TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 17 mars 2023
Composition	M. Serge Segura, président; Mme Marie-Pierre Bernel, juge, M. Fernand Briguet, assesseur; Mme Estelle Cugny, greffière.

 

Recourante

A.________, à ********, représentée par Me Gilles ROBERT-NICOUD, avocat à Lausanne,

  

Autorité intimée

Service de la promotion de l'économie et de l'innovation, (SPEI), à Lausanne.

  

 

Objet	Divers
	Recours A.________ c/ décision incidente du Service de la promotion de l'économie et de l'innovation du 29 septembre 2022 (suspension de la procédure de réclamation).

 

Vu les faits suivants:

A.                     D’après le registre du commerce, la société anonyme A.________ a pour but le financement, l’acquisition, l’exploitation, la mise à disposition, la location, la sous-location et la vente d’infrastructures mobilières ou immobilières; les services et les conseils en matière d’organisation et de gestion d’évènements, d’infrastructures d’accueil clients, de restauration et de divertissements. Elle exploite un night-club à l’enseigne "********", situé à  ********, à Lausanne. B.________ et C.________ sont les administrateurs de la société, chacun avec signature individuelle.

B.                      Le Conseil d’État a confié un mandat spécial au Contrôle cantonal des finances (ci-après: CCF) afin de réaliser le contrôle de la mise en œuvre, de l’octroi et du suivi des dépenses liées au COVID-19. Il est prévu que ce mandat se déroule en deux phases: une première consacrée à l’examen de l’organisation mise en place par les services pour allouer les moyens nécessaires, et une seconde relative à l’examen du suivi des aides délivrées par le Canton ou déléguées par la Confédération. Ce mandat a fait l’objet d’un communiqué du Conseil d’État du 24 avril 2020.

C.                     Le 17 février 2021, A.________, représentée par son organe de révision, a déposé une première demande d’octroi d’une aide aux cas de rigueur en raison de la crise du coronavirus. Le 24 mars 2021, le Service de la promotion de l’économie et de l’innovation (ci-après : le SPEI) lui a alloué une aide à fonds perdu d’un montant de 484’133 fr. pour la période du 1^er janvier au 31 décembre 2020, dont à déduire un montant de 15'000 fr. reçu à titre d’indemnité de fermeture. Cette aide était assortie de conditions énoncées dans la décision d’octroi (réf. CDR-1851).

D.                     Le 30 avril 2021, A.________, par son organe de révision, a déposé une deuxième demande tendant à l’octroi d’un complément d’aide pour le 1^er trimestre 2021. Par décision du 25 mai 2021, le SPEI lui a octroyé une aide à fonds perdu d’un montant de 107'162 fr. couvrant le 1^er trimestre 2021, soit la période du 1^er janvier au 31 mars 2021 (réf. CDR-4599). Cette décision a fait l’objet d’une réclamation du 27 mai 2021, au motif qu’il n’existerait pas de base légale pour limiter le montant de l’aide à fonds perdu à 20 % du chiffre d’affaires de référence. Le 23 août 2021, le SPEI a rejeté cette réclamation.

E.                     Les 27 août 2021 et 31 mars 2022, A.________, toujours représentée par son organe de révision, a déposé une troisième puis une quatrième demande tendant à l’octroi de compléments d’aide pour le 2^ème trimestre 2021 (soit la période du 1^er avril au 30 juin 2021; réf. CDR-8342), respectivement pour le 2^ème semestre 2021 (soit la période du 1^er juillet au 31 décembre 2021; réf. CDR-12056).

