TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 12 juillet 2023

Composition

M. Guillaume Vianin, président; MM. André Jomini et Alex Dépraz, juges; M. Patrick Gigante, greffier.

 

Recourant

 

 A.________, à ********, représenté par Me Pierre Ventura, avocat à Lausanne.  

  

Autorité intimée

 

Municipalité de Lausanne, à Lausanne.   

  

 

Objet

       Fonctionnaires communaux    

 

Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Lausanne du 9 septembre 2022 (résiliation de la nomination provisoire)

 

Vu les faits suivants:

A.                     Agriculteur diplômé, A.________ a été engagé par la Ville de Lausanne à compter du 1er septembre 2021, à titre provisoire, à plein temps, en qualité d’agriculteur au parc de ******** Il a été affecté à la Direction du logement, de l’environnement et de l’architecture (LEA), Service des parcs et domaines (SPADOM); parcs – secteur Ouest. A teneur de la description du poste, 45% de son temps de travail étaient consacrés à collaborer à la gestion d’un parc animalier, soit veiller aux soins des animaux (nourriture, santé et bien-être) et gérer la maintenance des stocks de nourriture (foins).

B.                     Le 14 juillet 2022, A.________ a été convoqué à un entretien avec B.________, conseillère des ressources humaines, dans le cadre d'un «bilan de satisfaction après six mois d'activité». Au cours de cet entretien, il a rapporté une forte mortalité des animaux au parc de ******** entre 2021 et 2022, situation qui l'a profondément affecté. Il a précisé avoir dû, dans ce contexte, étouffer deux agneaux, voués à une mort certaine, afin de leur épargner l'agonie. Compte tenu de ses explications, A.________ a été reçu, le 18 juillet 2022, par C.________, Chef du service, D.________, adjoint de ce dernier et E.________, chef de secteur, en présence d'une conseillère RH. Lors de cette séance, il a confirmé ses précédentes déclarations, à savoir la surmortalité d'animaux et l'étouffement de deux agneaux agonisants afin d’éviter que ceux-ci ne souffrent inutilement. A.________ a ajouté avoir essayé de discuter de la situation à plusieurs reprises avec son supérieur direct, F.________, lequel n'aurait toutefois pas pris en compte ses suggestions. Il a en outre formulé des propositions aux intervenants susmentionnés pour remédier aux problèmes constatés, tant s’agissant des animaux que des infrastructures. A.________ a par ailleurs reconnu que son geste envers ces deux agneaux constituait une faute.

Suite à cet entretien, le SPADOM a consulté G.________ vétérinaires SA au sujet de la situation décrite par A.________. Il est ressorti de l’entretien des cadres du SPADOM avec les vétérinaires (à savoir la Dre K.________, de G.________ vétérinaires SA et G.________, vétérinaire délégué pour le vétérinaire cantonal), du 28 juillet 2022, que l’arrêt des prélèvements pour envoi au Service fédéral consultatif et sanitaire pour petits ruminants (SSPR) était un manquement important ayant engendré la hausse de mortalité des animaux, d’une part, et que l'étouffement de ceux-ci n’était déontologiquement pas acceptable, d’autre part. Le 9 août 2022, C.________ a informé A.________ de ce qui précède, ajoutant qu’au vu de la situation, une poursuite de la collaboration ne lui semblait pas cohérente et qu’une convocation à une audition en vue de la résiliation de sa nomination provisoire lui serait adressée.

Le 23 août 2022, A.________ a été convoqué par la municipale H.________, Cheffe de la Direction LEA, à une audition en vue de la résiliation de sa nomination provisoire le 31 août 2022. Il lui a été reproché d'avoir agi en dehors de toutes instructions de son employeur et en procédant à un geste considéré comme inacceptable, de sorte qu'un manque d'adéquation de son comportement avec le poste qu'il occupait était constaté. Le 25 août 2022, A.________ a adressé à C.________ une correspondance dans laquelle il a précisé et complété ses précédentes déclarations, telles qu’elles avaient été reproduites dans le procès-verbal de la séance du 18 juillet 2022.A.________ a été entendu le 31 août 2022 par la Cheffe de la Direction LEA, l’adjoint au Chef du SPADOM et la responsable des ressources humaines de ce service. Au terme de cette audition, la Cheffe de la Direction LEA a relevé que le comportement et les prestations de A.________ étaient en inadéquation par rapport aux missions telles que prévues par la description de poste. Estimant que la poursuite des rapports de service ne paraissait plus possible, elle a informé l’intéressé qu’elle proposerait à la Municipalité, lors de sa séance du 9 septembre 2022, son licenciement selon l'art. 8 du règlement pour le personnel de l'administration communale (RPAC), étant précisé qu'étant en deuxième année de service, le délai de congé serait de trois mois, ainsi que sa libération de son obligation de travailler jusqu'au terme du délai de congé.

