TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 17 mars 2023

Composition

M. Alain Thévenaz, président; M. André Jomini et M. Guillaume Vianin, juges; M. Quentin Ambrosini, greffier.

 

Recourant

 

A.________ à ******** représenté par Me Natasa DJURDJEVAC HEINZER, avocate à Lausanne, 

  

Autorité intimée

 

Municipalité de Lausanne, Secrétariat municipal, à Lausanne.   

  

 

Objet

Fonctionnaires communaux

 

Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Lausanne du 16 septembre 2022 (mise en demeure selon l'article 71bis al. 1 RPAC).

 

Vu les faits suivants:

A.                     A.________, né le ******** 1963, photographe de formation, est employé par la commune de Lausanne depuis 2002. En 2014, il a été promu chef de l'atelier de numérisation ("AN"), au sein du service d'organisation et d'informatique communal (SOI), fonction qu'il exerçait de fait depuis plusieurs années. Cet atelier, dont l'intéressé assure la gestion, a notamment pour but la sauvegarde patrimoniale des collections de plusieurs musées lausannois, en en photographiant et numérisant les œuvres d'art, pièces et autres documents.

B.                     Lors de son entretien de collaboration du 11 octobre 2021, il a été fixé comme objectif à A.________ d'organiser le vingtième anniversaire de l'AN, qui coïncidait d’ailleurs avec ses vingt ans de collaboration avec la commune de Lausanne (jubilaires).

Par courriel du 31 janvier 2022, A.________ a soumis à B.________, cheffe du SOI (ci-après également: la cheffe de service) le programme d'anniversaire projeté. Celui-ci comportait plusieurs parties, parmi lesquelles l'accueil des invités, une partie officielle, un apéro dînatoire ainsi qu'un concert.

Le 16 février 2022, l'intéressé a présenté son projet à B.________ de vive voix au cours d'un entretien. La cheffe de service lui a demandé de chiffrer le coût de l'événement, après quoi le programme serait soumis à C.________, municipale et directrice du logement, de l'environnement et de l'architecture de la commune de Lausanne (ci-après également: la directrice), pour approbation.

C.                     Le 9 mars 2022, B.________ s'est entretenue avec la directrice au sujet du projet de vingtième anniversaire de l'AN. Cette dernière a refusé le maintien d'un tel événement, qu'elle trouvait disproportionné. A.________ a été informé de ce refus peu après, par une adjointe administrative et opérationnelle de la commune.

Le 16 mars 2022, l'intéressé a adressé à C.________ un courriel dont la teneur est la suivante:

"Madame la directrice, [...]

Je prends directement contact avec vous (Madame B.________, ma cheffe de service, nous lit en copie de ce courriel) afin de vous exprimer, avec mes mots ma proposition pour l'organisation des 20 AN(s) de l'Atelier de numérisation.

Ce vingtième anniversaire de l'AN revêt une grande importance pour mon équipe et moi. En effet, il symbolise pour nous un long et beau parcours au service des musées lausannois. [...]

Cet anniversaire a également un éclat tout particulier pour moi, car je fête aussi, en parallèle, mes vingt ans de collaboration avec l'Atelier de numérisation et la Ville de Lausanne. [...]

Voici ma proposition pour fêter dignement l'AN et ses collaborateurs.trices:

-       la Ville fournirait (seulement) un apéritif pour 80 personnes (partie officielle)

-       la fête serait organisée dans les locaux de l'Atelier de numérisation – SOI (donc pas de frais de location de salle)

-       je payerais de ma "poche" la rétribution pour 1h de musique avec ******** et ses deux musiciens [...]

Il me tient vraiment à coeur de participer de cette manière à cet anniversaire, ce serait pour moi l'occasion de remercier toutes les personnes que j'ai côtoyées pendant ces vingt années passées à servir la culture lausannoise. [...]

Après vingt ans de service, c'est certainement ma dernière occasion de fêter l'Atelier de numérisation et je vous demande de m'aider à réaliser ce projet. [...]"

Ce courriel est resté sans réponse.

Le même jour, l'intéressé a été convoqué par sa cheffe de service après qu'elle a eu connaissance de l'envoi. Il ressort du dossier que B.________ lui aurait exposé qu'il ne pouvait passer outre sa hiérarchie, en s'adressant directement à la directrice, et qu'il s'exposait à un licenciement. Elle lui aurait ensuite suggéré d'organiser une fête interne au sein du service avec quelques collaborateurs.