F.                     Le 15 juin 2022, le Contrôle cantonal des finances (ci-après: le CCF) a informé A.________ qu’en avril 2020, le Conseil d’État lui avait confié un mandat spécial afin de contrôler les dépenses liées au COVID-19. Le mandat en question couvrait, parmi d’autres, le contrôle de l’octroi et de l’utilisation des aides pour les cas de rigueur, financées tant par la Confédération que par le Canton. Dans le cadre des aides demandées et allouées tant pour elle-même que pour d’autres sociétés apparentées, le CCF indiquait vouloir procéder à des vérifications en relation avec les justificatifs que la société avait transmis au SPEI lors des demandes d’aides. Il s’agissait en outre de s’assurer de la conformité légale de l’utilisation des aides obtenues et il était indiqué que le SPEI participait au contrôle. Le CCF précisait en outre que les contrôles porteraient plus particulièrement sur les documents présentés lors de la demande d’aide de même que sur les comptes révisés 2018, 2019, 2020 ainsi que 2021 de la société, la possibilité d’examiner d’autres documents demeurant réservée. Les représentants de la société étaient invités à prendre contact avec le CCF pour convenir des modalités du contrôle.

G.                     Par décision du 1^er juillet 2022, le SPEI a joint les causes CDR-8342 et CDR-12056 et refusé les compléments d’aide demandés, au motif que des incohérences avaient été constatées lors de l’instruction du dossier de sorte qu’il n’avait pas été possible au SPEI d’obtenir des éléments probants satisfaisants pour rendre plausibles les chiffres avancés par la requérante. Ne pouvant pas se fier aux comptes et informations fournis par la requérante, le SPEI n’avait pas été en mesure de répondre favorablement aux demandes d’aide.

Le 26 juillet 2022, la requérante, représentée par son avocat, a formé une réclamation contre la décision du 1^er juillet 2022 et a demandé au service qu’il expose en quoi consistaient les incohérences dont la décision attaquée faisait état.

H.                     Le 6 septembre 2022, A.________, par son conseil, a demandé au CCF de surseoir à son audit et a contesté sa compétence pour le réaliser. Le 15 septembre 2022, la société s’est formellement opposée à ce que l'audit du CCF soit mené. Les 13 et 22 septembre 2022, le CCF a répondu au sujet de sa compétence et a invité la société à collaborer.

I.                       Le 29 septembre 2022, le SPEI a exposé les principaux motifs de sa décision en ces termes:

"Principalement, le refus est motivé par le fait que la société A.________ s’insère dans un contexte de sociétés de groupe, dont certaines présentent dans leurs comptes des incohérences et des opérations relatives à l’acquittement d’une reprise fiscale et à des corrections relatives aux cotisations AVS. Les entreprises du groupe ont en outre réalisé des transactions financières entre elles.

En outre, il ressort des états financiers provisoires 2021 et des états financiers définitifs 2018 à 2020 de A.________ les éléments suivants:

- la société a comptabilisé dans les états financiers provisoires 2021 une aide cas de rigueur COVID-19 (compte n°6020) de CHF 591'295.00. En parallèle, tant ses comptes postaux/bancaires (n°1010 et n°1015) ainsi que le compte c/c D.________ (n°1051) ont augmenté d’environ CHF 730'000.00 entre 2020 et 2021 chacun.

- une fluctuation du compte passifs transitoires (n°2090): CHF 280'123.30 au 31.12.2018, CHF 426'687.79 au 31.12.2019, CHF 241'036.91 au 31.12.2020 et CHF 404'019.88 au 31.12.2021.

- une fluctuation du compte actifs transitoires (n°1090): CHF 97'595.22 au 31.12.2018, CHF 24'591.80 au 31.12.2019, CHF 298'795.92 au 31.12.2020 et CHF 56'230.00 au 31.12.2021."

Le SPEI a également suspendu la procédure de réclamation jusqu’à l’issue de l’audit conduit par le CCF au sujet de la société, précisant que le mandat spécial confié par le Conseil d’État à cet organe couvrait notamment le contrôle de l’octroi et de l’utilisation des aides pour les cas de rigueur et que, les décisions CDR-8342 et CDR-12056 ayant en partie le même fondement que cet audit, les éclaircissements demandés dans le cadre du contrôle étaient également indispensables pour le traitement de la réclamation. En d’autres termes, le SPEI considérait que l’issue de l’audit du CCF était déterminante dans le versement à la société d’un éventuel complément d’aide pour 2021, ce qui justifiait la suspension de la procédure de réclamation.