Le 5 septembre 2022, I.________, de G.________ vétérinaires SA, à adressé à cinq collaborateurs de la Ville de Lausanne, dont C.________, D.________ et E.________, le courriel suivant:

"Concerne PV de la séance du 28 juillet :

Mesdames, Messieurs,

J'ai reçu le PV de la séance à signer et il me semble que quelques informations importantes ne ressortent pas comme telles concernant les actions de vos deux employés.

[…]

Concernant M. A.________, je souhaiterais qu'apparaisse le fait qu'il n'a pas étouffé des bêtes en bonne santé, mais des agneaux à l'agonie, qu'il ne supportait pas de voir sans soin, pensant leur éviter ainsi des souffrances (la question étant encore de savoir s'il est éthiquement plus acceptable de laisser des bêtes sans soin jusqu'à ce qu'elles meurent ou de les étouffer pour abréger cette lente descente vers la mort).

Parce qu'on a bien à faire à deux cas différent: M. F.________ qui agit sans se préoccuper du bien-être animal et M. A.________ qui prend une mauvaise décision, mais dans le seul but de soulager les animaux qu'il estimait être en souffrance.

Ayant appris le licenciement de M. A.________ je ne peux que souhaiter que vous retrouviez un collaborateur aussi compétent et motivé par le bien-être animal que lui. Quelqu’un sur qui on pourra compter afin de mettre en place les changements appelés par l’audit à venir."

Par décision du 9 septembre 2022, la Municipalité de Lausanne a résilié la nomination provisoire A.________ pour le 31 décembre 2022 pour le motif suivant:

"En définitive, il vous est reproché d'avoir commis un acte répréhensible, déontologiquement et juridiquement, qui plus est lors de la deuxième semaine qui a suivi votre entrée en fonction, et d'avoir de ce fait contrevenu à vos devoirs de fonctions, étant précisé que vous êtes tenu par un devoir de fidélité et d'exemplarité accrus en tant que fonctionnaire communal. Nous relevons également que, si vous avez dénoncé la situation, nous estimons que vous avez agi tardivement."

A.________ a en outre été libéré de son obligation de travailler jusqu'au terme du délai de congé. Cette décision étant immédiatement exécutoire, l'effet suspensif dont un éventuel recours serait assorti ayant été retiré.

Le 9 septembre 2022, la Dre I.________ a adressé à A.________ un courriel dans lequel elle a repris le contenu de son mail du 5 septembre 2022 faisant référence au PV de la séance du 28 juillet 2022 (pièce jointe au recours no 9).

Le 23 septembre 2022, le SPADOM a, sur le conseil du Vétérinaire cantonal, dénoncé A.________ au Ministère public pour violation de la loi fédérale du 16 décembre 2005 sur la protection des animaux (LPA-VD; RS 455).

C.                     Par acte du 10 octobre 2022, A.________ a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d’un recours contre la résiliation de sa nomination provisoire. Il prend les conclusions suivantes:

"(…)

Au fond, principalement :

III.          Annuler la décision de résiliation de nomination provisoire rendue le 9 septembre 2022 par la Municipalité de Lausanne, le recourant étant pleinement réintégré dans ses fonctions.

Au fond, subsidiairement :

IV.          Annuler la décision de résiliation de la nomination provisoire rendue le 9 septembre 2022 par la Municipalité de Lausanne et renvoyer le dossier à cette autorité pour nouvelle instruction et nouvelle décision, dans le sens des considérants.

Au fond, encore plus subsidiairement :

V.           Constater le caractère abusif de la résiliation de nomination provisoire, décidée le 9 septembre 2022, par la Municipalité de Lausanne."

A.________ a requis durant la procédure plusieurs mesures d’instruction,  sur lesquelles on reviendra dans les considérants qui suivent.

La Municipalité de Lausanne a produit son dossier; dans sa réponse, elle propose le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée.

Dans sa réplique, A.________ maintient ses conclusions.

Dans sa duplique, la Municipalité de Lausanne maintient les siennes.

Postérieurement à ce double échange d’écritures, A.________ s’est déterminé spontanément; il maintient ses conclusions mais requiert la suspension de la présente procédure, jusqu'à droit connu dans la procédure pénale PE23.003189-VIY ouverte à son encontre au Ministère public de l’arrondissement de Lausanne.

Dans ses ultimes écritures, la Municipalité de Lausanne maintient ses conclusions et conclut au rejet des réquisitions d’instruction présentées par A.________.

Le juge instructeur a indiqué aux parties qu’il serait statué ultérieurement sur la requête de suspension de la procédure, au plus tard dans l'arrêt à intervenir.