D.                     En parallèle, A.________ a été invité aux jubilaires de l'administration communale. Le 29 avril 2022, en réponse à l'invitation, l'intéressé a adressé à D.________, syndic (ci-après également: le syndic), et au personnel du Protocole, un courriel dont on extrait ce qui suit:

"Madame, Monsieur,

Monsieur le syndic,

Merci de votre message et de votre invitation pour fêter les jubilaires, dont je fais partie cette année. Je me vois contraint de la refuser au vu de ce qui est détaillé ci-dessous [...].

Le 16 mars 2022, j'ai envoyé [...] un mail à notre directrice [...], afin de lui demander la permission de fêter les 20 AN(s) de l'Atelier de numérisation – AN, qui coïncident également avec mes 20 de collaboration avec cet atelier et la Ville de Lausanne. Je précise que j'avais déjà, en amont, obtenu une validation de ce projet par mon supérieur hiérarchique et [...] par ma cheffe de service.

Dans ce message à Mme C.________, j'expliquais de manière respectueuse, polie et aimable quelles étaient les motivations qui me poussaient à organiser un événement pour les 20 AN(s) de l'AN. Il me tenait à coeur de remercier les nombreuses personnes avec qui nous avons collaboré pendant toutes ces années, dont une très grande partie des collaborateurs.trices du service de la culture, nos principaux clients. [...]

A titre personnel, cet anniversaire représente beaucoup pour moi [...].

Je n'ai hélas pas reçu de réponse directe de la part de la directrice [...], et c'est mon supérieur hiérarchique [...] qui m'a dit, je le cite: pour l'organisation de l'anniversaire des 20AN(s) de l'AN, la réponse de la directrice, c'est NON. Il n'y a pas eu de fête pour les 50 ans du SOI en 2021 (en raison de la crise sanitaire due au Covid-19), il n'y aura donc pas de fête pour les 20 AN(s) de l'AN... Il a ajouté, en voyant le désarroi sur mon visage, que si je persistais dans cette voie, je risquais de perdre ma place de travail à la Ville de Lausanne... Que j'allais m'attirer les foudres de notre directrice... Et que cela pourrait engendrer, par ma faute, des conséquences négatives à l'encontre de l'Atelier de numérisation [...].

Ce n'est pas seulement le collaborateur de la Ville de Lausanne qui s'adresse à vous, mais c'est aussi le citoyen lausannois que je suis (fier de sa ville et heureux de vivre à Lausanne) qui peine à comprendre qu'il ne reçoive pas de réponse directe à sa demande exceptionnelle, mais aussi et surtout que cela soit assorti à (sic) des menaces de sanctions graves, faisant régner un climat de peur, de tensions et de grande incertitude... J'ose espérer qu'il s'agit d'un affreux malentendu ?

En vous remerciant de votre écoute, j'espère de tout coeur que la situation ne s'envenimera pas et que j'aurai la possibilité de vivre sereinement mon travail et mes activités au sein de l'Atelier de numérisation et de la Ville de Lausanne. [...]"

Ce courriel est resté sans réponse.

Le même jour, A.________ a adressé à sa cheffe de service un courriel dont la teneur est la suivante:

"Chère B.________,

Ce petit mot pour te dire, que malgré tes bons conseils, j'ai décidé de refuser l'invitation à la verrée des jubilaires de cette année. Je leur explique (ainsi qu'au syndic) les raisons de mon refus.

C'est mon choix et je l'assume. J'espère que tu ne m'en tiendras pas trop rigueur.

Je pense qu'il faut parfois se lever pour dire NON à une décision injuste et méprisante."

E.                     Le 22 juin 2022, A.________ a adressé à une trentaine d'employés de la ville de Lausanne ainsi qu'à des partenaires externes deux courriels reproduits ci-après:

"Bonjour à toutes et tous,

Voici les dates des vacances d'été 2022 et d'absences pour l'AN:

[...]

E.________: Absent depuis 18 mois à l'AN, il est actuellement de retour au SOI, mais il ne travaille pas pour notre atelier – la date de reprise de son travail à l'atelier est inconnue à ce jour.

A.________: 18 au 22 juillet et du 29 juillet au 19 août – reprise le 22 août

[...]

Dans le cas où E.________ ne reprendrait pas son travail à l'AN en août, il ne serait pas remplacé. Cela impacterait fortement l'Atelier de numérisation. L'équipe serait réduite à son effectif le plus bas: MHU à 50% et OLA à 80% - de fait, une très forte diminution de la productivité de l'AN serait à craindre. Seuls les travaux absolument nécessaires aux activités majeures des musées seraient traités et sans garantie de respect des délais fixés. Pour mémoire, l'Atelier de numérisation travaille pour quatre institutions et la Collection d'art de la Ville de Lausanne, ainsi qu'à différentes occasions, pour les services de la Ville de Lausanne et le SOI [...]"