J.                      Par acte du 10 octobre 2022 de son avocat, A.________ a recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP) contre la décision du SPEI du 29 septembre 2022, concluant à l’annulation de la suspension et au renvoi du dossier à l’autorité intimée pour qu’elle reprenne immédiatement le traitement de la procédure de réclamation, sous suite de frais et dépens. En bref, la recourante, qui se prévaut d’un déni de justice formel, estime que l’autorité intimée se soustrait à sa tâche légale qui consiste à se prononcer sur une demande d’aide pour cas de rigueur en la subordonnant à un audit d’une autorité qui n’aurait aucune compétence en la matière. Elle reproche à l’autorité intimée d’avoir refusé son aide sans aucune justification, ce qui relève selon elle de l’arbitraire, respectivement de l’abus d’autorité, alors que cela fait des mois qu’elle attend que les aides lui soient versées.

K.                     Par lettre du 19 octobre 2022 de son conseil, A.________ a à nouveau contesté la compétence du CCF pour examiner ses comptes et renvoyé cet organe à effectuer son contrôle auprès du SPEI. Elle a indiqué qu’elle pourrait revoir sa position si le CCF pouvait lui confirmer que son contrôle le dispenserait d’un audit selon la norme NAS 950. Le 4 novembre 2022, le CCF a répondu que, ce point ne relevant pas de ses prérogatives, il reprendrait contact avec la société une fois qu’il aurait obtenu davantage d’informations à ce sujet.

L.                      Le 21 novembre 2022, l’autorité intimée a déposé sa réponse, au terme de laquelle elle a conclu à l’irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet, ainsi qu’à la confirmation de la décision de suspension du 29 septembre 2022.

La recourante s’est déterminée, le 14 décembre 2022, sous la plume de son avocat.

M.                    Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1.                      Les avis des parties au sujet de la recevabilité du recours divergent. Tandis que la société recourante se prévaut d’un déni de justice formel et entend recourir contre la décision de suspension litigieuse sans avoir besoin de prouver l’existence d’un préjudice irréparable, tant il serait vraisemblable que l’instruction de sa demande d’aide financière ne sera jamais reprise, l’autorité intimée estime que l’on ne se trouve pas en présence d’un déni de justice formel, de sorte qu’en l’absence d’un préjudice irréparable, le recours devrait être déclaré irrecevable.

a) Sous le titre "Voies de droit", l'art. 16 al. 4 de l’arrêté cantonal du 2 décembre 2020 sur les mesures économiques destinées à lutter contre les effets du coronavirus (COVID-19) par un soutien aux entreprises, dans des cas de rigueur (arrêté COVID-19 cas de rigueur; BLV 900.05.021220.5) renvoie aux dispositions de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36).

b) La décision attaquée est de nature incidente puisqu’elle est limitée à la question de la suspension de la procédure (ATF 138 IV 258 consid. 1.1; 137 III 261 consid. 1.2 ;134 IV 43 consid. 2).

c) Selon l’art. 74 al. 4 LPA-VD, les décisions incidentes qui ne portent pas sur la compétence, sur une demande de récusation ni sur les mesures provisionnelles, ne sont susceptibles d’un recours immédiat que si elles sont de nature à causer un préjudice irréparable au recourant (let. a) ou si l’admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d’éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (let. b); en dehors de ces deux hypothèses, la décision incidente n’est susceptible de recours que conjointement avec la décision finale (art. 74 al. 5 LPA-VD). Il est manifeste qu’on ne se trouve pas, en l’occurrence, dans l’hypothèse de l’art. 74 al. 4 let. b LPA-VD. Ce n’est donc qu’en présence d’un préjudice irréparable que le tribunal de céans pourrait entrer en matière.