Considérant en droit:

1.                      a) Conformément à l’art. 6 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative, entrée en vigueur le 1er janvier 2009 (LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal cantonal examine d'office s’il est compétent. Selon l'art. l'art. 92 al. 1 LPA-VD, la CDAP connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître. Aux termes de l'art. 3 al. 1 LPA-VD, est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et d'obligations (b) ou de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (c).

b) Aux termes de l’art. 77 RPAC, «toute décision prise par la Municipalité concernant la situation d’un fonctionnaire peut faire l’objet d’un recours au Tribunal cantonal dans les trente jours dès la communication de la décision, conformément à l’article 95 de la Loi sur la procédure administrative». Cette dernière disposition prescrit que le recours au Tribunal cantonal s'exerce dans les trente jours dès la notification de la décision ou du jugement attaqués. Le recours déposé devant la CDAP, dans le délai et les formes prescrits, est ainsi recevable. Il y a donc lieu d’entrer en matière sur le fond.

2.                      Le recourant a présenté successivement plusieurs réquisitions d’instruction. Dans son recours, il a demandé que le Tribunal procède à l’audition de son supérieur hiérarchique F.________; il a également requis, en mains de l’autorité intimée ou de G.________ vétérinaires SA, la production d’un rapport d'expertise écrit sur la situation des animaux au parc de ********, à tout le moins à compter du 1er septembre 2021. Dans sa réplique, il a réitéré cette dernière réquisition; il a en outre demandé la production du dossier de F.________ et s'en est remis à justice s'agissant de l'audition de ce dernier. Enfin, dans son écriture spontanée postérieure à la duplique de l’autorité intimée, le recourant a requis, subsidiairement, pour le cas où il n’était pas fait droit à sa réquisition tendant à la suspension de la présente procédure, la production, en mains de l’autorité intimée (pour les ch. I., III. à V.), en mains du Centre Cantonal de tri des Déchets Animaux (CCDA), à Penthaz (pour le ch. Il), en mains de G.________ vétérinaires SA (pour les ch. IV. et V.):

"I.           Du dossier intégral de F.________;

II.           Du décompte des animaux de la Ville de Lausanne qui ont été amenés au Centre Cantonal de tri des Déchets Animaux (CCDA), Chemin en Fleuret 1, 1303 Penthaz, entre 2021 et 2022;

III.          Toutes les quittances du Centre Cantonal de tri des Déchets Animaux (CCDA) reçues par la Ville de Lausanne, inscrites dans la comptabilité, entre 2021 et 2022;

IV.          De l'intégralité des factures vétérinaires pour l'année 2021 et 2022, en lien avec les euthanasies effectuée;.

V.           D'un rapport d'expertise de G.________ écrit sur la situation des animaux de la Ville de Lausanne dès le 1er janvier 2021."

a) Le droit d'être entendu découlant de l’art. 29 al. 2 Cst. comprend notamment le droit pour l'intéressé de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou, à tout le moins, de s'exprimer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 142 II 218 consid. 2.3; 142 III 48 consid. 4.1.1). A teneur de l’art. 27 LPA-VD, la procédure est en principe écrite (al. 1). Lorsque les besoins de l'instruction l'exigent, l'autorité peut tenir audience (al. 2). Lorsque les circonstances l'exigent, le Tribunal cantonal peut ordonner des débats (al. 3). Vu l’art. 28 LPA-VD, l'autorité établit les faits d'office (al. 1). L’art. 29 al. 1 LPA-VD confère à l'autorité la faculté de recourir aux moyens de preuve suivants: audition des parties (let. a); inspection locale (let. b); expertises (let. c); documents, titres et rapports officiels (let. d); renseignements fournis par les parties, des autorités ou des tiers (let. e); témoignages (let. f). Vu l’art. 23 LPA-VD, ces règles s’appliquent également à la procédure devant la CDAP. Les parties participent à l'administration des preuves (art. 34 al. 1 LPA-VD). A ce titre, elles peuvent notamment présenter des offres de preuve au plus tard jusqu’à la clôture de l’instruction (art. 34 al. 2 let. e LPA-VD). L’autorité n’est toutefois pas liée par les offres de preuves formulées par les parties (art. 28 al. 2 LPA-VD). Elle doit examiner les allégués de fait et de droit et administrer les preuves requises, si ces moyens n'apparaissent pas d'emblée dénués de pertinence (art. 34 al. 3 LPA-VD).

A lui seul, l'art. 29 al. 2 Cst. ne confère cependant pas le droit d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition de témoins. Le droit de faire administrer des preuves suppose en outre que le fait à prouver soit pertinent, que le moyen de preuve proposé soit nécessaire pour constater ce fait et que la demande soit présentée selon les formes et délais prescrits par le droit cantonal (v. ATF 119 Ib 492 consid. 5b/bb p. 505). Par ailleurs, de façon plus générale, cette garantie constitutionnelle n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (cf. ATF 145 I 167 consid. 4.1 p. 171; 140 I 285 consid. 6.3.1 p. 299, 68 consid. 9.6.1 p. 76; 131 I 153 consid. 3 p. 157; 130 II 425 consid. 2.1 p. 429). Ainsi, le juge peut renoncer à l'administration de certaines preuves offertes, lorsque le fait dont les parties veulent rapporter l'authenticité n'est pas important pour la solution du cas, que la preuve résulte déjà de constatations versées au dossier ou lorsqu'il parvient à la conclusion que ces preuves ne sont pas décisives pour la solution du litige, voire qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (cf. ATF 144 II 427 consid. 3.1.3 p. 435).