Puis, quelques instants plus tard:

"Bonjour à toutes et tous,

Par de (sic) ce mail, je vous informe que l'Atelier de numérisation devait, en cette année 2022, fêter ses 20AN(s) d'existence et ses 20AN(s) de collaboration avec vos institutions! Une belle fête était prévue avec un très beau programme (financé par mes propres deniers)... Mais malheureusement, notre directrice et municipale, Mme C.________, a refusé ma demande d'organisation d'une soirée festive en l'honneur de notre atelier... Je regrette bien sûr cette décision, que je trouve injuste et méprisante pour l'équipe de l'AN et pour tout le travail accompli pendant ces vingt années pour les musées lausannois et la culture lausannoise. Un deuxième courrie[l] (cette fois) au syndic, M. D.________, n'a pas infléchi, hélas, cette (triste) décision – je n'ai (jamais) reçu de réponse à mes deux courrie[l]s...

A titre personnel, je n'oublie pas tous les (bons) moments partagés ensemble et toutes les images réalisées pour "mettre en lumière" vos belles activités et vos magnifiques institutions !! [...]"

F.                     Par courrier du 4 juillet 2022 remis en mains propres, la cheffe de service a convoqué A.________ à une audition en vue d'une mise en demeure au sens de la réglementation lausannoise sur le personnel de l'administration communale. En substance, il lui est reproché d'avoir violé son devoir d'obéissance, plus précisément d'avoir outrepassé sa hiérarchie en s'adressant directement à la directrice pour obtenir, sans succès, son soutien dans l'organisation du vingtième anniversaire de l'AN, puis, contrarié par les différents refus, d'avoir exposé au syndic son mécontentement à l'égard de ses supérieurs. La cheffe de service estime en outre que l'intéressé aurait manqué à son devoir de fidélité en critiquant ouvertement, auprès de tiers, les décisions de sa hiérarchie et en leur révélant des informations préjudiciables sur ses collaborateurs, notamment E.________.

L'audition en vue d'une mise en demeure a eu lieu le 30 août 2022. A.________ a remis, à cette occasion, un document (intitulé "Préambule") de six pages, accompagné d'un lot de pièces, dans lequel il expose, sur le mode chronologique, les travaux réalisés par l'AN durant vingt ans, ainsi que la liste des prestataires qui ont sollicité les services de l'atelier, affirmant notamment ce qui suit:

"Je peux affirmer en toute modestie, que l'Atelier de numérisation de la Ville de Lausanne figure parmi les deux meilleurs ateliers de Suisse spécialisés dans la photographie et la numérisation d'œuvres d'art et de documents historiques. Et qu'il jouit aujourd'hui d'une belle réputation à l'international."

L'audition en vue d'une mise en demeure, qui a duré de 10 heures à 15 heures 49 et à laquelle ont participé A.________, assisté de Me Natasa Djurdjevac Heinzer, avocate, B.________, cheffe de service, F.________, juriste du service du personnel de la commune de Lausanne, et G.________, du SOI, a fait l'objet d'un procès-verbal rédigé par cette dernière. Après la lecture des faits, des questions ont été posées à A.________, afin qu'il puisse faire part de sa position. Il en ressort que ce dernier conteste avoir fauté, qu'il "ne pensait pas commettre un impair en lui [C.________] envoyant un mail qu'il qualifie de courtois et respectueux", précisant "qu'il s'est investi pendant ces 20 ans et aimerait que l'employeur comprenne la valeur et l'importance de l'AN". A.________ regrette les propos tenus dans ses courriels du 22 juin 2022 (cf. supra consid. E.), qu'il impute au contexte émotionnel lié à l'organisation du vingtième anniversaire de l'AN, estimant néanmoins que ces "manquements" n'étaient pas de nature à justifier une sanction eu égard à ses vingt ans de collaboration pour la commune de Lausanne, au cours desquels il a, selon les rapports d'entretien annuels, toujours donné satisfaction.

À l'issue de la deuxième partie de l'audition, soit celle des questions posées à l'intéressé, Me Djordjevac Heinzer a sollicité la remise, respectivement s'est emparée du document que B.________ avait entre les mains, qu'elle tenait pour le préavis préalablement rédigé de mise en demeure destiné à la municipalité; elle a exposé que l'organisation et la tenue de l'audition n'était dès lors qu'une "mascarade", ce document – produit dans la présente procédure de recours de droit administratif – démontrant, selon Me Djordjevac Heinzer, que la décision de sanction avait déjà été prise avant même l'audition d'A.________.