Au plan cantonal, le dommage irréparable auquel se réfère l’art. 74 al. 4 let. a LPA-VD est, à l’instar de la notion figurant à l’art. 46 al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021), un dommage de fait (ou dommage matériel) et non un dommage juridique, comme l’exige l’art. 93 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110; cf. arrêt CDAP GE.2015.0200 du 1^er février 2016, rendu à la suite d’une procédure de coordination au sens de l’art. 34 du règlement organique du 13 novembre 2007 du Tribunal cantonal [ROTC; BLV 173.31.1]).

Conformément à la jurisprudence rendue en application de l’art. 46 al. 1 PA, le préjudice doit avoir sa cause dans la décision incidente attaquée elle-même et son caractère irréparable tient généralement au désavantage que subirait le recourant s'il devait attendre la décision finale pour entreprendre la décision incidente. L'art. 46 PA n'exige pas un dommage de nature juridique. Il suffit d'un préjudice de fait, même purement économique, pour autant que celui-ci ne se résume pas à prévenir une prolongation ou une augmentation des coûts de la procédure. Point n'est besoin d'ailleurs que le dommage allégué soit à proprement parler ''irréparable''; il suffit qu'il soit d'un certain poids. Autrement dit, il faut que le recourant ait un intérêt digne de protection à ce que la décision incidente soit immédiatement annulée ou modifiée, sans attendre le recours ouvert contre la décision finale. Il appartient au recourant d'alléguer et d'établir les raisons pour lesquelles la décision attaquée lui cause - ou menace de lui causer - un dommage au sens de ce qui précède, à moins que celui-ci ne fasse d'emblée aucun doute (cf. arrêt du TAF B-8639/2010 du 2 septembre 2011, consid. 2.2. et réf. citées; Cléa Bouchat, L’effet suspensif en procédure administrative, thèse Lausanne, Bâle 2015, n. 546, p. 204; Martin Kayser, n. 11 ad art. 46 PA, in Auer/Müller/Schindler, VwVG, Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren; arrêt CDAP GE.2016.0184 du 16 décembre 2016 consid. 1).

Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, rappelée dans l’arrêt 2C_1156/2018 du 12 juillet 2019 consid. 4.4.1, il est toutefois renoncé à l’exigence d’un préjudice irréparable lorsque la partie recourante expose et rend vraisemblable que la décision contestée entraînera un déni de justice ou un retard injustifié (ATF 143 III 416 consid. 1.4; 138 III 190 consid. 6), ce qui peut notamment être le cas d’une décision de suspension de la procédure (cf. arrêts TF 1B_95/2019 du 28 février 2019 consid. 2 et 5A_246/2018 du 11 juillet 2018 consid 2.2.1). Il faut toutefois que le grief soit suffisamment motivé et fasse apparaître un risque sérieux de violation du principe de célérité (cf. ATF 143 IV 175 consid. 2.3; 138 III 190 consid. 6 ; arrêts TF 1B :21/2019 du 28 mars 2019 consid. 1.1 et 1B_95/2019 du 28 février 2019 consid. 2). Ainsi, lorsque la suspension critiquée intervient à un stade de la procédure où il apparaît évident que le principe de célérité n'est pas violé, ou lorsque le recourant ne démontre pas qu'un tel risque apparaîtra nécessairement à terme, le Tribunal fédéral s'en tient aux exigences de l'art. 93 al. 1 let. a LTF (ATF 143 IV 175 consid. 2.3 ; 134 IV 43 consid. 2.5; arrêts TF 5A_246/2018 du 11 juillet 2018 consid. 2.2.1 et 6B_1463/2017 du 29 mai 2018 consid. 3.3).

d) En l’espèce, la suspension de la procédure de réclamation a été prononcée le 29 septembre 2022, soit environ deux mois après le dépôt de la réclamation, le 26 juillet 2022, de sorte qu’à ce stade, aucun déni de justice ou retard à statuer ne peut être reproché à l’autorité intimée sur la seule base de l'écoulement du temps.