b) En l’espèce, le litige a trait à la validité de la résiliation de la nomination provisoire du recourant. Comme on le verra, les actes du recourant doivent être appréciés pour eux-mêmes, même s'il faut les replacer dans le contexte de l'état du cheptel de ******** à cette époque. Or, à cet égard, le dossier contient suffisamment d'informations. L'autorité intimée a notamment produit un audit de l’exploitation agricole de la Ville de Lausanne, effectué le 21 décembre 2022 par la Dre I.________, G.________ vétérinaires SA (pièce n°103), ainsi qu’une liste des ovins du Parc de ******** euthanasiés entre les mois d’août 2021 et août 2022 (pièce n°104). Quant au comportement de F.________, il n'est pas déterminant dans la présente cause, qui porte sur la résiliation de la nomination provisoire du recourant. Il n'y a donc pas lieu d'entendre ce dernier, ni d'ordonner la production de son dossier. Au surplus, les parties ont pu s’exprimer par écrit longuement et à trois reprises; il y a donc lieu de partir du principe qu’elles ont pu exposer tous leurs moyens.

Dès lors, par appréciation anticipée des preuves, le Tribunal s’estime en mesure de statuer en connaissance de cause, en se dispensant de donner suite aux réquisitions d’instruction présentées par le recourant.

3.                      Le recourant se plaint d’une violation de son droit d’être entendu. Il fait valoir que l'instruction sur les circonstances des actes qui lui ont été reprochés, telle qu’elle a été menée par l’autorité intimée, est lacunaire. Il se plaint en outre de n’avoir pas pu consulter les différents procès-verbaux versés au dossier, soit celui de l’entretien entre le SPADOM et G.________vétérinaires, de même que ceux de ses précédentes auditions.

a) Le droit d’être entendu est une garantie de nature formelle, dont la violation entraîne en principe l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond. Par exception au principe de la nature formelle du droit d'être entendu, une violation de ce dernier est considérée comme réparée lorsque l'intéressé jouit de la possibilité de s'exprimer librement devant une autorité de recours disposant du même pouvoir d'examen que l'autorité inférieure, et qui peut ainsi contrôler librement l'état de fait et les considérations juridiques de la décision attaquée (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1 p. 226 s.; 138 II 77 consid. 4 p. 84; 137 I 195 consid. 2.3.2 p. 197s.; Jacques Dubey/Jean-Baptiste Zufferey, Droit administratif général, Bâle 2014, n°1988). Toutefois, une telle réparation doit rester l'exception et n'est admissible, en principe, que dans l'hypothèse d'une atteinte qui n'est pas particulièrement grave aux droits procéduraux de la partie lésée. Cela étant, une réparation de la violation du droit d'être entendu peut également se justifier, même en présence d'un vice grave, lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure, ce qui serait incompatible avec l'intérêt de la partie concernée à ce que sa cause soit tranchée dans un délai raisonnable (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1 p. 226 s.).

b) En l’espèce, si l’on ne tient pas compte de l’entretien du 14 juillet 2022, dont l’objectif spécifique était de dresser un bilan après six mois d’activité et au cours duquel le recourant a spontanément fait part de ce qui lui a été ultérieurement reproché, on constate que le recourant a été entendu à deux reprises sur les faits par sa hiérarchie, avant que la Cheffe de la Direction LEA ne soit saisie de son dossier. En effet, le 18 juillet et le 9 août 2022, il a été auditionné par la direction du SPADOM, à laquelle il a réitéré les propos tenus le 14 juillet 2022. Les comptes-rendus de ces entretiens, dont le recourant a du reste produit des copies, lui ont été communiqués. En outre, le recourant n’ignorait pas qu’il allait être convoqué par la Cheffe de la Direction LEA et que cet entretien pouvait déboucher sur la résiliation ultérieure des rapports de service par l’autorité de nomination. Or, il s’est longuement exprimé par écrit le 25 août 2022 et le contenu de son écriture, dans laquelle il a manifesté la volonté de compléter ses précédentes déclarations, démontre qu’il n’ignorait rien des faits qui lui étaient reprochés. Cette écriture a du reste été versée au dossier avant que le recourant ne soit longuement entendu sur les faits le 31 août 2022 par la Conseillère municipale H.________.

