des transactions financières entre elles. A titre d’exemple, les états financiers provisoires 2021 montrent que la société E.________ par le biais du compte c/c E.________ (n° 1018) a accordé un prêt supplémentaire de CHF 732'594.85 à la société A.________.

En outre, il ressort des états financiers provisoires 2021 et des états financiers définitifs 2018 à 2020 de la société citée en titre les éléments suivants:

- le compte "achats boissons" (n° 3001) a augmenté de CHF 164'511.51 dans les états financiers provisoires 2021 par rapport à l’année 2020, alors que la société s’est vu contrainte par la Police cantonale du commerce (PCC) de fermer son établissement quatre mois (de février à juin 2021) et que les charges salariales (compte n° 4000) ont diminué de CHF 154'220.58.

- une fluctuation des comptes courants de M.C.________ (n° 2052) et de M.D.________ (n° 2053) entre 2020 et 2021."

Le SPEI a également suspendu la procédure de réclamation jusqu’à l’issue de l’audit conduit par le CCF au sujet de la société, précisant que le mandat spécial confié par le Conseil d’État à cet organe couvrait notamment le contrôle de l’octroi et de l’utilisation des aides pour les cas de rigueur et que, les décisions CDR-4598, CDR-8784 et CDR-12053 ayant en partie le même fondement que cet audit, les éclaircissements demandés dans le cadre du contrôle étaient également indispensables pour le traitement de la réclamation. En d’autres termes, le SPEI considérait que l’issue de l’audit du CCF était déterminante dans le versement à la société d’un éventuel complément d’aide pour 2021, ce qui justifiait la suspension de la procédure de réclamation.

H. Par acte du 6 octobre 2022 de son mandataire, A.________ a recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP) contre la décision du SPEI du 29 septembre 2022, concluant à l’annulation de la suspension et au renvoi du dossier à l’autorité intimée pour qu’elle reprenne immédiatement le traitement de la procédure de réclamation, sous suite de frais et dépens. En bref, la recourante, qui se prévaut d’un déni de justice formel, estime que l’autorité intimée se soustrait à sa tâche légale qui consiste à se prononcer sur une demande d’aide pour cas de rigueur en la subordonnant à un audit d’une autorité qui n’aurait aucune compétence en la matière. Elle reproche à l’autorité intimée d’avoir refusé son aide sans aucune justification, ce qui relève selon elle de l’arbitraire, respectivement de l’abus d’autorité, alors que cela fait une année et demie qu’elle attend que les aides lui soient versées. Les aides seraient indispensables à la survie économique de l’entreprise puisqu’elles sont destinées à couvrir les charges fixes de l’exercice 2021 durant les périodes de fermetures sanitaires. La lenteur de la procédure, puis le refus d’indemnisation, auraient conduit les exploitants à devoir s’endetter personnellement pour couvrir les charges de l’entreprise. Les exploitants ne pourraient plus attendre et le retard dans le versement des aides exposerait la recourante à un risque de préjudice irréparable.

I. Par lettre du 19 octobre 2022 de son conseil, A.________ a à nouveau contesté la compétence du CCF pour examiner ses comptes et renvoyé cet organe à effectuer son contrôle auprès du SPEI. Elle a indiqué qu’elle pourrait revoir sa position si le CCF pouvait lui confirmer que son contrôle le dispenserait d’un audit selon la norme NAS 950. Le 4 novembre 2022, le CCF a répondu que, ce point ne relevant pas de ses prérogatives, il reprendrait contact avec la société une fois qu’il aurait obtenu davantage d’informations à ce sujet.

J. Le 21 novembre 2022, l’autorité intimée a déposé sa réponse, au terme de laquelle elle a conclu à l’irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet, ainsi qu’à la confirmation de la décision de suspension du 29 septembre 2022.

La recourante s’est déterminée, le 14 décembre 2022, sous la plume de son avocat.

K. Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1. Les avis des parties au sujet de la recevabilité du recours divergent. Tandis que la société recourante se prévaut d’un déni de justice formel et entend recourir contre la décision de suspension litigieuse sans avoir besoin de prouver l’existence d’un préjudice irréparable, tant il serait vraisemblable que l’instruction de sa demande d’aide financière ne sera jamais reprise, l’autorité intimée estime que l’on ne se trouve pas en présence d’un déni de justice formel, de sorte qu’en l’absence d’un préjudice irréparable, le recours devrait être déclaré irrecevable.

a) Sous le titre "Voies de droit", l'art. 16 al. 4 de l’arrêté cantonal du 2 décembre 2020 sur les mesures économiques destinées à lutter contre les effets du coronavirus (COVID-19) par un soutien aux entreprises, dans des cas de rigueur (arrêté COVID-19 cas de rigueur; BLV 900.05.021220.5) renvoie aux dispositions de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36).

b) La décision attaquée est de nature incidente puisqu’elle est limitée à la question de la suspension de la procédure (ATF 138 IV 258 consid. 1.1; 137 III 261 consid. 1.2 ;134 IV 43 consid. 2).

c) Selon l’art. 74 al. 4 LPA-VD, les décisions incidentes qui ne portent pas sur la compétence, sur une demande de récusation ni sur les mesures provisionnelles, ne sont susceptibles d’un recours immédiat que si elles sont de nature à causer un préjudice irréparable au recourant (let. a) ou si l’admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d’éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (let. b); en dehors de ces deux hypothèses, la décision incidente n’est susceptible de recours que conjointement avec la décision finale (art. 74 al. 5 LPA-VD). Il est manifeste qu’on ne se trouve pas, en l’occurrence, dans l’hypothèse de l’art. 74 al. 4 let. b LPA-VD. Ce n’est donc qu’en présence d’un préjudice irréparable que le tribunal de céans pourrait entrer en matière.

Au plan cantonal, le dommage irréparable auquel se réfère l’art. 74 al. 4 let. a LPA-VD est, à l’instar de la notion figurant à l’art. 46 al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021), un dommage de fait (ou dommage matériel) et non un dommage juridique, comme l’exige l’art. 93 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110; cf. arrêt CDAP GE.2015.0200 du 1^er février 2016, rendu à la suite d’une procédure de coordination au sens de l’art. 34 du règlement organique du 13 novembre 2007 du Tribunal cantonal [ROTC; BLV 173.31.1]).

Conformément à la jurisprudence rendue en application de l’art. 46 al. 1 PA, le préjudice doit avoir sa cause dans la décision incidente attaquée elle-même et son caractère irréparable tient généralement au désavantage que subirait le recourant s'il devait attendre la décision finale pour entreprendre la décision incidente. L'art. 46 PA n'exige pas un dommage de nature juridique. Il suffit d'un préjudice de fait, même purement économique, pour autant que celui-ci ne se résume pas à prévenir une prolongation ou une augmentation des coûts de la procédure. Point n'est besoin d'ailleurs que le dommage allégué soit à proprement parler ''irréparable''; il suffit qu'il soit d'un certain poids. Autrement dit, il faut que le recourant ait un intérêt digne de protection à ce que la décision incidente soit immédiatement annulée ou modifiée, sans attendre le recours ouvert contre la décision finale. Il appartient au recourant d'alléguer et d'établir les raisons pour lesquelles la décision attaquée lui cause - ou menace de lui causer - un dommage au sens de ce qui précède, à moins que celui-ci ne fasse d'emblée aucun doute (cf. arrêt du TAF B-8639/2010 du 2 septembre 2011, consid. 2.2. et réf. citées; Cléa Bouchat, L’effet suspensif en procédure administrative, thèse Lausanne, Bâle 2015, n. 546, p. 204; Martin Kayser, n. 11 ad art. 46 PA, in Auer/Müller/Schindler, VwVG, Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren; arrêt CDAP GE.2016.0184 du 16 décembre 2016 consid. 1).

Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, rappelée dans l’arrêt 2C_1156/2018 du 12 juillet 2019 consid. 4.4.1, il est toutefois renoncé à l’exigence d’un préjudice irréparable lorsque la partie recourante expose et rend vraisemblable que la décision contestée entraînera un déni de justice ou un retard injustifié (ATF 143 III 416 consid. 1.4; 138 III 190 consid. 6), ce qui peut notamment être le cas d’une décision de suspension de la procédure (cf. arrêts TF 1B_95/2019 du 28 février 2019 consid. 2 et 5A_246/2018 du 11 juillet 2018 consid 2.2.1). Il faut toutefois que le grief soit suffisamment motivé et fasse apparaître un risque sérieux de violation du principe de célérité (cf. ATF 143 IV 175 consid. 2.3; 138 III 190 consid. 6 ; arrêts TF 1B :21/2019 du 28 mars 2019 consid. 1.1 et 1B_95/2019 du 28 février 2019 consid. 2). Ainsi, lorsque la suspension critiquée intervient à un stade de la procédure où il apparaît évident que le principe de célérité n'est pas violé, ou lorsque le recourant ne démontre pas qu'un tel risque apparaîtra nécessairement à terme, le Tribunal fédéral s'en tient aux exigences de l'art. 93 al. 1 let. a LTF (ATF 143 IV 175 consid. 2.3 ; 134 IV 43 consid. 2.5; arrêts TF 5A_246/2018 du 11 juillet 2018 consid. 2.2.1 et 6B_1463/2017 du 29 mai 2018 consid. 3.3).