Ensuite, la suspension n’a pas été prononcée sine die, mais dans l’attente de l’audit conduit par le CCF, mesure d'instruction annoncée à la recourante le 15 juin 2022 déjà. La recourante soutient toutefois que cette suspension aurait en réalité été prononcée pour une durée indéterminée, prétendant que cet audit n’aura sans doute jamais lieu, puisque le CCF ne serait pas compétent en matière d’aides en cas de rigueur, et que, même si un tel rapport devait être rendu, l’autorité intimée n’indiquerait en rien en quoi l’analyse générale du CCF serait utile pour rendre la décision sur réclamation, le SPEI étant au demeurant d’ores et déjà en possession de tous les documents pour statuer.

La recourante conteste donc la compétence du CCF, en particulier au regard du fait que l’aide financière en jeu ne constituerait pas une subvention. Bien qu’il n’y ait pas lieu ici de trancher la question de la compétence du CCF pour mener un audit dans les circonstances décrites ci-dessus, le tribunal relève toutefois que le contrôle envisagé porte sur un soutien financier dans des cas de rigueur qui, à première vue, paraît tomber dans le champ du contrôle du CCF. En effet, en application de l’art. 3 al. 1 let. d de la loi du 12 mars 2013 sur le Contrôle cantonal des finances (LCCF ; BLV 614.11), ne sont pas seulement soumises au contrôle cantonal des finances les personnes physiques ou morales auxquelles l’État accorde, directement ou indirectement une subvention, mais aussi celles qui perçoivent une aide individuelle au sens de l’art. 8 al. 1 let. c de la loi du 22 février 2005 sur les subventions (LSubv ; BLV 610.15). Il s’ensuit que le contrôle envisagé n’est a priori pas dépourvu de base légale, puisque le champ d’action du CCF ne se limite pas aux subventions au sens de la LSubv. Le tribunal relève également en passant que, dans le cadre de sa mission de contrôle, le CCF dispose de tout pouvoir d’investigation et les entités soumises à son contrôle sont tenues de collaborer avec celui-là, notamment en fournissant tous renseignements et toutes pièces, ainsi qu’en autorisant tout accès à leur système informatique, dans la mesure où cela est utile à l’exécution de ladite mission (art. 12 al. 1 LCCF).

Il convient donc de déterminer si la production du rapport d'audit du CCF est de nature à permettre à l'autorité intimée de prendre sa décision. Le mandat spécial confié par le Conseil d’État au CCF relatif au contrôle des dépenses liées au COVID-19 comporte deux volets, ainsi que cela ressort du communiqué du 24 avril 2020. Le premier volet a trait à l’examen de l’organisation mise en place par les services de l’État pour allouer les moyens nécessaires. Le second, dans lequel s'inscrit l’audit du CCF auprès de la recourante, se rapporte à l’examen du suivi des aides. Comme le CCF l’a exposé à la recourante dans sa lettre du 15 juin 2022, il a en effet pour mission de procéder à des vérifications en relation avec les justificatifs que la société a transmis au SPEI à l’appui de ses demandes d’aides et de contrôler les documents présentés lors de la demande d’aide ainsi que les comptes révisés 2018, 2019, 2020 et 2021 de la société.