A.________ et sa mandataire ont ensuite quitté les lieux et l'audition a été suspendue à 12 heures 40 afin de permettre la discussion des différents points soulevés. L'audition a repris à 13 heures 30 avec la troisième et dernière partie, celle de la clôture de l'audition. La cheffe de service a informé A.________ qu'elle avait l'intention de proposer à la municipalité de le mettre en demeure, au sens de l'art. 71bis la réglementation communale sur le personnel de l'administration communale, d'atteindre deux objectifs, consistant en substance en l'observation des décisions prises par sa hiérarchie, le respect du secret des affaires et des intérêts du service.

Le PV d'audition a été signé par l'ensemble des participants, y compris A.________ et sa mandataire.

Par courrier du 1er septembre 2022, A.________ s'est plaint du déroulement de l'audition, estimant qu'au cours de celle-ci, B.________ avait entre les mains le modèle du PV d'audition contenant, selon ses termes, "le texte complet du préavis destiné à la Municipalité", invoquant une grave violation de son droit d'être entendu. 

Par décision du 16 septembre 2022, la municipalité a rendu une décision de mise en demeure. Elle reprochait en substance à l'intéressé:

"[...]

-       de manquer à son devoir d'obéissance et d'outrepasser volontairement et consciemment les directives de sa cheffe de service et de la [d]irectrice [...], en violation des dispositions réglementaires en vigueur;

-       d'exposer des faits concernant ses collègues et des démarches internes à son service ainsi que son mécontentement, à des partenaires internes et externes de la Ville, en violation de son devoir de fidélité et de son devoir de fonction;

-       de manquer de bienveillance à l'égard de son collaborateur et ainsi porter préjudice à sa personnalité ainsi qu'à son avenir professionnel et économique."

Cette décision retient qu'A.________ n'a pas respecté plusieurs dispositions du règlement sur le personnel communal et elle est assortie d'une mise en demeure d'atteindre, sans délai, les objectifs suivants:

-       modifier son attitude à l'égard de sa hiérarchie, à savoir se soumettre aux décisions prises et les appliquer;

-       respecter le secret des affaires du service et agir conformément aux intérêts de ce dernier, notamment en respectant les décisions prises.

Il était précisé qu'en cas de non-atteinte desdits objectifs, ou si l'intéressé devait à nouveau faire l'objet de comportements répréhensibles, une procédure de licenciement pour justes motifs pourrait être ouverte à son encontre. 

La décision municipale retire l'effet suspensif à un éventuel recours, en application des art. 80 al. 2 et 99 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36).

G.                     Le 19 octobre 2022, A.________ a saisi la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal d'un recours à l'encontre de la décision précitée, concluant, principalement, à son annulation; subsidiairement, à sa réforme en ce sens que seule une suppression du droit à l'annuité, au sens de l'art. 36 al. 4 du règlement du 11 octobre 1977 pour le personnel de l'administration communale (RPAC), est prononcée; plus subsidiairement, à l'annulation de la décision et au renvoi de la cause à la municipalité pour nouvelle instruction et décision au sens des considérants. En substance, il expose que les conditions d'une mise en demeure ne sont pas réalisées, et que cette dernière est disproportionnée; il conteste avoir outrepassé sa hiérarchie ou avoir manqué à ses obligations de fonctionnaire.

Par décision du 3 novembre 2022, le juge instructeur a rejeté la requête du recourant tendant à la restitution de l'effet suspensif.

Le 28 novembre 2022, la municipalité a répondu au recours, concluant à son rejet et à la confirmation de la décision attaquée.

Le 12 janvier 2023, le recourant a répliqué, confirmant ses conclusions.

Le 2 février 2023, l'autorité intimée s'est brièvement déterminée sur la réplique, maintenant implicitement ses conclusions.

Considérant en droit:

1.                      Rendue par une autorité administrative, la décision attaquée peut faire l'objet d'un recours de droit administratif devant le Tribunal cantonal au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), la loi ne prévoyant aucune autre autorité pour en connaître. Déposé en temps utile (cf. art. 95 LPA-VD), le recours respecte en outre les autres conditions formelles de recevabilité (notamment art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.                      Le recourant se plaint d'abord d'une violation de son droit d'être entendu. Il fait valoir que lors de l'audition de mise en demeure, la cheffe de service avait entre les mains "le texte complet du préavis destiné à la Municipalité" et que la décision avait donc déjà été prise avant même son audition, celle-ci n'étant qu'une "mascarade". Pour sa part, l'autorité intimée a répondu que le document en question était un canevas de PV préparé à l'avance, qui reprenait le contenu intégral de la convocation notifiée en vue de l'audition, et qu'elle avait tenu compte des explications fournies par le recourant à l'occasion de cette audition.

a) Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend notamment le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique (ATF 138 III 252 consid. 2.2). Il suffit que les parties puissent s'exprimer à l'avance sur le fondement de la décision à prendre, notamment sur les faits et les normes juridiques applicables (ATF 132 II 257 consid. 4.2). Comme d'autres garanties de procédure, le droit d'être entendu est applicable à la relation juridique entre un employeur public et ses agents (Rosello, Les influences du droit privé sur le droit de la fonction publique, Zurich 2016, no 142 p. 172). Qu'il s'agisse d'une révocation disciplinaire ou d'un licenciement pour justes motifs (avec ou sans faute), la jurisprudence a précisé à plusieurs reprises que la procédure devait respecter un certain nombre de règles minimales sauvegardant les intérêts du fonctionnaire, découlant de la garantie constitutionnelle du droit d'être entendu. Ainsi, le droit de s'exprimer suppose d'être suffisamment informé sur le déroulement de la procédure, ce qui implique le droit d'être dûment orienté à l'avance sur les processus et les fondements de la décision. L'étendue de ce droit ne peut être définie de façon générale, mais seulement en appréciant l'ensemble des circonstances du cas d'espèce (ATF 144 I 11 consid. 5.3). De même, selon le Tribunal fédéral, quoique le droit d'être entendu ne confère pas le droit de s'exprimer sur les conséquences juridiques des faits, il ne peut remplir pleinement son rôle que si l'intéressé sait (ou doit savoir) de manière claire qu'une décision de nature déterminée est envisagée (ATF 135 I 279 consid. 2.4; CDAP GE.2020.0224 du 7 décembre 2021 consid. 2a).

b) aa) En l'occurrence, on ne discerne aucune violation du droit d'être entendu du recourant. Ce dernier a été entendu, conformément à l'art. 71bis al. 2 RPAC, par sa cheffe de service lors d'une audition qui a duré près de six heures. Durant celle-ci, il a pu faire valoir ses arguments, assisté de sa mandataire, en répondant aux questions qui lui étaient posées et en se déterminant sur les différents points soulevés par sa cheffe de service. Il a également remis, à cette occasion, un document (intitulé "préambule") de six pages, accompagné d'un lot de pièces, dans lequel il expose, sur le mode chronologique, les travaux réalisés par l'AN durant vingt ans, ainsi que la liste des prestataires qui ont sollicité les services de l'atelier. Dans la présente procédure de recours, il a pu se déterminer sur les motifs de l'autorité intimée lors d'un double échange d'écritures. Force est d'admettre qu'il a ainsi été en mesure de faire valoir l'ensemble de ses arguments utiles à la contestation de la mise en demeure dont il a fait l'objet.

bb) S'agissant du fait que la cheffe de service avait, en ses mains, lors de l'audition du 30 août 2022, "le texte complet du préavis destiné à la Municipalité", il peut être relevé ce qui suit. La convocation à ladite audition, adressée au recourant le 4 juillet 2022, est particulièrement détaillée: elle comprend, outre les faits reprochés et les dispositions juridiques applicables, la sanction qui peut lui être infligée en raison de son comportement. Le recourant savait ainsi parfaitement qu'il risquait d'être mis en demeure, et pour quelles raisons. La convocation du 4 juillet 2022 impliquait, par sa nature, qu'une sanction était envisagée à son encontre; il était donc logique qu'au moment de sa notification, la cheffe de service eût déjà l'intention de prononcer une éventuelle mise en demeure et qu'elle eût, en fonction de cet avis initial, qui résulte lui-même des éléments qu'elle avait pu rassembler (singulièrement les courriels que l'intéressé a adressés à la directrice, au syndic et à des tiers), préparé un canevas de procès-verbal d'audition en ce sens (cf. à ce sujet Wyler/Briguet, La fin des rapports de travail dans la fonction publique, Principes généraux, LPers-CH, LPers-VD, Berne 2017, p. 25 s.). Que la cheffe de service ait estimé, après avoir entendu le recourant de façon circonstanciée, que ses arguments n'étaient pas de nature à infléchir cet avis initial et qu'elle ait, après délibération, proposé à la municipalité de mettre l'intéressé en demeure, ne saurait constituer une violation de son droit d'être entendu.

Il s'ensuit que tout grief d'ordre formel peut être écarté.