Suite à l’entretien du 18 juillet 2022, le SPADOM a consulté G.________sur la situation décrite par le recourant au Parc animalier de ********. La direction du SPADOM a rencontré les vétérinaires prénommés le 28 juillet 2022, hors la présence du recourant, et leur ont rapporté les propos tenus par ce dernier. Les vétérinaires ont notamment relevé que "l’action d’étouffer ou de laisser mourir les animaux n’était déontologiquement pas acceptable". C’est au cours de l’entretien du 9 août 2022 que les conclusions du Cabinet vétérinaire G.________ ont été oralement communiquées au recourant. Le compte-rendu de l’entretien du 28 juillet 2022 a été versé au dossier du recourant par l’autorité intimée. Le recourant se plaint cependant de n'avoir pas eu la possibilité de participer à l'audition des vétérinaires, ni de leur poser des questions et ce, en violation de l'art. 34 al. 2 let. a et b LPA-VD.

S'agissant du comportement du recourant, l'entretien du 28 juillet 2022 a porté essentiellement sur son appréciation sous l'angle des règles de la déontologie et non sur l'établissement des faits. C'était donc une question de qualification juridique des faits – en lien avec laquelle le droit de s'exprimer ne vaut en principe pas (cf. ATF 148 II 73 consid. 7.3.1 p. 87) – qui était soumise aux vétérinaires. Quoi qu'il en soit, le recourant a eu amplement l'occasion de se déterminer à ce propos dans la présente procédure de recours, où la Cour de céans dispose d'un plein pouvoir d'examen en fait et en droit, de sorte qu'une éventuelle violation du droit d'être entendu aurait été guérie.

Le recourant critique l’instruction à l’issue de laquelle la décision attaquée a été rendue; il fait valoir que cette instruction aurait été lacunaire, partiale et menée uniquement à sa charge. Il se plaint notamment de ce que son supérieur direct, F.________, n’ait pas été entendu. L’on ne voit cependant pas en quoi l’audition de ce dernier était nécessaire pour décider de la poursuite ou non des rapports de service avec le recourant. En effet, comme on le verra ci-dessous, c’est le comportement du recourant qui est seul à l’origine de la décision attaquée. On gardera à l’esprit à cet égard que le recourant a lui-même spontanément annoncé son geste et qu’il n’est jamais revenu sur ses déclarations lors de ses auditions ultérieures.

c) C’est par conséquent en vain que le recourant se plaint d’une violation de son droit d’être entendu.

4.                      Pour le cas où le grief de violation du droit d’être entendu n’était pas retenu (la décision attaquée étant annulée et la cause renvoyée à l'autorité intimée), le recourant a requis, dans ses dernières écritures, que la présente procédure soit suspendue jusqu’à droit connu dans la procédure pénale dont il fait l’objet pour violation de la LPA.

a) Aux termes de l’art. 25 LPA-VD, l'autorité peut, d'office ou sur requête, suspendre la procédure pour de justes motifs, notamment lorsque la décision à prendre dépend de l'issue d'une autre procédure ou pourrait s'en trouver influencée d'une manière déterminante.

b) Il est reproché au recourant d’avoir contrevenu à ses devoirs de fonctions en commettant un acte répréhensible et contraire à la déontologie professionnelle. De l’avis du vétérinaire cantonal, le fait d’avoir étouffé deux agneaux, au demeurant malades et voués à une mort certaine, constituerait une infraction à la LPA. En effet, l’art. 26 al. 1 de cette loi réprime par une peine privative de liberté de trois ans au plus ou d’une peine pécuniaire quiconque, intentionnellement, notamment, met à mort des animaux de façon cruelle ou par malice (let. b). Le SPADOM a dénoncé le recourant contre lequel une procédure pénale est ouverte devant le Ministère public de l’arrondissement de Lausanne. Pour autant, il ne s’impose pas de suspendre la présente procédure jusqu’à droit jugé dans la procédure pénale. Comme on le verra plus loin, c’est exclusivement sous l'angle du droit administratif de la fonction publique communale qu’il convient de résoudre les questions matérielles que pose le présent recours.

5.                      Sur le plan matériel, le recourant invoque l'abus par l’autorité intimée du pouvoir d'appréciation qui lui est reconnu en la matière et la violation du principe de proportionnalité.

a) L'organisation de l'administration fait partie des tâches propres des autorités communales (art. 2 de la loi vaudoise du 28 février 1956 sur les communes [LC; BLV 175.11]). Selon cette loi, il incombe au Conseil général ou communal de définir le statut des fonctionnaires communaux et la base de leur rémunération (art. 4 al. 1 ch. 9 LC), la municipalité ayant la compétence de nommer les fonctionnaires et employés de la commune, de fixer leur traitement et d'exercer le pouvoir disciplinaire (art. 42 ch. 3 LC). La commune est ainsi habilitée à réglementer de manière autonome les rapports de travail qu'elle noue avec ses fonctionnaires et employés. Dans ce cas, la municipalité dispose d'une grande liberté d'appréciation dans l'organisation de son administration, en particulier s'agissant de la création, de la modification et de la suppression des rapports de service nécessaires à son bon fonctionnement (cf. arrêt GE.2011.0198 du 20 février 2012 consid. 1). Cela vaut a fortiori pour une résiliation des rapports de service pendant la période probatoire (cf. consid. 5b/aa ci-après).