d) En l’espèce, la suspension de la procédure de réclamation a été prononcée le 29 septembre 2022, soit environ deux mois après le dépôt de la réclamation, le 26 juillet 2022, de sorte qu’à ce stade, aucun déni de justice ou retard à statuer ne peut être reproché à l’autorité intimée sur la seule base de l'écoulement du temps.

Ensuite, la suspension n’a pas été prononcée sine die, mais dans l’attente de l’audit conduit par le CCF, mesure d'instruction annoncée à la recourante le 15 juin 2022 déjà. La recourante soutient toutefois que cette suspension aurait en réalité été prononcée pour une durée indéterminée, prétendant que cet audit n’aura sans doute jamais lieu, puisque le CCF ne serait pas compétent en matière d’aides en cas de rigueur, et que, même si un tel rapport devait être rendu, l’autorité intimée n’indiquerait en rien en quoi l’analyse générale du CCF serait utile pour rendre la décision sur réclamation, le SPEI étant au demeurant d’ores et déjà en possession de tous les documents pour statuer.

La recourante conteste donc la compétence du CCF, en particulier au regard du fait que l’aide financière en jeu ne constituerait pas une subvention. Bien qu’il n’y ait pas lieu ici de trancher la question de la compétence du CCF pour mener un audit dans les circonstances décrites ci-dessus, le tribunal relève toutefois que le contrôle envisagé porte sur un soutien financier dans des cas de rigueur qui, à première vue, paraît tomber dans le champ du contrôle du CCF. En effet, en application de l’art. 3 al. 1 let. d de la loi du 12 mars 2013 sur le Contrôle cantonal des finances (LCCF ; BLV 614.11), ne sont pas seulement soumises au contrôle cantonal des finances les personnes physiques ou morales auxquelles l’État accorde, directement ou indirectement une subvention, mais aussi celles qui perçoivent une aide individuelle au sens de l’art. 8 al. 1 let. c de la loi du 22 février 2005 sur les subventions (LSubv ; BLV 610.15). Il s’ensuit que le contrôle envisagé n’est a priori pas dépourvu de base légale, puisque le champ d’action du CCF ne se limite pas aux subventions au sens de la LSubv. Le tribunal relève également en passant que, dans le cadre de sa mission de contrôle, le CCF dispose de tout pouvoir d’investigation et les entités soumises à son contrôle sont tenues de collaborer avec celui-là, notamment en fournissant tous renseignements et toutes pièces, ainsi qu’en autorisant tout accès à leur système informatique, dans la mesure où cela est utile à l’exécution de ladite mission (art. 12 al. 1 LCCF).

Il convient donc de déterminer si la production du rapport d'audit du CCF est de nature à permettre à l'autorité intimée de prendre sa décision. Le mandat spécial confié par le Conseil d’État au CCF relatif au contrôle des dépenses liées au COVID-19 comporte deux volets, ainsi que cela ressort du communiqué du 24 avril 2020. Le premier volet a trait à l’examen de l’organisation mise en place par les services de l’État pour allouer les moyens nécessaires. Le second, dans lequel s'inscrit l’audit du CCF auprès de la recourante, se rapporte à l’examen du suivi des aides. Comme le CCF l’a exposé à la recourante dans sa lettre du 15 juin 2022, il a en effet pour mission de procéder à des vérifications en relation avec les justificatifs que la société a transmis au SPEI à l’appui de ses demandes d’aides et de contrôler les documents présentés lors de la demande d’aide ainsi que les comptes révisés 2018, 2019, 2020 et 2021 de la société.