3.                      Au fond, le recourant fait valoir que les conditions qui permettaient à l'autorité intimée de lui adresser une mise en demeure n'étaient pas réalisées dans le cas d'espèce. Il expose en substance que la municipalité s'est méprise sur ses intentions et qu'il n'avait pas la volonté d'outrepasser sa hiérarchie.

a) aa) La municipalité dispose d'une grande liberté d'appréciation dans l'organisation de son administration, en particulier s'agissant de la création, de la modification et de la suppression des rapports de service nécessaires à son bon fonctionnement (CDAP GE.2020.0224 du 7 décembre 2021 consid. 4a; GE.2011.0198 du 20 février 2012 consid. 1). L'exercice de ce pouvoir est limité par les principes constitutionnels régissant le droit administratif, tels que la légalité, la bonne foi, l'égalité de traitement, la proportionnalité, l'interdiction de l'arbitraire (ATF 138 I 113 consid. 6.4.2; 108 Ib 209; CDAP GE.2020.0224 précité consid. a; cf. ég. Rosello, op. cit., no 535 p. 264; Hänni/Meier, Der Rechtsschutz im öffentlichen Personalrecht, in: Häner/Waldmann (éd.), Brennpunkte im Verwaltungsprozess, Zurich 2013 p. 157).

Dans les litiges relatifs aux licenciements de fonctionnaires communaux, le Tribunal cantonal ne dispose pas du même pouvoir d'appréciation que l'autorité qui a rendu la décision: il ne peut notamment pas revoir l'opportunité de la décision attaquée (art. 98 LPA-VD) et doit exercer son pouvoir d'examen avec une certaine retenue (dans ce sens: CDAP GE.2014.0040 du 18 juin 2015 consid. 2). Il en va de même lorsque le recours est dirigé, comme en l'occurrence, contre une mise en demeure du fonctionnaire concerné (CDAP GE.2020.0224 précité consid. 4a; GE.2021.0026 du 19 novembre 2021 consid. 2).

bb) En sa qualité de fonctionnaire de la commune de Lausanne, le recourant est soumis au RPAC, qui, à son chapitre VIII "Cessation des fonctions", prévoit notamment la disposition suivante:

"Article 71 bis    b) mise en demeure

1 Hormis les cas où un licenciement avec effet immédiat s'impose, le licenciement doit être précédé d'une mise en demeure formelle écrite, assortie d'une menace de licenciement si le fonctionnaire ne remédie pas à la situation.

2 Avant la mise en demeure, le fonctionnaire doit être entendu par son chef de service ou, le cas échéant, par un membre de la Municipalité.

3 Selon les circonstances, cette mise en demeure peut être répétée à plusieurs reprises."

L'art. 71bis RPAC prévoit ainsi une mise en demeure pour les cas où un licenciement avec effet immédiat ne s'impose pas. Selon les circonstances, cette mise en demeure peut être répétée à plusieurs reprises. Le mécanisme de l'avertissement ou de la mise en demeure tend avant tout à mettre en œuvre le principe de la proportionnalité. Ainsi, une remise en question de la mise en demeure ne devrait intervenir que si la mesure visée ne se trouve pas dans un rapport raisonnable avec les intérêts protégés (Wyler/Briguet, op. cit., p. 265). En effet, il est fréquent que le fonctionnaire puisse se voir reprocher certains manquements à ses obligations, alors que, pratiquement (dans les régimes récents de fonction publique qui ont renoncé à des sanctions disciplinaires graduées), la seule mesure que peut prendre l'autorité de nomination consiste en un licenciement. C'est la raison pour laquelle la jurisprudence, ainsi d'ailleurs que la législation, prévoient fréquemment une étape préalable sous la forme d'une sommation ou d'un avertissement, à tout le moins lorsque les manquements reprochés résultent d'un comportement du fonctionnaire qu'il aurait pu éviter et qu'il peut, à l'avenir, améliorer (CDAP GE.2020.0224 précité consid. 4b et la réf. cit.). Il reste qu'une telle mesure, même si elle facilite sans doute un licenciement ultérieur en cas de nouveau manquement, reste d'une gravité modérée; en somme, le fonctionnaire concerné est ainsi, pour l'essentiel, invité à respecter à l'avenir ses obligations (à les respecter mieux lorsqu'on pouvait lui reprocher des carences) et il ne tient alors qu'à lui d'améliorer ses prestations pour échapper à une nouvelle mesure, ici le licenciement (TF 2P.163/2005 du 31 août 2005 consid. 7.2; CDAP GE.2020.0224 précité consid. 4b).

cc) Fonctionnaire au sein de la commune de Lausanne, le recourant est soumis à un certain nombre de dispositions réglementaires qui définissent ses devoirs et ses obligations de travailleur. Le RPAC prévoit en particulier ce qui suit:

"Article 10          Exercice de la fonction – a) en général

1 Le fonctionnaire doit exercer sa fonction personnellement, avec diligence, conscience et fidélité.

2 Sauf disposition contraire de l'acte de nomination, et dans les limites des prescriptions sur la durée du travail, il doit y consacrer tout le temps prévu.