Dans les litiges relatifs aux licenciements de fonctionnaires communaux, le Tribunal cantonal ne peut pas revoir l'opportunité de la décision attaquée (cf. art. 98 LPA-VD) et doit exercer son pouvoir d'examen avec beaucoup de retenue (cf. arrêt GE.2014.0040 du 18 juin 2015 consid. 2). Il ne substitue pas son appréciation à celle de l'autorité précédente, mais se limite à vérifier que celle-ci n'ait pas abusé ou excédé de son pouvoir d'appréciation. Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsque l'autorité, tout en restant dans les limites du pouvoir d'appréciation qui est le sien, se fonde sur des considérations qui manquent de pertinence et sont étrangères au but visé par les dispositions légales applicables, ou viole des principes généraux du droit tels que l'interdiction de l'arbitraire et de l'inégalité de traitement, le principe de la bonne foi et le principe de la proportionnalité (ATF 143 III 140 consid. 4.1.3 p. 147).

b) aa) La décision attaquée a été prise en application du RPAC, dont on cite ici les dispositions régissant la nomination des fonctionnaires communaux:

"CHAPITRE II –NOMINATION ET PROMOTION

 

Art. 4 – Autorité de nomination

La nomination des fonctionnaires, à titre provisoire ou définitif, est du ressort de la Municipalité.

(…)

 

Art. 7 – Décision de nomination

1 La nomination est communiquée au fonctionnaire par acte écrit indiquant la fonction, la date d'entrée en service, la classe de traitement, le traitement initial et le taux d'indexation. Il sera également fait mention des déductions obligatoires.

2 Elle ne porte effet qu'une fois acceptée; le fonctionnaire est censé l'accepter s'il ne manifeste pas son refus dans les huit jours dès réception de l'acte de nomination.

3 Le fonctionnaire reçoit, avec l'acte de nomination, un exemplaire du présent statut et des règlements relatifs à sa fonction.

4 Les modifications et adjonctions au présent règlement sont adressées à chaque fonctionnaire.

 

Art. 8 – Nomination à titre provisoire

1 Sauf cas exceptionnel, le fonctionnaire est d'abord nommé à titre provisoire.  L'engagement provisoire peut être librement résilié de part et d'autre un mois à l'avance pour la fin d'un mois.

2 Après une année d'engagement provisoire, la Municipalité doit procéder à la nomination définitive ou résilier l'engagement en observant le délai de congé.

3 Dans des cas exceptionnels, l'engagement provisoire peut être prolongé d'une année au maximum. Au-delà d'un an, le délai de résiliation de l'engagement est porté à trois mois."

(…)

En règle générale, pendant la période probatoire, l’employeur public dispose d’une plus grande liberté d’appréciation pour licencier un employé, dans la mesure où ce laps de temps est consacré à évaluer les compétences et les capacités du nouveau collaborateur (cf. Héloïse Rosello, Les influences du droit privé du travail sur le droit de la fonction publique, Genève/Zurich/Bâle 2016, n.500). Ainsi, la "libre" résiliation prévue par l'art. 8 RPAC ne doit pas nécessairement se fonder sur de "justes motifs" autorisant, à teneur de l'art. 70 RPAC, le licenciement d'un fonctionnaire nommé à titre définitif. Cela étant, l’art. 8 RPAC ne confère pas à la Municipalité le droit de mettre fin aux rapports de service à la seule condition de respecter un certain délai, comme le permettent les art. 335s. CO régissant la résiliation du contrat de travail de durée indéterminée. On peut déduire de l’art. 8 al. 1, 2e phrase, RPAC que, durant la période probatoire, l'autorité de nomination est en principe libre de renoncer à maintenir les rapports de service pour autant qu'elle respecte le délai de résiliation d’un mois pour la fin d’un mois. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, lorsque le droit applicable ne fait pas dépendre le licenciement de conditions matérielles, l'autorité dispose dans ce cadre d'un très large pouvoir d'appréciation. Dans un tel cas, la cour cantonale n'est fondée à intervenir qu'en cas de violation des principes constitutionnels tels que l'égalité de traitement et l'interdiction de l'arbitraire. En particulier, le grief d'arbitraire ne doit être admis que dans des cas exceptionnels, par exemple lorsque les motifs allégués sont manifestement inexistants, lorsque des assurances particulières ont été données à l'employé ou en cas de discrimination. En revanche, l'autorité de recours n'a pas à rechercher si les motifs invoqués sont ou non imputables à une faute de l'employé; il suffit en effet que la continuation du rapport de service se heurte à des difficultés objectives ou qu'elle n'apparaisse pas souhaitable pour une raison ou une autre (arrêts TF 8C_212/2022 du 11 janvier 2023 consid. 4.3; 8C_40/2022 du 15 juillet 2022 consid. 4.4; 8C_774/2011 du 28 novembre 2012 consid. 2.4; v. ég. arrêt GE.2022.0253 du 22 mai 2023 consid. 6a).