Le calcul et la forme du soutien financier dépend du montant du chiffre d'affaires de référence, des charges d'exploitation et des aides COVID-19 (cf. art. 9 al. 3 arrêté COVID-19 cas de rigueur). Les éléments financiers nécessaires doivent donc être produits par l'entreprise qui sollicite des aides (cf. art. 13 al. 2 arrêté COVID-19 cas de rigueur). L'analyse de ces documents, pour vérifier s'ils correspondent à la situation réelle de l'entreprise, est donc nécessaire. En l'espèce, dans la mesure où le SPEI indique avoir des doutes en relation avec des éléments ressortant des comptes de la recourante, en particulier au sujet d’opérations relatives à l’acquittement d’une dette fiscale, à des corrections relatives à des cotisations AVS, à des transactions financières entre sociétés apparentées, à la comptabilisation dans les états financiers provisoires 2021 d’une aide aux cas de rigueur tandis que ses comptes postaux/bancaires ainsi que le compte c/c D.________ ont augmenté, ainsi qu’à la fluctuation de comptes de passifs et d’actifs transitoires au fil des années considérées, la pertinence d’un contrôle des états financiers et des opérations comptables ne saurait être contestée. Le mandat spécial confié au CCF couvrant cette analyse, il est en conséquence de nature à justifier ou non les demandes de soutien financier et à permettre à l’autorité intimée de trancher la réclamation formée par la recourante. La production du rapport est donc une mesure d'instruction pertinente.

Par ailleurs, aucun élément au dossier ne permet de penser que cet audit ne pourra pas être mené à terme dans un délai convenable. Au contraire, le CCF a pris contact avec la société recourante pour convenir des modalités du contrôle le 15 juin 2022 déjà. Si rien ne s’est passé depuis c’est parce que la recourante s’est opposée à cette démarche. Elle ne saurait donc s'en prévaloir pour justifier d'un risque de prolongement de la procédure de réclamation.

Le tribunal conclut de ce qui précède que la recourante n’établit pas de risque sérieux de violation du principe de célérité. Il s’ensuit qu’en l’absence d’élément autre que l’affirmation de craintes, le tribunal ne peut conclure que la suspension de procédure contestée entraînera un déni de justice ou un retard injustifié à statuer. Il n’y a en conséquence pas lieu de faire abstraction de l’exigence d’un préjudice irréparable.

e) À ce sujet, la recourante allègue qu’elle a été fermée durant des mois pour des raisons sanitaires en 2021 et qu’elle n’a à ce jour pas reçu les indemnités auxquelles elle pourrait prétendre, plus de dix-huit mois après les décisions de fermeture. La recourante ne devrait sa survie qu’à des emprunts qu’elle a contractés. Dans ce sens, la recourante serait exposée à un risque de préjudice irréparable. Quoiqu’il en soit de la faiblesse de cette argumentation, il ressort des états financiers 2021 que la société recourante a dégagé un bénéfice de 887'165 fr. 25, qu’elle dispose de beaucoup de liquidités (1'548'086 fr. 08 au 31 décembre 2021) et que ses dettes n’ont que très légèrement varié à la hausse, ce qui n’est pas contesté. Ainsi, même si l’on ne tient pas compte du poste de produit extraordinaire de 591'295 fr. que représente l’indemnité pour cas de rigueur obtenue pour l’année 2020 et le 1^er trimestre de l’année 2021, le bénéfice ordinaire de l’exercice reste positif. La proposition de répartition du résultat pour 2021 fait en outre état d’un bénéfice à reporter à nouveau d’un montant total de 2'117'253 fr. 14. Dans ces conditions, il n’est pas établi que la survie économique de la recourante serait menacée et l’on ne voit pas qu’elle encourt un inconvénient qui ne puisse pas être réparé ultérieurement, par une décision sur réclamation qui lui serait favorable. En définitive, l’existence d’un risque de préjudice irréparable en lien avec la suspension de la procédure de réclamation du 26 juillet 2022 jusqu’à droit connu sur l’audit conduit par le CCF n’est nullement démontrée.

2.                      Les considérants qui précèdent conduisent à l’irrecevabilité du recours. Les frais du présent arrêt sont mis à la charge de la recourante, qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD et 4 al. 1 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015 [TFJDA ; BLV 173.36.5.1]. Il n’y a pas matière à allocation de dépens.

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est irrecevable.

II.                      Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de A.________.

III.                    Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 17 mars 2023

 

Le président:                                                                                            La greffière:

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.