[...]

Article 16                       Devoir d'obéissance

Le fonctionnaire doit se conformer aux instructions de ses supérieurs et en exécuter les ordres avec conscience et discernement.

[...]

Article 22                       Devoir de fidélité – a) en général

1 Le fonctionnaire doit en toutes circonstances agir conformément aux intérêts de la Commune et s'abstenir de tout ce qui pourrait lui causer perte ou dommage.

2 Par son attitude il doit se montrer digne de la considération et de la confiance que sa situation officielle exige.

[...]

Article 24                       Secret de fonction

1 Le fonctionnaire doit garder le secret sur les affaires de service.

2 Cette obligation subsiste après la cessation des fonctions.

Article 25                       Devoirs des supérieurs

1 Le fonctionnaire qui a du personnel sous ses ordres doit en surveiller l'activité et lui donner des instructions suffisantes, tout en se comportant à son égard avec équité et bienveillance. [...]"

b) aa) En l'occurrence, l'autorité intimée reproche essentiellement au recourant de ne pas avoir observé les décisions prises par sa hiérarchie. C'est ce qui ressort des objectifs que l'intéressé a été mis en demeure d'atteindre, soit de modifier son attitude à l'égard de sa hiérarchie, à savoir se soumettre aux décisions prises et les appliquer, ainsi que de respecter le secret des affaires du service et d'agir conformément aux intérêts de ce dernier, notamment en respectant les décisions prises. L'autorité intimée fait valoir que, suite au refus de la directrice d'approuver son projet pour le vingtième anniversaire de l'AN, le recourant s'est adressé directement à celle-ci, afin de la convaincre de reconsidérer sa position. Cette démarche a conduit à un entretien, le même jour, avec sa cheffe de service, au cours duquel elle l'a "recadré" et enjoint à respecter les décisions prises par sa hiérarchie. En dépit de ce rappel à ses devoirs de travailleur, le recourant a ensuite écrit au syndic, puis à une trentaine de collaborateurs et de partenaires externes de la ville de Lausanne, pour faire part de son mécontentement suite à l'annulation de l'événement qu'il avait la tâche d'organiser. L'autorité intimée lui reproche d'avoir, ce faisant, "fortement critiqué une décision prise par sa hiérarchie et [d'avoir] dévoilé des décisions relevant des affaires confidentielles du service", et fait montre "d'inadéquation et d'un comportement peu professionnel en contestant ouvertement une décision de sa hiérarchie et en exprimant son mécontentement comme il l'a fait". Selon l'autorité intimée, ces éléments sont constitutifs d'une violation de la réglementation communale, et justifient le prononcé d'une mise en demeure.

Pour sa part, le recourant fait valoir qu'il a écrit à la directrice, puis au syndic, "afin de s'expliquer", et non pas "dans le dessein d'outrepasser sa hiérarchie", craignant que son comportement ne soit préjudiciable à lui-même ou à l'AN. S'agissant du courriel qu'il a adressé le 22 juin 2022 à une trentaine de personnes, collaborateurs et partenaires externes de la ville de Lausanne, le recourant se défend d'avoir tenu des propos inadéquats, soulignant qu'il n'a fait qu'informer les clients de l'AN de l'annulation des festivités prévues, tout en leur exprimant ses regrets à ce propos.

bb) Il ressort du dossier, singulièrement de ses courriels adressés à la directrice et au syndic, que le recourant a été spécialement touché par l'annulation de la fête d'anniversaire de l'AN, qui avait, pour lui, une résonance d'autant plus particulière qu'elle coïncidait avec ses vingt ans de collaboration au sein de la ville de Lausanne, et qu'elle consacrait, en quelque sorte, le travail personnellement accompli durant tout ce temps. Il semble ainsi que le recourant ait vécu l'annulation des festivités projetées comme un manque de reconnaissance et de considération de la part de sa hiérarchie à l'égard de l'AN, raison pour laquelle il a contacté la directrice par courriel, afin de la convaincre de revenir sur sa décision.