Le calcul et la forme du soutien financier dépend du montant du chiffre d'affaires de référence, des charges d'exploitation et des aides COVID-19 (cf. art. 9 al. 3 arrêté COVID-19 cas de rigueur). Les éléments financiers nécessaires doivent donc être produits par l'entreprise qui sollicite des aides (cf. art. 13 al. 2 arrêté COVID-19 cas de rigueur). L'analyse de ces documents, pour vérifier s'ils correspondent à la situation réelle de l'entreprise, est donc nécessaire. En l'espèce, dans la mesure où le SPEI indique avoir des doutes en relation avec des éléments ressortant des comptes de la recourante, en particulier au sujet d’opérations relatives à l’acquittement d’une dette fiscale, à des corrections relatives à des cotisations AVS, à des transactions financières entre sociétés apparentées, à l’augmentation du compte achats boissons alors que l’établissement a été fermé, ainsi qu’à une fluctuation des comptes courants des associés entre 2020 et 2021, la pertinence d’un contrôle des états financiers et des opérations comptables ne saurait être contestée. Le mandat spécial confié au CCF couvrant cette analyse, il est en conséquence de nature à justifier ou non les demandes de soutien financier et à permettre à l’autorité intimée de trancher la réclamation formée par la recourante. La production du rapport est donc une mesure d'instruction pertinente.

Par ailleurs, aucun élément au dossier ne permet de penser que cet audit ne pourra pas être mené à terme dans un délai convenable. Au contraire, le CCF a pris contact avec la société recourante pour convenir des modalités du contrôle le 15 juin 2022 déjà. Si rien ne s’est passé depuis c’est parce que la recourante s’est opposée à cette démarche. Elle ne saurait donc s'en prévaloir pour justifier d'un risque de prolongement de la procédure de réclamation.

Le tribunal conclut de ce qui précède que la recourante n’établit pas de risque sérieux de violation du principe de célérité. Il s’ensuit qu’en l’absence d’élément autre que l’affirmation de craintes, le tribunal ne peut conclure que la suspension de procédure contestée entraînera un déni de justice ou un retard injustifié à statuer. Il n’y a en conséquence pas lieu de faire abstraction de l’exigence d’un préjudice irréparable.

e) À propos de ce dernier point, la recourante allègue que les aides qui sont demandées sont indispensables à sa survie économique puisqu’elles sont destinées à couvrir les charges fixes de l’exercice 2021 durant les périodes de fermetures sanitaires. Les exploitants se seraient endettés personnellement pour couvrir les charges de l’entreprise et ne pourraient plus attendre mais auraient absolument besoin de recevoir les indemnités demandées, sans quoi la survie de l’entreprise serait compromise. Dans ce sens, la recourante serait exposée à un risque de préjudice irréparable. Or, comme le relève l’autorité intimée, les allégations de la recourante sur ses prétendues difficultés financières ne sont pas fondées. Au contraire, il ressort des états financiers 2021 que la société a dégagé un bénéfice de 492'500 fr. 51, ce qui n’est pas contesté. Ce bénéfice comporte trois postes de produits extraordinaires, dont en particulier le versement du montant de 322'072 fr. pour cas de rigueur pour l’année 2020, ce qui fait que le bénéfice effectif ordinaire de l’exercice s’élève à 73'828 francs. Cela démontre clairement que, même sans ces produits extraordinaires, la survie économique de la recourante n’est pas menacée. Le tribunal relève au surplus que les actifs à court terme comprennent une créance vis-à-vis de B.________ de plus de 787'000 fr., ce qui conduit au fait que le fonds de roulement du 2^ème degré, demeure équilibré. Autrement dit, la société peut faire face à ses obligations à court terme. Enfin, le tribunal remarque qu’il n’y a aucun passif à moyen et long terme. Dans ces conditions, les craintes de la recourante pour sa survie financière ne sont pas étayées et ne permettent pas de conclure qu’elle encourt un inconvénient qui ne puisse pas être réparé ultérieurement, par une décision sur réclamation qui lui serait favorable. En définitive, l’existence d’un risque de préjudice irréparable en lien avec la suspension de la procédure de réclamation du 26 juillet 2022 jusqu’à droit connu sur l’audit conduit par le CCF n’est nullement démontrée.

2. Les considérants qui précèdent conduisent à l’irrecevabilité du recours. Les frais du présent arrêt sont mis à la charge de la recourante, qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD et 4 al. 1 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015 [TFJDA ; BLV 173.36.5.1]. Il n’y a pas matière à allocation de dépens.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est irrecevable.

II. Un émolument judiciaire, de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de A.________.

III. Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 17 mars 2023

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.