On peut ainsi renoncer à nommer un fonctionnaire à l’issue de la période de nomination provisoire lorsque, au vu des constatations faites par les supérieurs, la preuve de ses aptitudes et de ses capacités n'est pas apportée et ne le sera pas non plus à l'avenir selon toute vraisemblance, et cela indépendamment de l'existence d'une faute, des motifs d'ordre objectif étant suffisants. Tel est le cas notamment, par exemple, lorsque la personne en cause ne répond pas au profil du poste, lorsque pour des raisons personnelles les rapports de confiance indispensables ne peuvent pas être établis, ou encore lorsqu'il existe des motifs permettant objectivement de croire qu'une collaboration sans heurt et un traitement efficace des affaires risquent d'être mis en péril (arrêts GE.2021.0181 du 29 mars 2022 consid. 5a; GE.2020.0189 du 12 juillet 2021 consid. 4a; GE.2001.0126 du 9 avril 2002 consid. 3).

bb) On extrait du RPAC les dispositions prescrivant les obligations des fonctionnaires communaux:

"CHAPITRE III – OBLIGATIONS DU FONCTIONNAIRE

 

Art. 10 – Exercice de la fonction – a) en général

1 Le fonctionnaire doit exercer sa fonction personnellement, avec diligence, conscience et fidélité.

2 Sauf disposition contraire de l'acte de nomination, et dans les limites des prescriptions sur la durée du travail, il doit y consacrer tout le temps prévu.

 

Art. 11 – b) conduite pendant le travail

Le fonctionnaire s'abstient de faire quoi que ce soit qui pourrait entraver la bonne marche du service.

(…)

 

Art. 16 – Devoir d’obéissance

Le fonctionnaire doit se conformer aux instructions de ses supérieurs et en exécuter les ordres avec conscience et discernement.

(…)

 

Art. 22 – Devoir de fidélité – a) en général

1 Le fonctionnaire doit en toutes circonstances agir conformément aux intérêts de la Commune et s’abstenir de tout ce qui pourrait lui causer perte ou dommage.

2 Par son attitude il doit se montrer digne de la considération et de la confiance que sa situation officielle exige.

(…)"

Les devoirs du personnel de la fonction publique doivent être prévus de manière statutaire, leur définition étant soumise au principe de la légalité (Rosello, op. cit., n.80). A cet égard, les art. 10 al. 1 et 22 RPAC expriment un devoir général de fidélité qui, de façon comparable à ce qui est demandé aux travailleurs du secteur privé (cf. art. 321a CO), impose au fonctionnaire de faire tout ce qui est conforme aux intérêts de son employeur et de s'abstenir de tout ce qui lui porte préjudice (voir Peter Hänni, Droits et devoirs des collaborateurs: Droits fondamentaux, loi sur l'égalité, in: RFJ 2004 p. 153). Aussi bien dans l’exercice de leur tâche qu’au-dehors, les agents publics doivent se montrer dignes de la considération et de la confiance que leur fonction officielle exige et doivent avoir un comportement tel que la population puisse avoir confiance dans l’appareil administratif à qui est confiée la gestion des affaires publiques (cf. Pierre Moor/François Bellanger/Thierry Tanquerel, Droit administratif, vol. III, 2e éd., Berne 2018, pp. 600/601, réf. citées). Le fait d'exercer la fonction qui a été confiée dans le respect des conditions qui la régissent figure assurément parmi les obligations principales qui en découlent (arrêt TF 8C_548/2012 du 18 juillet 2013 consid. 4.4).

c) aa) En l’occurrence, il est reproché au recourant d'avoir commis un acte répréhensible, déontologiquement et juridiquement, au cours de la deuxième semaine d’engagement, par surcroît, et d'avoir de ce fait contrevenu à ses devoirs de fonctions. En effet, le recourant a décidé, de manière unilatérale et contrairement aux règles déontologiques de son métier, d'étouffer deux agneaux qu'il estimait à l'agonie. Dans son courrier du 12 septembre 2022, le Vétérinaire cantonal a retenu que le fait d'étouffer des animaux sans étourdissement préalable s'apparentait à une mise à mort cruelle et constituait un acte pénalement répréhensible. Pour cette raison, ce dernier a invité les supérieurs du recourant à le dénoncer au Ministère public, ce qu’ils ont fait. A l’issue de l’entretien du 18 juillet 2022 avec ses supérieurs, le recourant a du reste lui-même reconnu que son geste était fautif, même s’il semble être revenu là-dessus par la suite.