L'on peut certes comprendre la frustration du recourant, confronté à l'annulation d'un événement qui lui tenait à coeur et qu'il avait la charge d'organiser. Cela étant, l'annulation de l'événement, aussi important fût-il pour le recourant, ne saurait justifier d'aucune manière qu'il s'adressât au syndic, au personnel du protocole ainsi qu'à une trentaine de collaborateurs et de prestataires externes de la ville de Lausanne pour faire part de son mécontentement ensuite du refus de la directrice d'approuver les festivités projetées. Le recourant a ouvertement critiqué la décision de la directrice, "injuste et méprisante pour l'équipe de l'AN", qu'il "regrettait bien sûr". Le ton employé et le large cercle de destinataires, dont une partie n'appartient pas à l'administration communale, procèdent d'une volonté polémique, qui n'est pas compatible avec le devoir de loyauté auquel le recourant est tenu à l'égard de son employeur. L'opposition décidée du recourant aux décisions de sa hiérarchie ressort par ailleurs du courriel qu'il a adressé le 29 avril 2022 à sa cheffe de service ("j'ai décidé de refuser l'invitation à la verrée des jubilaires de cette année. [...] C'est mon choix et je l'assume. [...] Je pense qu'il faut parfois se lever pour dire NON à une décision injuste et méprisante").

Au vu de ces éléments, l'autorité intimée n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en retenant que le recourant avait manqué à son devoir de fidélité à l'égard de l'employeur et, partant, violé la réglementation communale. La CDAP, qui doit faire preuve d'une certaine réserve en la matière, n'a pas de motifs de s'écarter de la solution retenue par l'autorité intimée, étant rappelé qu'elle ne contrôle pas l'opportunité de la décision attaquée. Confrontée à une violation du devoir de fidélité du fonctionnaire, l'autorité intimée était fondée à prononcer une mise en demeure à son encontre, afin qu'il s'amende durablement et améliore ainsi son comportement.

c) Le recourant fait encore valoir le caractère disproportionné de la mise en demeure prononcée.

aa) Le principe de la proportionnalité, applicable notamment en matière de sanction administrative (arrêts TF 2C_220/2017 du 25 août 2017 consid. 4.6.2; CDAP GE.2012.0129 du 15 décembre 2022 consid. 3a), exige que la mesure envisagée soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité). En outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; ATF 142 I 49 consid. 9.1; 142 I 76 consid. 3.5.1; 140 I 218 consid. 6.7.1). En matière de rapports de travail dans la fonction publique, ce dernier point est l'élément essentiel, qui doit être apprécié au regard non seulement du collaborateur averti, mais également de la collectivité publique qui exige de ses collaborateurs un comportement fidèle, de qualité et efficace (cf. Wyler/Briguet, op. cit., p. 114).

bb) En l'occurrence, la mise en demeure prononcée est apte à atteindre le but visé, soit d'amender si possible l'intéressé, en l'enjoignant à observer les décisions de sa hiérarchie. Elle est nécessaire au vu de la réaction du recourant, qui n'a pas pris conscience par lui-même du caractère inadéquat et contraire au RPAC de son comportement. Enfin, dans le cadre de la pesée des intérêts, il faut retenir que la mise en demeure reste quoi qu'il en soit une mesure d'une gravité modérée, moins incisive qu'un licenciement (cf. supra consid. 3a/bb): en somme, le recourant est invité, pour l'essentiel, à respecter à l'avenir ses obligations, en observant les décisions de sa hiérarchie, quand bien même elles le déçoivent, et ce, sans les critiquer ouvertement auprès d'autres collaborateurs ou auprès de tiers externes à la ville de Lausanne. Il ne tient dès lors qu'au recourant de réaliser les objectifs qu'il a été mis en demeure d'atteindre, afin d'écarter tout risque de licenciement.

cc) En lien avec la proportionnalité, le recourant estime qu'une suppression de l'annuité, au sens de l'art. 36 al. 4 RPAC, devrait être prononcée dans un premier temps, la mise en demeure étant une mesure trop incisive.

L'art. 36 al. 4 RPAC dispose que si les prestations du fonctionnaire sont jugées insuffisantes, sans que cela justifie une mise en demeure ou un licenciement au sens de l’art. 70, l’annuité peut lui être refusée. Ne sont prises en compte que les insuffisances de prestations imputables au fonctionnaire. Cette mesure ne peut être prise par la Municipalité qu’après audition du fonctionnaire ou de son représentant légal.

Le recourant perd de vue, en l'espèce, que la qualité de ses prestations de fonctionnaire n'est pas remise en cause par l'autorité intimée. Partant, l'art. 36 al. 4 RPAC ne trouve pas application.

Il résulte ainsi de ce qui précède que le grief de violation du principe de la proportionnalité est rejeté.

4.                      Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Bien que le recourant succombe, aucun émolument judiciaire ne sera perçu (cf. art. 4 al. 4 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD).


 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision rendue le 16 septembre 2022 par la Municipalité de Lausanne est confirmée.

III.                    Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

IV.                    Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 17 mars 2023

 

Le président:                                                                                            Le greffier:          



Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.