Du point de vue du droit administratif, il importe de retenir que le recourant a contrevenu à son devoir de fidélité. La description de son poste impliquait en effet que le recourant collabore à la gestion du parc animalier de ********; à ce titre, il lui incombait notamment de veiller aux soins des animaux abrités dans les installations de ce parc. Le recourant s’est retrouvé confronté à des animaux malades et voués à la mort, ce dont il ne saurait être tenu pour responsable et qui ne lui est du reste pas reproché. Cependant, le recourant a mal apprécié la situation. Comme le relève l’autorité intimée, c’est la gestion inappropriée de cette situation par l'adoption d’un comportement contraire à la déontologie qui explique en l’occurrence qu’il ait été mis un terme aux rapports de service. A cet égard, le recourant ne conteste pas vraiment que son comportement ait été contraire aux règles de la déontologie, mais tente de le justifier en le replaçant dans son contexte. Or, on pouvait attendre du recourant que, confronté à la situation décrite au paragraphe précédent, il en fasse préalablement part aux vétérinaires de G.________ vétérinaires SA, au lieu de prendre l’initiative d’étouffer lui-même ces deux agneaux et finalement, d'agir seul. Le dossier démontre que ces praticiens se sont rendus à plusieurs reprises sur les lieux et étaient accessibles. En outre, le recourant n’était pas seul au sein de son unité, comme il le laisse entendre, puisque l'équipe de ******** était alors composée de six collaborateurs expérimentés; dès lors, il pouvait également consulter ses collègues et leur demander assistance, ce dont il s’est abstenu. Ainsi, d’autres solutions qu’un étouffement pur et simple de ces deux agneaux malades auraient pu être envisagées. Dès lors, le comportement du recourant constitue objectivement une violation de son devoir de fidélité, tel qu’il est consacré aux art. 10 al. 1 et 22 RPAC. Il importe en outre de garder à l’esprit qu’à ce moment-là, le recourant venait à peine de débuter son emploi à la Ville de Lausanne, puisqu’il était en service depuis deux semaines seulement. A cela s’ajoute que, si son service civil l'a éloigné de son poste de travail, de janvier à mars 2022, le recourant n’en a pas moins attendu neuf mois et demi, soit l’entretien du 14 juillet 2022, qui poursuivait un tout autre objectif, pour informer sa hiérarchie de son geste.

Le lien de confiance avec le recourant ressort de ce qui précède inévitablement altéré. L’autorité intimée pouvait ainsi considérer, sans tomber dans l’arbitraire, que la continuation des rapports de service n’étaient pas souhaitable. Il appert ainsi que la résiliation de la nomination provisoire du recourant repose sur un motif objectivement fondé. Par conséquent, c’est à tort que le recourant se plaint d’un abus par l’autorité intimée de la grande liberté d’appréciation qui lui est reconnue en la présente matière.

bb) On rappelle que le principe de la proportionnalité exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; ATF 142 I 76 consid. 3.5.1 p. 84; 138 I 331 consid. 7.4.3.1 p. 346; 136 IV 97 consid. 5.2.2 p. 104 et les arrêts cités).

Selon les explications du recourant, il appartenait à l'autorité intimée de prendre des mesures directement auprès des responsables de la maltraitance animale au sein du parc de ******** pour y mettre un terme et non envers lui. Il y voit une violation des règles de l’aptitude et de la nécessité. Le recourant perd une fois encore de vue les faits qui lui sont reprochés. Il n’a pas été tenu pour responsable du contexte général de surmortalité animale qui a prévalu au sein de ce parc durant l’année 2021, mais d’une mauvaise appréciation d’une situation particulière, ce qui l’a conduit à adopter un comportement contraire aux règles de la déontologie et à son obligation de fidélité.

C’est par ailleurs en vain que le recourant se plaint à cet égard d’une inégalité de traitement, puisque son supérieur hiérarchique, suspendu, avait été nommé définitivement et travaillait au service de l’autorité intimée depuis plus de trente ans. La situation n’est donc pas comparable, dès lors que les exigences pour mettre un terme aux rapports de service sont plus rigoureuses dans le cas d’une nomination définitive que celles ayant trait à la résiliation d’une nomination provisoire.

Toujours sous l’angle de la règle de nécessité, dans la mesure où il ne pouvait pas être exigé de l’autorité intimée qu’elle maintienne les rapports de service avec le recourant, le lien de confiance étant rompu, on ne voit pas que la décision attaquée soit contraire au principe de proportionnalité.

6.                      Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision attaquée, confirmée. Il n'est pas perçu d'émolument de justice (cf. art. 4 al. 4 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015 [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). L’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte (art. 55, 91 et 99 LPA-VD).

 

 

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté. 

II.                      La décision de la Municipalité de Lausanne, du 9 septembre 2022, est confirmée.

III.                    Le présent arrêt est rendu sans frais, ni dépens.

 

Lausanne, le 12 juillet 2023

 

Le président:                                                                                            Le greffier:          


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.